IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ Al descender al asunto sub judice, se tiene que la parte actora le atribuye la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la dignidad humana, al Juzgado Sesenta y Uno Administrativo de Bogotá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, toda vez que mediante los autos controvertidos se rechazó la demanda de reparación directa que promovió junto con otros contra el INPEC, por haber operado el fenómeno de la caducidad.
Asi pues, la Sala advierte que el último de los proveídos se profirió el 15 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, decisión que fue notificada mediante estado del 21 de mayo de 2019 y quedó ejecutoriada el 24 del mismo mes y año, al tenor de lo previsto en el artículo 302 del CGP. Ahora bien, la parte actora presentó la acción de tutela el 19 de diciembre de 2019, esto es, transcurridos casi 7 meses desde que conoció y quedó ejecutoriada la última providencia que ahora censura, escenario que permite a la Sala concluir que no se cumplió el requisito de la inmediatez toda vez que este no es un término que se considere razonable para acudir al juez constitucional en aras de obtener la protección de los derechos fundamentales que se invocan como transgredidos.
Adicionalmente, se observa que en la solicitud de amparo no se expuso algún argumento que permita colegir que la parte actora se encuentra en alguna de las situaciones que la Corte Constitucional estableció para que se flexibilice este presupuesto que, a su vez, admita el análisis del presente caso desde una óptica diferente. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D. C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00016-01(AC) Actor: CLAUDIA ISABEL ARÉVALO Demandado:TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el apoderado de la señora Leidi Yohana Jiménez Gutiérrez[1], contra la providencia proferida el 5 de febrero de 2020, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, declaró improcedente la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por activa.
I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo La señora Claudia Isabel Arévalo, por conducto de apoderado, ejerció acción de tutela[2] con el fin de obtener el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la dignidad humana de los señores Sara Milena Orjuela Silva, Leidi Yohana Jiménez Gutiérrez, Miguel Ángel Jiménez Gutiérrez, July Katherine Jiménez Gutiérrez, María del Pilar Orjuela López, Rocío Orjuela López, Guillermo Orjuela López y Guillermo Orjuela Garzón, a quienes representó judicialmente en el medio de control de reparación directa que promovieron contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, en adelante, INPEC.
Consideró vulnerados tales derechos fundamentales con ocasión de las providencias proferidas el 16 de julio de 2018 y el 15 de mayo de 2019 por el Juzgado Sesenta y Uno Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, respectivamente, mediante las cuales se rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad.
En consecuencia, solicitó: “… 1. Se ordene a los accionados a revocar sus autos y resoluciones (sic) que inadmitieron la demanda de REPARACIÓN DIRECTA CON RADICACIÓN EN EL JUZGADO Sesenta y Uno ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD con radicación No. 11001334306120180019601. 2. Se proceda a realizar la contabilización del termino (sic) de Caducidad de esta demanda de REPARACIÓN DIRECTA conforme a la norma correspondiente y los precedentes jurisprudenciales. 3.
Y por haberse presentado dentro del término (2 años) se admita la demanda y se notifique a las partes de esta admisión. 4. EN (sic) aplicación AL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL de la Corte Constitucional en sentencias C-634 de 2011, C-539 de 2011, C-588 de 2012, C-816 de 2011, SU 611 de 2017, para amparar el derecho (sic) art. 1,2,13,19,42,47,83 y 93 de la Carta Política”.[3] La petición de tutela, tuvo como fundamento los siguientes: 2.
Hechos La actora relató que los señores Sara Milena Orjuela Silva, Leidi Yohana Jiménez Gutiérrez –en nombre propio y en representación de sus hijos menores Miguel Ángel Jiménez Gutiérrez y July Katherine Jiménez Gutiérrez–, María del Pilar Orjuela López, Rocío Orjuela López, Guillermo Orjuela López y Guillermo Orjuela Garzón le otorgaron poder para adelantar en su nombre y representación el medio de control de reparación directa, con el fin de que se declarara al INPEC administrativa y pratrimonialmente responsable de los perjuicios causados con la muerte del señor Wilson Orjuela López el 27 de marzo de 2016, mientras se encontraba recluido en el centro penitenciario La Modelo.
