CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que expidan actos de contenido general en el marco de los decretos legislativos dictados durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad proceda de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. (…). Entonces, el control inmediato de legalidad es un mecanismo independiente al que adelanta la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos que expide el ejecutivo en vigencia de los estados de excepción, pues se refiere a la normativa que se dicta por parte de las autoridades administrativas precisamente en desarrollo de dichos decretos legislativos.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1. Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 2. Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. 3.

Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los tres elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.

Ahora bien, el Consejo de Estado es competente para ejercer control inmediato de legalidad respecto de las medidas que reúnan estas características que sean dictadas por las autoridades nacionales. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento de la resolución 0708 del 8 de abril de 2020 Precisado lo anterior, observa el Despacho que la Resolución 0708 de abril 8 de 2020 prorrogó la suspensión de los términos establecida mediante Resolución 0695 de marzo 25 del presente año para los trámites ambientales de licencias, permisos, concesiones, autorizaciones, sancionatorios y otros en CORPOGUAJIRA, en el marco del estado de emergencia sanitaria generado por el COVID-19.

(…). [E]l acto fue expedido en ejercicio de las funciones administrativas que tiene el director general de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira. (…). [A]dvierte el Despacho que la Resolución 0708 de abril 8 de 2020 estuvo sustentada en la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud a causa del coronavirus COVID-19 y en el Decreto 531 de abril 8 del presente año, mediante el cual el presidente de la República impartió instrucciones en desarrollo de la misma emergencia sanitaria y para el mantenimiento del orden público.

(…). [L]a Resolución 0708 de abril 8 de 2020 no fue dictada en desarrollo de los decretos legislativos dictados con motivo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, pues resulta claro que al prorrogar la decisión adoptada en la Resolución 0695 del año en curso su fundamento normativo corresponde a la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y a las disposiciones que siguieron para su manejo, como puede verse en su parte motiva.

(…). En consecuencia, no será avocado el conocimiento del acto administrativo remitido por el director general de CORPOGUAJIRA por cuanto no cumple el requisito de haber sido dictado en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción. NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 22 de mayo de 2018, radicación 11001-03-15-000-2010-00221- 00.

M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. En cuanto al objeto del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390-00, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / DECRETO 3453 DE 1983 / DECRETO 2811 DE 1974 / DECRETO 1076 DE 2015 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02089-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA GUAJIRA Demandado: RESOLUCIÓN 0708 DE ABRIL 8 DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD NO AVOCA CONOCIMIENTO Procede el Despacho[1] a pronunciarse respecto del control inmediato de legalidad de la Resolución 0708 de abril 8 de 2020 expedida por el director general de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira (CORPOGUAJIRA), previos los siguientes ANTECEDENTES Mediante Resolución 385 de marzo 12 de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el país, hasta el 30 de mayo del año en curso, como consecuencia de la calificación de pandemia del coronavirus COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

Posteriormente, el presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, dictó el Decreto 531 de abril 8 del presente año, por el cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. Basado en esta normativa, el director general de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira expidió la Resolución 0708 de abril 8 de 2020, “POR LA CUAL SE PRORROGA LA SUSPENSIÓN DE LOS TÉRMINOS ESTABLECIDOS MEDIANTE RESOLUCIÓN NO. 0695 DE FECHA 25 DE MARZO DE 2020 RELACIONADO CON LOS TRÁMITES AMBIENTALES DE LICENCIAS, PERMISOS, CONCESIONES, AUTORIZACIONES, SANCIONATORIOS Y OTROS EN LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA GUAJIRA – CORPOGUAJIRA EN EL MARCO DEL ESTADO DE EMERGENCIA SANITARIA POR COVID-19 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.

