CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos para su acumulación / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Dispone acumular procesos Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” Así mismo, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que las medidas de carácter general, emanadas de autoridades nacionales y que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado.
(…). De la literalidad de las normas señaladas, el despacho concluye que, el control inmediato de legalidad es un medio de control que se aparta del carácter rogado, pues en estricto sentido, carece de partes procesales, demanda y pretensiones. Sin embargo, como su finalidad es garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en las condiciones de anormalidad propias de los Estados de Excepción y para ello se ocupa de contrastar los decretos reglamentarios y los actos administrativos de carácter general que los desarrollen, con la carta fundamental, con los decretos que los declaran y con los decretos legislativos que se dictan al amparo de los mismos, para determinar su efectiva adecuación al ordenamiento, esta finalidad se constituye en pretensión inherente de este mecanismo.
(…). [T]anto el artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo como el 148 del Código General del Proceso, permiten la acumulación de los procesos, las demandas y/o de las pretensiones, cuando concurren una serie de elementos comunes, según la jurisdicción y clase de proceso, que son los que posibilitan su trámite y decisión bajo una misma cuerda procesal.
Tratándose del control inmediato de legalidad, como no existen disposiciones especiales que regulen la figura de la acumulación y el diseño normativo de las existentes responde al carácter rogado propio de los procesos contenciosos, para resolver la procedencia de la acumulación en los procesos de control inmediato de legalidad, es preciso verificar, en sentido material, si las normas o los actos objeto de control son susceptibles de revisarse en forma autónoma y separada, o si, por contrario, dicha revisión debe adelantarse de manera conjunta e integral, por razones de unidad de materia y en garantía de los principios constitucionales de prevalencia del derecho sustancial, economía procesal y eficiencia, cosa juzgada material y seguridad jurídica.
(…). En el proceso que se identifica con el radicado 11001-03-15-000-2020-01784-00 y remitido a este despacho para su posible acumulación al radicado 11001-03-15-000- 2020-01744-00, el objeto del control inmediato de legalidad es la Resolución 065 del 21 de abril de 2020, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG, por medio de la cual se modifica y adiciona la Resolución 059 del 14 de abril de 2020.
Verificado el contenido de la Resolución 059 del 14 de abril de 2020, expedida por la CREG y cuyo control inmediato de legalidad se tramita bajo el radicado 11001-03-15-000- 2020-01744-00, se advierte que en ella la autoridad reguladora adoptó medidas transitorias relacionadas con el pago diferido, por parte de los usuarios regulados, de las facturas de gas combustible por redes, así como la obligación, en cabeza de los comercializadores de gas combustible por redes, de ofrecer a los usuarios residenciales de los estratos 1, 2, 3, y 4, opciones de pago diferido de las facturas del servicio.
(…). Como se trata del control inmediato de legalidad de dos actos administrativos que se ocupan de la misma materia, cual es, la regulación transitoria, por razones del Estado de emergencia económica, social y ecológica, de aspectos referidos a la medición y el pago diferido de las facturas del servicio de gas combustible por redes, y el primero de tales actos administrativos fue adicionado y modificado parcialmente por el segundo, su acumulación resulta imperativa para garantizar la integralidad del control inmediato de legalidad.
En todo caso, el despacho advierte que no existe razón alguna que impida el estudio integral y conjunto de las Resoluciones No. 059 del 14 de abril y No. 065 del 21 de abril de 2020, pues los dos actos administrativos emanan de la misma autoridad nacional, cual es, la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG-; se expidieron al amparo del Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Presidente de la República y desarrollan el artículo 3 del Decreto Legislativo 517 de 2020.
En consecuencia, como su conocimiento en única instancia corresponde a esta Corporación y responden al mismo procedimiento y finalidad, deben tramitarse bajo la misma cuerda procesal, por lo que se dispondrá, (…) la acumulación del Radicado No. 11001-03-15-000-2020-01784-00, al control inmediato de legalidad que se adelanta bajo el Radicado No. 11001-03-15-000- 2020-01744-00.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 165 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 148 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01744-00 (2020-01784-00) Actor: COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS - CREG Demandado: RESOLUCIÓN No. 059 DEL 14 DE ABRIL DE 2020 Tema: Acumulación AUTO QUE DECIDE ACUMULAR EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 065 DEL 21 DE ABRIL DE 2020 AL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 059 DEL 14 DE ABRIL DE 2020, EXPEDIDAS POR LA CREG OBJETO DE LA DECISIÓN Corresponde al despacho decidir sobre la acumulación del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 065 del 21 de abril de 2020, al control inmediato de legalidad de la Resolución No. 059 del 14 de abril de 2020, expedidas por la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG.
I.
ANTECEDENTES 1. Mediante acta del 6 de mayo de 2020 se repartió a la suscrita magistrada, en su condición de Presidenta de la Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado, el expediente radicado 11001-03-15-000-2020- 01744-00, correspondiente al control inmediato de legalidad de la Resolución No. 059 del 14 de abril de 2020, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG, “por la cual se adoptan medidas transitorias para el pago de las facturas del servicio de gas combustible por redes”. 2.
Por auto del 8 de mayo de 2020 se avocó el conocimiento del asunto, al encontrar verificados los requisitos formales y materiales para la procedencia del control inmediato de legalidad, exigidos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3. El 7 de mayo de 2020 fue repartido al despacho de la magistrada Marta Nubia Velásquez Rico, en su condición de Presidente(E) de la Sala Veintitrés (23) Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 065 del 21 de abril de 2020, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG, “por la cual se adiciona y modifica la Resolución CREG 059 de 2020 “Por la cual se adoptan medidas transitorias para el pago de las facturas del servicio de gas combustible”.”.
A este expediente correspondió el radicado 11001-03-15-000-2020-01784- 00 4. Por razones de conexidad y en aplicación de los artículos 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 149 del Código General del Proceso, mediante auto del 14 de mayo de 2020 la magistrada Velásquez remitió a este despacho el control inmediato de legalidad de la Resolución 065 de 2020, con radicado 11001-03-15-000-2020-01784- 00, a efectos de que se acumule al control inmediato de legalidad de la Resolución 059 de 2020, que se tramita bajo el radicado 11001-03-15-000-2020-01744-00. 5.
En cumplimiento de lo ordenado por la magistrada marta Nubia Velásquez Rico en el auto del 14 de mayo de 2020, la Secretaria General de la Corporación el 18 de mayo de la misma anualidad, puso a disposición de este despacho la actuación, para resolver lo que corresponda en relación con la acumulación de los procesos. II. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1.
Control inmediato de legalidad 6. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” 7.
Así mismo, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que las medidas de carácter general, emanadas de autoridades nacionales y que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado y que las autoridades competentes que las expidan enviarán los actos administrativos a dicha Corporación, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, so pena de que la misma aprehenda de oficio su conocimiento. 8.
De la literalidad de las normas señaladas, el despacho concluye que, el control inmediato de legalidad es un medio de control que se aparta del carácter rogado, pues en estricto sentido, carece de partes procesales, demanda y pretensiones. Sin embargo, como su finalidad es garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en las condiciones de anormalidad propias de los Estados de Excepción y para ello se ocupa de contrastar los decretos reglamentarios y los actos administrativos de carácter general que los desarrollen, con la carta fundamental, con los decretos que los declaran y con los decretos legislativos que se dictan al amparo de los mismos, para determinar su efectiva adecuación al ordenamiento, esta finalidad se constituye en pretensión inherente de este mecanismo. 2.2 Normas que regulan la acumulación procesal 9.
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no contempla ninguna disposición que regule en forma especial la acumulación en materia de control inmediato de legalidad. De manera general, el artículo 165 ejusdem, se ocupa de reglar la acumulación, en la demanda, de las pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, de las relativas a contratos y de las de reparación directa, bajo la condición de que sean conexas y concurran en ellas, los siguientes requisitos: “1.
Que el juez sea competente para conocer de todas. (…) 2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas. 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.” 10. Sobre esta base, teniendo en cuenta que el artículo 165 ibídem no se puede aplicar en forma pura y simple al control inmediato de legalidad, en tanto no se trata de un proceso de carácter rogado ni de pretensiones que encajen estrictamente en las de nulidad, restablecimiento del derecho, controversias contractuales y reparación directa, es preciso, ante la falta de compatibilidad de dichas normas con la naturaleza del proceso en cuestión, acudir a la remisión normativa prevista en el artículo 306[1] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en orden a determinar si en el Código General del Proceso existen disposiciones que resulten compatibles con la acumulación de procesos de control inmediato de legalidad y por tanto aplicables a él. 11.
En este sentido, es pertinente el artículo 148 del Código General del Proceso, por medio del cual se establecen las reglas para la procedencia de la acumulación de procesos y demandas de carácter declarativo, porque la sentencia que se ocupa del control inmediato de legalidad define si el correspondiente decreto reglamentario o el acto administrativo de carácter general, dictados al amparo de los Estados de excepción y que son los que se controlan, se ajustan o no, a la Constitución y al ordenamiento dictado con ocasión del mencionado Estado de anormalidad, lo que en sentido material y formal constituye una declaración de la legalidad o ilegalidad del acto que se controla. 12.
Dicha norma prevé varios eventos en los que es posible la acumulación de los procesos; concretamente, el artículo 148 ibídem, establece que ello es posible “cuando las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda”; o “cuando se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos”; o “cuando el demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos.”. 13.
