11001-03-15-000-2020-00718-00 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Ausencia de carga argumentativa mínima Para la Sala tales argumentos no satisfacen la carga mínima argumentativa porque simplemente develan la inconformidad del accionante con la decisión adoptada dentro del medio de control objeto de tutela, puesto que el actor se limitó a exponer las razones por las que consideraba que las autoridades judiciales debieron acceder a las pretensiones planteadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 76001-33-33-009-2016-00096-00; sin indicar con claridad los motivos por los cuales las actuaciones adelantadas por el juez de primera instancia y por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, resultaban lesivas de sus derechos fundamentales.

Esta falencia argumentativa no puede ser suplida por el juez de tutela, en tanto que si bien la acción de amparo se caracteriza por la flexibilización de formalidades que impidan la garantía de los derechos fundamentales, tratándose del reproche contra providencias judiciales, es exigible un mínimo de argumentación que habilite un examen de fondo sobre actuaciones que han hecho tránsito a cosa juzgada, al ser proferidas por autoridades investidas de competencia en procesos que ofrecen los medios para proteger las garantías constitucionales.

Así las cosas, y ante el incumplimiento del deber de exposición de una carga argumentativa sólida que sustente los defectos invocados, la presente acción de tutela carece de relevancia constitucional, por lo que la Sala la declarará improcedente, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D. C., dos (2) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00718-00(AC) Actor: YOLIMA ALOMIA BENAVIDES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTROS La Sala decide la acción de tutela presentada por la ciudadana Yolima Alomia Benavides, en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante Colpensiones, del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cali y del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

ANTECEDENTES I. 1 La solicitud de amparo La ciudadana Yolima Alomia Benavides solicita el amparo de sus derechos fundamentales al “[…] debido proceso, a la seguridad social y mínimo vital […]”, cuya vulneración atribuye a Colpensiones, al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cali y al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con ocasión de las providencias de 30 de abril de 2018 y de 30 de agosto de 2019, proferidas, respectivamente, por las referidas autoridades judiciales dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 76001-33-33-009-2016-00096-001.

II.

HECHOS De conformidad con lo planteado por la accionante, los hechos que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: II.1. Manifiesta que nació el 18 de julio de 1959 y laboró, por más de 30 años, con las siguientes entidades: i) En el Hospital San Pedro de Pasto, desde el 1° de septiembre de 1979 hasta el 30 de julio de 1980. ii) En el Instituto Nacional Penitenciario -INPEC-, desde el 8 de julio de 1980 hasta el 30 de junio de 2010.

II.2. Indica que, mediante Resolución número 00328 de 20 de enero de 2010, la Administradora de Riesgos Laborales Positiva Compañía de Seguros, le reconoció pensión de invalidez por enfermedad de origen laboral (depresión mayor, ansiedad y estrés). II.3. Afirma que antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 para el sector público (30 de junio de 1995), había cotizado más de 750 semanas, por lo que considera que tiene derecho a que se le reconozca y pague la pensión de vejez de conformidad con lo previsto en el artículo 1° de la Ley 33 de 1985, al ser beneficiaria del régimen de transición. II.4.

Por lo anterior, solicitó ante Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, la cual le fue negada mediante Resolución número VPB 50658 de 30 de junio de 2015. II.5. Inconforme con la decisión anterior, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Colpensiones, la cual le correspondió al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cali, autoridad judicial que, mediante sentencia de 30 de abril de 2018, declaró probada la excepción denominada “inexistencia de la obligación con fundamento en la ley e innominada” y, como consecuencia de ello, negó las pretensiones planteadas en la demanda.

II.6. En contra de tal decisión, presentó recurso de apelación, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de 30 de agosto de 2019, en el que resolvió confirmar la providencia apelada. II.7. Asevera que el Juzgado accionado “[…] a pesar de que fijó el problema jurídico entre otro en determinar si me asistía el derecho a que se me reconociera la pensión de vejez conforme el artículo 1° de la Ley 33 de 1985, el ad quo (sic)omitió pronunciarse si cumplía con los requisitos de tiempo de servicios y edad de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 33 de 1985 […]”2.

II.8. Indica que, en el presente asunto, se configuraron los siguientes defectos: “[…] • Defecto Fáctico: Surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en que se sustenta la decisión. • Violación directa de la Constitución: Aquí se involucra la suspensión del concepto de vía de hecho y la admisión de específicos supuestos de procedibilidad en eventos en los que si bien no se está ante una trasgresión de la Carta se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales […]”3.

II.9. Advierte que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales, por cuanto omitieron aplicar la “[…] sentencia de la Corte Constitucional en las cuales se pronuncia sobre la compatibilidad de la pensión de invalidez de origen profesional reconocida por el sistema de Riesgos Profesionales y la pensión de vejez reconocida en el Sistema General de Pensiones […]”4.