(Mayúsculas del texto original). CONSIDERACIONES El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que expidan actos de contenido general en el marco de los decretos legislativos dictados durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad proceda de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación ha dicho: “1.1.- El instrumento del control inmediato de legalidad, (…), representa un complemento indispensable de aseguramiento, en el ámbito administrativo, de la racionalidad y razonabilidad del ejercicio de las atribuciones que el ordenamiento constitucional confiere en ese contexto al Gobierno Nacional, adjunto al control constitucional distintivo que tiene lugar respecto del acto declaratorio del estado de excepción y los decretos legislativos dictados en desarrollo de este. 1.2.- Se trata de un control jurisdiccional sui generis posterior a la expedición del acto, regido por las notas de oficiosidad e integridad, llamado a ser ejercido respecto de una cierta clase de decisiones de las autoridades que se determinan según el alcance, la función y la finalidad perseguida. 1.3.- La revisión judicial es posterior a la expedición del acto y de ahí se desprenden dos características relevantes de este instituto procesal: la activación del juicio inmediato de legalidad no altera la eficacia normativa de las disposiciones objeto de control, las mismas tienen plena vocación de ser ejecutadas y exigidas hasta tanto la autoridad judicial disponga cosa diferente.

Ligado a ello la jurisprudencia ha sostenido que basta la expedición del acto para que se ponga en marcha este juicio, de suerte que no sea requerimiento su publicación, pues se sabe que este es un aspecto que dice relación ya con su oponibilidad y exigibilidad, que no su existencia. 1.4.- Se dijo que el control es oficioso y con ello se quiere significar que la revisión jurisdiccional procede ope legis, sin demanda de parte para su activación, por cuanto la Ley ha fijado en cabeza de la autoridad que expidió el acto el deber perentorio de remitirlo en el término de cuarenta y ocho horas (48) al Juez Administrativo para que este avoque conocimiento del asunto y lleve hasta su culminación el trámite procesal pertinente.

Inclusive, el Juez puede aprehender conocimiento del acto si en aquél término la autoridad administrativa no lo ha remitido para tales fines[2]. 1.5.- La materia del juicio la compone el acto revisado y los principios, reglas y valores que estructuran el sistema jurídico vigente, de suerte que la revisión judicial se extiende a lo largo de todo el entramado normativo en orden a auscultar las cuestiones formales y sustanciales a las que está sujeto el acto o sobre las que impacta su contenido normativo, de ahí que se diga que el juicio es íntegro o completo, por cuanto no hay puntos vedados al pronunciamiento judicial. 1.6.- En cuanto a los efectos de la decisión de fondo que se dicte en este tipo de actuaciones judiciales, estos, prima facie, serán los propios de la cosa juzgada absoluta en razón al escrutinio exhaustivo que está llamado a ejercer el Juez. 1.7.- No obstante, la jurisprudencia ha advertido el excepcionalísimo evento de admitir que el acto revisado sea objeto de ulteriores enjuiciamientos de nulidad (ya, en esos casos, promovidos por parte interesada) en relación a problemas jurídicos que no fueron abordados por la judicatura a la hora del control oficioso[3].”[4] Entonces, el control inmediato de legalidad es un mecanismo independiente al que adelanta la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos que expide el ejecutivo en vigencia de los estados de excepción, pues se refiere a la normativa que se dicta por parte de las autoridades administrativas precisamente en desarrollo de dichos decretos legislativos.

Por esta razón se considera “como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional)”[5]. Frente a su objeto, esta Corporación ha sostenido de tiempo atrás: “En efecto, se trata nada más y nada menos que de un mecanismo que tiene como propósito verificar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos.

Se debe pues analizar la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta. Entonces, éste supone el examen de lo relativo a la “competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción”[6].”[7] Actualmente[8], este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos: “CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” De acuerdo con la norma, el control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1.

Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 2. Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. 3. Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los tres elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.