De la lectura integrada y armónica de estas normas, lo que se concluye es que, tanto el artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo como el 148 del Código General del Proceso, permiten la acumulación de los procesos, las demandas y/o de las pretensiones, cuando concurren una serie de elementos comunes, según la jurisdicción y clase de proceso, que son los que posibilitan su trámite y decisión bajo una misma cuerda procesal. 14.
Tratándose del control inmediato de legalidad, como no existen disposiciones especiales que regulen la figura de la acumulación y el diseño normativo de las existentes responde al carácter rogado propio de los procesos contenciosos, para resolver la procedencia de la acumulación en los procesos de control inmediato de legalidad, es preciso verificar, en sentido material, si las normas o los actos objeto de control son susceptibles de revisarse en forma autónoma y separada, o si, por contrario, dicha revisión debe adelantarse de manera conjunta e integral, por razones de unidad de materia y en garantía de los principios constitucionales de prevalencia del derecho sustancial, economía procesal y eficiencia, cosa juzgada material y seguridad jurídica. 2.3 Caso concreto 15.
En el proceso que se identifica con el radicado 11001-03-15-000- 2020-01784-00 y remitido a este despacho para su posible acumulación al radicado 11001-03-15-000-2020-01744-00, el objeto del control inmediato de legalidad es la Resolución 065 del 21 de abril de 2020, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG, por medio de la cual se modifica y adiciona la Resolución 059 del 14 de abril de 2020, 16.
Verificado el contenido de la Resolución 059 del 14 de abril de 2020, expedida por la CREG y cuyo control inmediato de legalidad se tramita bajo el radicado 11001-03-15-000-2020- 01744-00, se advierte que en ella la autoridad reguladora adoptó medidas transitorias relacionadas con el pago diferido, por parte de los usuarios regulados, de las facturas de gas combustible por redes, así como la obligación, en cabeza de los comercializadores de gas combustible por redes, de ofrecer a los usuarios residenciales de los estratos 1, 2, 3, y 4, opciones de pago diferido de las facturas del servicio, que incluyan como mínimo las condiciones definidas en dicho acto administrativo. 17.
Así mismo, se ocupó de regular los requisitos y condiciones en que operarán las medidas señaladas, en lo referente a: i) consumos que pueden ser objeto de pago diferido ii) ofrecimiento de acuerdos de pago para usuarios diferentes a residenciales de los estratos 1 a 4 iii) facturas y los componentes de ellas que podrán ser objeto de pago diferido iv) obligación de informar a los usuarios las condiciones de la opción de pago diferido, el contenido mínimo de la información y los medios para brindarla v) reglas para la aceptación de la opción de pago diferido por parte de los usuarios vi) tasa de interés que se aplicará y la forma en que debe calcularse vii) periodos que se pueden ofrecer para el pago diferido y periodo de gracia viii) pago anticipado de los saldos diferidos. 18.
A su turno, del contenido de la Resolución 065 del 21 de abril de 2020 salta a la vista que, en ella, la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG adicionó dos artículos a la Resolución 059 de 2020, referidos a las medidas transitorias para la medición por consumos promedios y a las medidas transitorias para el consumo y pago diferido en los sistemas de comercialización prepago y modificó el artículo 9 de la mencionada Resolución 059, relativo a las tasas de interés aplicables respecto de los pagos diferidos del servicio de gas combustible por redes. 19.
Como se trata del control inmediato de legalidad de dos actos administrativos que se ocupan de la misma materia, cual es, la regulación transitoria, por razones del Estado de emergencia económica, social y ecológica, de aspectos referidos a la medición y el pago diferido de las facturas del servicio de gas combustible por redes, y el primero de tales actos administrativos fue adicionado y modificado parcialmente por el segundo, su acumulación resulta imperativa para garantizar la integralidad del control inmediato de legalidad. 20.
En todo caso, el despacho advierte que no existe razón alguna que impida el estudio integral y conjunto de las Resoluciones No. 059 del 14 de abril y No. 065 del 21 de abril de 2020, pues los dos actos administrativos emanan de la misma autoridad nacional, cual es, la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG-; se expidieron al amparo del Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Presidente de la República y desarrollan el artículo 3[2] del Decreto Legislativo 517 de 2020. 21.
En consecuencia, como su conocimiento en única instancia corresponde a esta Corporación y responden al mismo procedimiento y finalidad, deben tramitarse bajo la misma cuerda procesal, por lo que se dispondrá, en la parte resolutiva de este proveído, la acumulación del Radicado No. 11001-03-15-000-2020-01784-00, al control inmediato de legalidad que se adelanta bajo el Radicado No. 11001-03-15-000- 2020-01744-00, para que sean tramitados por la suscrita magistrada, en su condición de integrante de la Sala 27 Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, bajo la misma cuerda procesal. 22.