III. PRETENSIONES La accionante formula las siguientes pretensiones: “[…] Tutele; los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y mínimo vital. DECLARAR, que las sentencias del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y EL (sic) JUZGADO NOVENO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO DE CALI, violó los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y mínimo vital.

ORDENA R, la revisión de la sentencia proferida por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA del treinta (30) de agosto de dos mil dieciocho (2018), Radicado 76001-33-33-009-2016-00096-00 a fin de que se garanticen mis derechos fundamentales. ORDENAR al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA revoque la sentencia de primera instancia dictada el 30 de abril de 2018, por el JUZGADO NOVENO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO DE CALI, mediante la cual declaró probada las excepciones formuladas por la demandada ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES, y en consecuencia prosperen las pretensiones propuestas de la demanda […]”5.

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA Mediante providencia de 2 de marzo de 20206, se admitió la acción de tutela en contra del presidente de Colpensiones, del Juez Noveno Administrativo del Circuito de Cali y de los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En la misma providencia, se solicitó al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cali, en calidad de préstamo, el expediente contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 76001-33-33-009-2016-00096-00.

Las notificaciones se efectuaron en debida forma, tal como consta a folios 13 a 19 del expediente de tutela. V. INTERVENCIONES Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, estas intervinieron en los siguientes términos: V.1. Mediante escrito de 6 de marzo de 20207, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través del magistrado ponente de la decisión aquí censurada, rindió informe en los siguientes términos: Indicó que del escrito de amparo no se evidencia la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegados, dado que la parte actora “[ ] solo discute un aspecto sustantivo como es la compatibilidad o no de la pensión de invalidez por riesgo laboral con la de vejez [ ]”.

Finalmente, puso de presente que en la sentencia censurada se expusieron las razones y fundamentos por los cuales no le asistía a la hoy tutelante el derecho pensional solicitado. V.2. Mediante escrito de 10 de marzo de 20208, la Juez Novena Administrativa del Circuito de Cali, solicitó declarar improcedente el amparo deprecado por la tutelante, al considerar que la sentencia cuestionada, se fundamentó en la normatividad y jurisprudencia aplicable al caso sometido a su estudio, la cual descarta la configuración de una vía de hecho y permite aseverar que el fallo cuestionado no resulta lesivo de derechos fundamentales.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia La Sala es competente para pronunciarse sobre la acción de tutela promovida por la ciudadana Yolima Alomia Benavides, en contra de Colpensiones, del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cali y del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en virtud de lo previsto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19919, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 201710 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 201811 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

VI.2. Problema jurídico La Sala pone de presente que, según el escrito de tutela, son dos las autoridades judiciales accionadas, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Sin embargo, en esta providencia solo se analizará la decisión de segunda instancia, en tanto que la dictada por el juez ordinario de primera instancia fue objeto de recurso de alzada ya desatado por la referida Corporación. Una vez efectuada la precisión anterior son dos los problemas jurídicos a resolver: a) Si la acción de tutela presentada por la ciudadana Yolima Alomia Benavides cumple con los requisitos generales y especiales de procedibilidad de este medio de amparo contra providencias judiciales. b) Si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante, con ocasión de la providencia de 30 de agosto de 2019, que confirmó la decisión de 30 de abril de 2018, dictada por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cali, mediante las cuales se negaron las pretensiones planteadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 76001-33-33-009-2016-00096-00.

Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, para posteriormente (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales.

VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad En sentencia de 31 de julio de 201212, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial13, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución14.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión15” que se encaje en dichos parámetros.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01, Consejero Ponente, Jorge Octavio Ramírez Ramírez. VI.4. El caso concreto La ciudadana Yolima Alomia Benavides solicita el amparo de sus derechos fundamentales al “[…] debido proceso, a la seguridad social y mínimo vital […]”, como consecuencia de ello, se dejen sin efectos las providencias de 30 de abril de 2018 y de 30 de agosto de 2019, proferidas por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cali y por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 76001-33-33-009-2016-00096-00.

A partir de lo anterior, la Sala procede a examinar si se cumplen a cabalidad los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela de la referencia. VI.4.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad en el sub lite VI.4.1.1. De la carga argumentativa, como presupuesto para tener como satisfecho el requisito atinente a la relevancia constitucional de la controversia En cuanto atañe al requisito de procedencia adjetiva concerniente a la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental16 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones17.

Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales18, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces19.

Así, en punto a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo, sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación20, que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [21].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente […]” (Destaca la Sala de Decisión) Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión atacada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales22.

De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que el actor invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores.