Ahora bien, el Consejo de Estado es competente para ejercer control inmediato de legalidad respecto de las medidas que reúnan estas características que sean dictadas por las autoridades nacionales. Precisado lo anterior, observa el Despacho que la Resolución 0708 de abril 8 de 2020 prorrogó la suspensión de los términos establecida mediante Resolución 0695 de marzo 25 del presente año para los trámites ambientales de licencias, permisos, concesiones, autorizaciones, sancionatorios y otros en CORPOGUAJIRA, en el marco del estado de emergencia sanitaria generado por el COVID-19, a partir del 13 de abril y hasta que sean levantadas de manera definitiva las medidas preventivas adoptadas por el gobierno nacional, por lo cual corresponde a una medida de carácter general que involucra a los usuarios de la entidad.

Adicionalmente, el acto fue expedido en ejercicio de las funciones administrativas que tiene el director general de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira, especialmente de aquellas previstas en el Decreto 3453 de 1983 que creó el organismo, el Decreto 2811 de 1974 por el cual fue adoptado el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de protección del Medio Ambiente y en el Decreto 1076 de 2015, Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, que contienen las atribuciones del funcionario.

Sin embargo, advierte el Despacho que la Resolución 0708 de abril 8 de 2020 estuvo sustentada en la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud a causa del coronavirus COVID-19 y en el Decreto 531 de abril 8 del presente año, mediante el cual el presidente de la República impartió instrucciones en desarrollo de la misma emergencia sanitaria y para el mantenimiento del orden público, entre ellas el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes en Colombia desde las cero (00:00) horas del 13 de abril de 2020 y hasta las cero (00:00) horas del 27 del mismo mes y año. El citado Decreto 531 de abril 8 de 2020 no fue dictado por el presidente de la República con base en las facultades previstas en el artículo 215 de la Constitución sino en las atribuciones establecidas en los artículos 189 numeral 4, 303 y 315 de la Carta Política y 199 de la Ley 1801 de 2016, por la cual fue expedido el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.

Lo anterior permite concluir que la Resolución 0708 de abril 8 de 2020 no fue dictada en desarrollo de los decretos legislativos dictados con motivo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, pues resulta claro que al prorrogar la decisión adoptada en la Resolución 0695 del año en curso su fundamento normativo corresponde a la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y a las disposiciones que siguieron para su manejo, como puede verse en su parte motiva.

Además, subraya el Despacho que la prórroga de la suspensión de los términos en las actuaciones administrativas a cargo del organismo está comprendida dentro de las facultades propias que tiene el director general de la Corporación Autónoma Regional frente a posibles hechos y circunstancias que demanden su implementación, como la emergencia sanitaria declarada por la cartera de Salud que exige determinaciones para enfrentar aspectos como la ejecución del aislamiento preventivo obligatorio regulado por el Decreto 531 de 2020.

En consecuencia, no será avocado el conocimiento del acto administrativo remitido por el director general de CORPOGUAJIRA por cuanto no cumple el requisito de haber sido dictado en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción. Con base en lo anterior, el Despacho RESUELVE Primero: No avocar el conocimiento de la Resolución 0708 de abril 8 de 2020, por la cual el director general de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira prorrogó la suspensión de los términos establecida mediante Resolución 0695 de marzo 25 del presente año para los trámites ambientales de licencias, permisos, concesiones, autorizaciones, sancionatorios y otros en el marco del estado de emergencia sanitaria generado por el COVID-19, por no ser pasible del control inmediato de legalidad.

Segundo: Notifíquese esta decisión al director general de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira, según lo dispuesto en el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Tercero: En firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] De conformidad con lo establecido en los artículos 125 y 185 de la Ley 1437 de 2011. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 16 de junio de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00305-00. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencias de 7 de febrero de 2000, Exp. CA-033; de 20 de octubre de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00549-00; de 5 de marzo de 2012, Exp. 11001-03-15- 000-2010-00369-00 y de 8 de julio de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2011-01127- 00. [4] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 11001-03-15-000-2010-00221-00.

Providencia del 22 de mayo de 2018. M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [5] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad.: 2010 – 00196, Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio. [7] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 11001-03-15-000-2010-00390-00. Providencia del 15 de octubre de 2013. M.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. [8] El antecedente normativo del mecanismo estaba previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994.