Lo anterior por razones de conexidad de materia, amén de que el 14 de mayo de 2020, fecha en la que se remitió el expediente por parte de la magistrada Marta Nubia Velásquez Rico para que se resolviera sobre la acumulación propuesta, el conocimiento de la Resolución 059 de 2020 ya había sido avocado por este despacho mediante auto del 8 de mayo de 2020, notificado a la CREG en la misma fecha y publicado el correspondiente aviso a la comunidad el 11 de mayo de 2020, como se constata en las anotaciones efectuadas el sistema siglo XXI. 2.4 Otras decisiones 23.
Como en el presente asunto el auto que avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 059 del 14 de abril de 2020 ya superó la etapa de comunicación, notificación y fijación de aviso a la comunidad y teniendo en cuenta que la Resolución 065 del 21 de abril de 2020 adicionó dos medidas transitorias en relación con el pago diferido del servicio público de gas combustible por redes y modificó la relativa a la tasa de interés que debe aplicarse a esos pagos diferidos, en garantía del debido proceso, se ordenará el cumplimiento de lo previsto en el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, en relación con este proveído y con el acto administrativo cuyo control inmediato de legalidad se acumula. 24.
Así mismo, habiéndose solicitado, en el auto del 8 de mayo de 2020, concepto en la materia de este proceso a Fedesarrollo, al Instituto de Estudios de Regulación Minera, Petrolera y Energética de la Universidad Externado de Colombia y a la Asociación Gremial Colombiana de Comercializadores de Gas -AGREMGAS, se les concederá el término de 10 días previsto en el artículo 186 ibídem, a efectos de que complementen sus respectivos conceptos en lo que corresponda a las adiciones y modificaciones que introdujo la CREG, en la Resolución 065 del 21 de abril de 2020, al contenido de la Resolución 059 del 14 de abril de 2020.
En mérito de lo expuesto, el Despacho, en uso de facultades constitucionales y legales, RESUELVE:
PRIMERO. Por Secretaría General de la Corporación, acumúlese el control inmediato de legalidad identificado con el Radicado No. 11001-03-15-000- 2020-01784-00, al control inmediato de legalidad que se adelanta bajo el Radicado No. 11001-03-15-000-2020-01744-00, para que se tramite, bajo la misma cuerda procesal, la revisión integral de las Resoluciones No. 059 del 14 de abril y No. 065 del 21 de abril de 2020, expedidas por la Comisión de Regulación de Energía y Gas.
SEGUNDO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, a la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.
TERCERO. Invitar a Fedesarrollo, al Instituto de Estudios de Regulación Minera, Petrolera y Energética de la Universidad Externado de Colombia y a la Asociación Gremial Colombiana de Comercializadores de Gas -AGREMGAS para que rindan concepto en las materias relacionadas con el tema del proceso y/o complementen los ya presentados, en relación con el contenido de la Resolución 065 del 21 de abril de 2010 expedida por la CREG.
Para este efecto se les concederá el término de diez (10) días.
CUARTO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para lo de su competencia.
QUINTO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Ministerio Público.
SEXTO. La Secretaría General de la Corporación publicará y fijará este auto y la Resolución CREG 065 del 21 de abril de 2020, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del mismo. Igualmente, la Secretaría publicará el auto que ordena la acumulación y el acto administrativo en la página web de la Corporación, para informar a la comunidad acerca de la existencia de este proceso.
SÉPTIMO. Las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, conceptos, pruebas y demás documentos dirigidos a este trámite judicial, se recibirán en los correos electrónicos de la Secretaría General de la Corporación y esta los remitirá a los correos de la magistrada ponente, previa constancia de envío y/o recepción que se incorporará al expediente, en aras de garantizar su autenticidad, integridad y posterior consulta.
OCTAVO. Vencido el término común de diez (10) días, sin necesidad de auto previo, se correrá traslado al Ministerio Público para que rinda concepto.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada ----------------------- [1] Artículo 306.Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. [2] Decreto Legislativo 517 de 2020.
Artículo 3. Adopción de medidas extraordinarias en la prestación de los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible. Mientras permanezca vigente la declaratoria de Emergencia Sanitaria por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG-, podrá adoptar en forma transitoria esquemas especiales para diferir el pago de facturas emitidas, así como adoptar de manera transitoria todas aquellas medidas, disposiciones tarifarias y regímenes regulatorios especiales que considere necesarios, inclusive lo relacionado con el aporte voluntario de que trata el presente Decreto, con el fin de mitigar los efectos del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sobre los usuarios y los agentes de la cadena de la prestación de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible, y sus actividades complementarias.
(…)