Por ende, en tratándose del tema concerniente a la carga argumentativa, como presupuesto sine qua non para efectos de la procedencia de la acción de amparo contra proveídos judiciales, la Sala estima oportuno y pertinente resaltar que, en tal eventualidad, el deber de sustentar el defecto alegado adquiere una connotación aún más precisa y exigente, en tanto que quien cuestiona una decisión de tal naturaleza está obligado a exponer las razones que sustentan su demanda de amparo y los motivos que, en su criterio, explican la configuración de la causal específica de procedibilidad.

De esta manera se concilia la necesidad de proteger los derechos fundamentales con el deber de protección de los principios constitucionales relacionados con la seguridad jurídica, la cosa juzgada y la autonomía judicial, los cuales podrían comprometerse en el evento en que se generalice la práctica de utilizar la acción de tutela como una tercera instancia judicial23.

Cabe advertir que, en igual sentido, la Sección Quinta de esta corporación judicial ha señalado que cuándo se pretenda cuestionar una decisión adoptada en una providencia judicial, mediante este mecanismo de protección, “[…] la parte actora tiene el deber de identificar el derecho fundamental presuntamente vulnerado y precisar los hechos y las razones en que se fundamenta la acción […]”.

Precisamente, mediante sentencia del 31 de mayo de 2018, aquella Sección sostuvo lo siguiente: “[…] 2.3. Carga argumentativa en sede de tutela. Sobre el particular, la Sala Plena de esta Corporación24 sostuvo que la persona que ejerce la acción de tutela tiene la obligación de “identificar, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración, así como los derechos fundamentales presuntamente afectados por la providencia”, y que para tal efecto, se requiere de una carga argumentativa mínima que le permita al juez constitucional abordar el análisis de fondo de la providencia objeto de debate (…) De esta forma, la apelación requiere una carga argumentativa razonable que sustente las razones de inconformidad, sin que tal observancia sea tan solo exigida al momento en que se inicia el trámite de la tutela, sino que cobra mayor importancia cuando se emplea este recurso judicial […]”25.

Previa indicación de las anteriores premisas, se tiene que, en el caso objeto de estudio, la parte actora manifiesta que las sentencias de 30 de abril de 2018 y de 30 de agosto de 2019, proferidas por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Cali y por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, resultan lesivas de sus derechos fundamentales, por cuanto tales autoridades omitieron aplicar la “[…] sentencia de la Corte Constitucional en las cuales (sic) se pronuncia sobre la compatibilidad de la pensión de invalidez de origen profesional reconocida por el sistema de Riesgos Profesionales y la pensión de vejez reconocida en el Sistema General de Pensiones26.

Como consecuencia de lo anterior, a su juicio, se incurrió tanto en un defecto fáctico como en la causal denominada violación directa a la constitución, cuya configuración explicó en los siguientes términos: “[…]Defecto Fáctico: Surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en que se sustenta la decisión. Violación directa de la Constitución: Aquí se involucra la suspensión del concepto de vía de hecho y la admisión de específicos supuestos de procedibilidad en eventos en los que si bien no se está ante una trasgresión de la Carta se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales […]”27.

Es preciso insistir en que, cuando se alega la configuración del defecto fáctico, la parte accionante tiene el deber de señalar de manera concreta las pruebas dejadas de valorar y la razón del porqué: i) la autoridad judicial se alejó de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica; ii) tal omisión resultaba determinante para el fallo atacado y, iii) cómo la omisión en la valoración de dichos medios probatorios resultó ser una actuación grosera, arbitraria e irrazonable que afectó sus derechos fundamentales28.

De otra parte, y en lo concerniente a la configuración del supuesto defecto de violación directa de la Constitución, el accionante se limitó a mencionar su existencia sin explicar el motivo o la razón de su ocurrencia. Para la Sala tales argumentos no satisfacen la carga mínima argumentativa porque simplemente develan la inconformidad del accionante con la decisión adoptada dentro del medio de control objeto de tutela, puesto que el actor se limitó a exponer las razones por las que consideraba que las autoridades judiciales debieron acceder a las pretensiones planteadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 76001-33-33-009-2016-00096-0029; sin indicar con claridad los motivos por los cuales las actuaciones adelantadas por el juez de primera instancia y por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, resultaban lesivas de sus derechos fundamentales.

Así las cosas, y ante el incumplimiento del deber de exposición de una carga argumentativa sólida que sustente los defectos invocados, la presente acción de tutela carece de relevancia constitucional, por lo que la Sala la declarará improcedente, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela promovida por la ciudadana Yolima Alomia Benavides en contra del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cali y del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cali, el expediente en préstamo correspondiente al proceso ejecutivo con radiado número 76001-33-33-009-2016-00096-00.

CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado