IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Y SUBSIDIARIEDAD En el presente asunto, el ICCU reprocha las providencias de 21 de febrero de 2019 y 14 de febrero de 2020, mediante las cuales el Juzgado 2º Administrativo de Facatativá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca le negaron la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, dentro del medio de control de reparación directa instaurado por Fanny Carrillo Barajas y otros contra el departamento de Cundinamarca y el INVIAS, pues, en su entender, incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y procedimental, al aplicar indebidamente la figura del litisconsorte necesario (…) emerge con claridad para esta Sala de Subsección que el presente asunto no reviste de relevancia constitucional, toda vez que (i) se encamina a controvertir una decisión de carácter meramente legal y procesal, que (iii) no tiene una relación directa con la presunta vulneración o amenaza del derecho al debido proceso u otro derecho fundamental; y por el contrario, lo que persigue es precisamente es sustraerse del proceso que apenas empieza, y el cual es el escenario idóneo para controvertir las decisiones adoptadas y ejercer su derecho de defensa.
En este sentido, es claro entonces que la presente acción constitucional tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que el proceso judicial al que fue vinculado la entidad accionante apenas empezó, y es en cada una de sus instancias en las que esta puede ejercer su derecho de defensa, y ventilar, ante el juez natural de la causa, las razones de su inconformidad.
Por tanto, se evidencia que la presente solicitud de amparo debe ser rechazada por improcedente, en tanto, como se dijo, lo que el ICCU pretende, con cierto abuso de las vías de derecho, no es otra cosa que evitar comparecer a un proceso de reparación directa, en el que tiene la posibilidad de ejercer los medios de defensa que la legislación procesal le provee, con lo que distrae los recursos que tiene el sistema de justicia y que esta jurisdicción debe concentrar en los asuntos que tienen verdadera relevancia constitucional.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00736-00(AC) Actor: INSTITUTO DE INFRAESTRUCTURA Y CONCESIONES DE CUNDINAMARCA – ICCU – Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Decide la Sala, la acción de tutela interpuesta por el Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca (en adelante ICCU), en contra del Juzgado 2º Administrativo de Facatativá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES El ICCU, actuando por conducto de apoderada, invoca la protección del derecho fundamental al debido proceso, con fundamento en los siguientes: Hechos El 14 de diciembre de 2016, la señora Fanny Carrillo Barajas presentó demanda de reparación directa contra el departamento de Cundinamarca y el Instituto Nacional de Vías (en adelante INVÍAS), con ocasión del accidente de tránsito ocurrido el 7 de diciembre de 2014.
El conocimiento del asunto le correspondió en primera instancia al Juzgado 2º Administrativo de Facatativá. Mediante proveído de 5 de abril de 2018, dicho juzgado decidió suspender la audiencia inicial, con el fin de ordenar la vinculación del ICCU como litisconsorte necesario, en atención a lo solicitado por el departamento demandado. Una vez vinculado al proceso, el ICCU propuso las excepciones de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, caducidad del medio de control y falta de legitimación en la causa por pasiva, aduciendo que el juzgado no estaba facultado para adoptar dicha decisión, en tanto se trata de una atribución propia de las partes.
El juzgado, en la audiencia inicial, negó las excepciones propuestas por el ICCU, decisión que fue recurrida y posteriormente confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en providencia de 14 de febrero de 2020, al considerar que en esa etapa procesal se configura apenas una legitimación de hecho (originada en su vinculación al proceso), pero que corresponde, al momento de proferir sentencia, determinar la legitimación material de las demandadas.
Fundamentos de la acción Señala el instituto accionante que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y procedimental, toda vez que permitieron que el departamento de Cundinamarca, de manera extemporánea, solicitara la vinculación del ICCU sin demostrar los presupuestos previstos en el CGP para su procedencia, y que, sin efectuar análisis alguno de los fundamentos fácticos y jurídicos, dieron por cierta la existencia de un supuesto vínculo inescindible entre dicho instituto y las entidades demandadas, e indispensable para proferir sentencia de fondo.
De esta manera, sostiene que los juzgadores de instancia emplearon la figura del litisconsorcio necesario de manera «deformada», pues no les era dable vincular al ICCU por considerarlo responsable del daño alegado por los demandantes, sin que existiera pretensión en su contra. Pretensiones La parte demandante solicita: «Solicito a los Honorables Magistrados, amparar los derechos fundamentales al debido proceso, derecho de defensa y contradicción del Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca – ICCU -, y en consecuencia ordenar a los accionados cesar la vulneración y retrotraer las actuaciones para en su lugar surtirlas de conformidad con las garantías procesales de cada juicio» (f. 19).
Intervenciones Mediante auto de 5 de marzo de 2020, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar al Juzgado 2º Administrativo de Facatativá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B como demandados y al departamento de Cundinamarca, al INVIAS, y a los señores Raúl Eduardo Rodríguez, Ludwing Rodríguez Serrano, Fanny Carrillo Barajas, Nicol Vanessa Rodríguez Carrillo, Liz Katherine Rodríguez Carrillo, Nidia Serrano de Rodríguez y Elizabeth Rodríguez Serrano como terceros interesados en las resultas de este proceso (f. 41).
El Juzgado 2º Administrativo de Facatativá, a través de su titular, se opuso a la prosperidad de la presente acción de tutela, pues ese despacho no vulneró los derechos fundamentales de la entidad accionante, por cuanto se resolvieron cada una de las excepciones propuestas y se le concedió el recurso de apelación, a fin de garantizarle el acceso a todas las intancias a su alcance.
Además, su vinculación al proceso de reparación directa obedeció a la petición formulada por una de las partes y no ocurrió de manera oficiosa como lo afirma el instituto demandante, y se sustentó en las normas legales y en la jurisprudencia actualizada en la materia. 4.2. Las demás partes vinculadas, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1.
Problema jurídico De conformidad con los antecedentes descritos, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a establecer: • ¿La presente solictud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se determinará si: • ¿El Juzgado 2º Administrativo de Facatativá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, al expedir las providencias de 21 de febrero de 2019 y 14 de febrero de 2020, que negaron la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del ICCU, dentro del proceso de reparación directa, incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y procedimental, y por tanto, en la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la entidad accionante? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar i) el marco conceptual de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia; y iii) el caso concreto. 2.
La acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente[1] aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación[2], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las irregularidades que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara, después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
De tal suerte, que se erigieron como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela». 2.1.
En lo que tiene que ver con el requisito de relevancia constitucional, ha dicho la Corte Constitucional[3] que se debe evidenciar de manera clara y expresa que “la cuestión que se entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”[4], pues “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[5].
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional[6], este requisito persigue, al menos, tres finalidades: «(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional[7] y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad(…); (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales(…) y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces(…)»[8].
También ha señalado la Corte Constitucional que este requisito tiene como finalidad que el juez constitucional no entre a estudiar cuestiones que carezcan de una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos cuya definición es competencia exclusiva del juez ordinario. De esta manera, se garantiza “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”[9] y, de contera, se erige en garantía misma de la independencia de los jueces ordinarios[10].
Ha insistido la alta Corporación en que, con este presupuesto, se busca evitar que, a través de la acción de amparo, se discutan asuntos legales que, por definición, no le competen resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales. 2.2. Análisis del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto En el presente asunto, el ICCU reprocha las providencias de 21 de febrero de 2019 y 14 de febrero de 2020, mediante las cuales el Juzgado 2º Administrativo de Facatativá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca le negaron la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, dentro del medio de control de reparación directa instaurado por Fanny Carrillo Barajas y otros contra el departamento de Cundinamarca y el INVIAS, pues, en su entender, incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y procedimental, al aplicar indebidamente la figura del litisconsorte necesario.
Ahora bien, de conformidad con las piezas procesales que reposan en el expediente de tutela, se advierte lo siguiente: El Juzgado 2º Administrativo de Facatativá, en proveído de 21 de febrero de 2019, negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar: «La legitimación en la causa ha sido entendida como la relación entre los sujetos (demandante y demandado) y el objeto del proceso; igualmente, se ha considerado que la legitimación es un requisito de prosperidad de la pretensión más no de existencia del proceso.
De igual forma, cabe resaltar que en esta etapa del proceso lo importante es que existan los supuestos de la legitimación de hecho, puesto que la legitimación que se analiza es de carácter procesal (…). (…) De igual manera en el presente asunto, encuentra el Despacho que frente al tema de la legitimación de las entidades demandadas, para que se solicite la declaratoria de responsabilidad de las mismas, el demandante planteó imputaciones fácticas y jurídicas fundadas, teniendo en cuenta que las sustenta en la afectación de un bien jurídico por causa de la administración que recaen sobre el INVIAS y el Departamento de Cundinamarca, este último quien hace una imputación fáctica y jurídica frente al INSTITUTO DE INFRAESTRUCTURA Y CONCESIONES DE CUNDINAMARCA ICCU, las cuales fueron resueltas mediante providencia motivada que ordenó su vinculación» (f. 26).
Inconforme con lo anterior, el ICCU presentó recurso de apelación, por lo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia de 14 de febrero de 2020, confirmó lo resuelto por el a quo, por las siguientes razones: «Se debe indicar que frente a la decisión de declarar no probada la falta de legitimación en la causa por pasiva planteada por el ICCU y el INVIAS será confirmada, como se ha indicado en reiterada jurisprudencia, el presupuesto de legitimación se diferencia entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa.
En este orden de ideas se considera que como quiera que se encuentra una relación de hecho con la presentación de la demanda y la notificación del mismo, razón por la que luego del recaudo probatorio al momento de proferir la sentencia deberá efectuar de fondo el estudio de los presupuestos procesales y determinar la legitimación material de las demandadas.
Teniendo en cuenta lo anterior, la decisión del 21 de febrero de 2019, en la que se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del INVIAS y del ICCU se confirma y en consecuencia, se ordenará seguir con el trámite del proceso, con la vinculación de las demandadas» (f. 29). Visto lo anterior, emerge con claridad para esta Sala de Subsección que el presente asunto no reviste de relevancia constitucional, toda vez que (i) se encamina a controvertir una decisión de carácter meramente legal y procesal, que (iii) no tiene una relación directa con la presunta vulneración o amenaza del derecho al debido proceso u otro derecho fundamental; y por el contrario, lo que persigue es precisamente es sustraerse del proceso que apenas empieza, y el cual es el escenario idóneo para controvertir las decisiones adoptadas y ejercer su derecho de defensa.
En este sentido, es claro entonces que la presente acción constitucional tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que el proceso judicial al que fue vinculado la entidad accionante apenas empezó, y es en cada una de sus instancias en las que esta puede ejercer su derecho de defensa, y ventilar, ante el juez natural de la causa, las razones de su inconformidad.
Por tanto, se evidencia que la presente solicitud de amparo debe ser rechazada por improcedente, en tanto, como se dijo, lo que el ICCU pretende, con cierto abuso de las vías de derecho, no es otra cosa que evitar comparecer a un proceso de reparación directa, en el que tiene la posibilidad de ejercer los medios de defensa que la legislación procesal le provee, con lo que distrae los recursos que tiene el sistema de justicia y que esta jurisdicción debe concentrar en los asuntos que tienen verdadera relevancia constitucional.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- RECHAZASE POR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela formulada por el Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca, en contra del Juzgado 2º Administrativo de Facatativá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada el treinta (30) de abril de dos mil veinte (2020). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ ----------------------- [1] Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. [2] Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012).
Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. [3] Sentencia T-422 de 2018. [4] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. [5] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. [6] Sentencia T-422 de 2018. [7] Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente: “En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.
En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. [8] Corte Constitucional, sentencia T-422 de 2018. [9] Sentencia T-137 de 2017. [10] Sentencia T-422 de 2018.