Informó que el 19 de junio de 2018 presentó la demanda[4], cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Sesenta y Uno Administrativo de Bogotá, que mediante auto de 16 de julio de 2018, declaró su caducidad y la rechazó de plano tras contabilizar los dos años a partir del día en que murió la víctima. Aludió que la anterior providencia tuvo respaldo en que el término de los dos años para presentar la demanda venció el 28 de marzo de 2018, pero como la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó el 23 de marzo de 2018, faltando 5 días, se suspendió hasta el 7 de junio de 2018 –día siguiente en que se expidió la constancia de agotamiento de la conciliación prejudicial–, por ello se concluyó que la parte demandante debió acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a más tardar el 12 de junio de 2018.
Sostuvo que apeló dicho proveído por cuanto los demandantes tuvieron conocimiento de las circunstancias de la muerte del señor Wilson Orjuela López hasta el 24 de agosto de 2017, fecha en la cual el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forences informó que el deceso se produjo por “depresión respiratoria por intoxicación mixta por cocaína y alcohol etílico”, por lo que era desde ese momento que se contabilizaba el término de caducidad.
Indicó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, por medio de auto de 15 de mayo de 2019, confirmó la decisión del a quo al coincidir en que la demanda se presentó cuando había operado el fenómeno de la caducidad, dado que el hecho dañoso se concretó al momento de la muerte del recluso, el cual era conocido por los demandantes. 3.
Sustento de la vulneración A juicio de la parte actora, las autoridades judiciales en cuestión desconocieron el alcance interpretativo del numeral 2º del artículo 164 del CPACA fijado por la Corte Constitucional en las sentencias C-634 de 2011, C- 539 de 2011, C-588 de 2012, C-816 de 2011 y SU-611 de 2017 según el cual, el conteo del término de caducidad del medio de control de reparación directa es “desde que el demantante (sic) tuvo conocimiento del daño, siempre que se demuestre la imposibilidad de haberlo conocido cuando ocurrió”.
En ese sentido, explicó que si bien el daño se materializó el día que murió el señor Wilson Orjuela López, lo cierto es que los demandantes tuvieron conocimiento del mismo el 24 de agosto de 2017, cuando descartaron que el fallecimiento de su familiar se originó por causas naturales con el dictamen de medicina legal. Para finalizar, trajo a colación la sentencia de 29 de enero de 2004, proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, rad. 25000-23-26-000-1995-00814-01, en la cual se indicó que “… si bien el término de caducidad empieza a correr a partir de la ocurrencia del hecho o la omisión, cuando no puede conocerse, en el mismo momento, cuáles son las consecuencias de éstos, debe tenerse en cuenta la fecha en la que se determina el perjuicio de que se trata es irreversible…”. 4.
Actuación procesal en primera instancia Mediante auto de 16 de enero de 2020[5], el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, admitió la acción de tutela y ordenó notificar como tutelados a la juez Sesenta y Uno Administrativo de Bogotá y a los magistrados que integran la Sección Tercera - Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Por tener interés en el presente trámite vinculó al INPEC, así como a Sara Milena Orjuela Silva, Leidi Yohana Jiménez Gutiérrez, Miguel Ángel Jiménez Gutiérrez, July Katherine Jiménez Gutiérrez, María del Pilar Orjuela López, Rocío Orjuela López, Guillermo Orjuela López y Guillermo Orjuela Garzón. Remitidas las respectivas comunicaciones[6], intervinieron como sigue: 4.1.
Juzgado Sesenta y Uno Administrativo de Bogotá por medio de escrito enviado por correo electronico el 22 de enero del año en curso[7], la juez titular se opuso al amparo deprecado al señalar que la decisión proferida por ese despacho obecedió al marco jurisprudencial establecido sobre la caducidad del medio de control de reparación directa, pero la actora confundió los conceptos de hecho dañoso y daño antijurídico pues basta con conocer el primero de estos para determinar la configuración de dicho fenómeno jurídico. 4.2.
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC se pronunció por intermedio del coordinador del grupo de tutelas, con memorial de 23 de enero de 2020[8], quien solicitó declarar improcedente la acción de tutela y desvincular a esa entidad toda vez que los reparos planteados están dirigidos contra las autoridades judiciales que conocieron el medio de control con radicado 2018-00196-00, mas no giraban en torno a las competencias legales y constitucionales que le fueron asignadas. 4.3.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, Sara Milena Orjuela Silva, Leidi Yohana Jiménez Gutiérrez, Miguel Ángel Jiménez Gutiérrez, July Katherine Jiménez Gutiérrez, María del Pilar Orjuela López, Rocío Orjuela López, Guillermo Orjuela López y Guillermo Orjuela Garzón, pese a que fueron debidamente notificados del presente trámite, guardaron silencio. 5.
Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante providencia de 5 de febrero de 2020[9], declaró improcedente la acción de tutela al considerar que la actora no estaba legitimada en la causa por activa, pues los demandantes del medio de control de reparación directa eran los legítimos titulares de los derechos fundamentales aducidos como vulnerados, quienes solo le concedieron poder para que los representara en dicho proceso y no se pronunciaron en sede de tutela, ni coadyuvaron las pretensiones de quien fue su apoderada. 6.
Impugnación Con escrito radicado el 26 de febrero de 2020[10] en la Secretaría General del Consejo de Estado, la señora Leidi Yohana Jiménez Gutiérrez, por conducto de apoderado, impugnó la decisión proferida por el a quo y manifiestó su intención de coadyuvar la acción de tutela incoada por la señora Claudia Isabel Arévalo bajo los mismos términos, por lo que, en su sentir, se “supera el cuestionamiento por legitimidad en la causa” en atención a que tiene un interés en las resultas del asunto bajo estudio.
Agregó que lo pretendido por la actora era “utilizar la figura de la agencia oficiosa” para reclamar la protección de los derechos fundamentales de quienes le confirieron poder para que los representara en el proceso de reparación directa. 7. Actuación procesal en segunda instancia Estando el expediente al Despacho para resolver la impugnación presentada por el apoderado de la señora Leidi Yohana Jiménez Gutiérrez, contra el fallo proferido el 5 de febrero de 2020, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, se advierte que los señores Sara Milena Orjuela Silva, María del Pilar Orjuela López, Rocío Orjuela López, Guillermo Orjuela López y Guillermo Orjuela Garzón, integrantes de la parte demandante en el medio de control de reparación directa con radicado 11001- 33-43-061-2018-00196-00, no fueron notificados en debida forma de la iniciación del presente trámite.
Lo anterior, por cuanto el auto admisorio de la acción de tutela se notificó a los aludidos ciudadanos con oficio No. 3324 de 20 de enero de 2020 enviado a los correos electrónicos: carevalo@defensoria.edu.co; ulara@defensoria.edu.co”; “claudiaisabelarevalo@hotmail.com”. No obstante, tales direcciones electrónicas corresponden a la señora Claudia Isabel Arévalo y al abogado que la representa en la acción de tutela, quienes no están expresamente facultados por los señores Sara Milena Orjuela Silva, María del Pilar Orjuela López, Rocío Orjuela López, Guillermo Orjuela López y Guillermo Orjuela Garzón para que actúen en su nombre, ni para recibir notificaciones de las actuaciones adelantadas en esta instancia constitucional.
En tales condiciones, se ordenó mediante auto de 12 de marzo de 2020[11] librar oficio al Juzgado Sesenta y Uno Administrativo de Bogotá para que, por conducto de su secretaría, fijara un aviso en un lugar visible en el que pusiera en conocimiento de los mencionados ciudadanos la posible existencia de nulidad para los efectos previstos por los artículos 136 y 137 del Código General del Proceso.
Además, se solicitó al Juzgado Sesenta y Uno Administrativo de Bogotá que, cumplido lo anterior, allegara la constancia de la publicación ordenada. A pesar que el 7 de mayo del año en curso, se surtió dicha actuación en la página web del referido juzgado, los aludidos demandantes del proceso de reparación directa objeto de controversia no se pronunciaron.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia proferida el 5 de febrero de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, el numeral 2° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017, y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Cuestiones previas 2.2.1. De la solicitud de desvinculación Previo a resolver el fondo del asunto, observa la Sala que el INPEC en su escrito de contestación de la tutela solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, sin que ello hubiese sido resuelto por el a quo, por lo que se realizará el pronunciamiento que corresponda en esta providencia. Según se tiene, en el medio de control de reparación directa con radicado 2018-00196-00 no se profirió auto admisorio de la demanda en tanto que la misma fue rechazada por haber operado la caducidad, por lo que dicha entidad no fue formalmente vinculada ni tuvo conocimiento de la existencia del referido asunto, motivo por el cual se accederá a su solicitud y se desvinculará del presente trámite de tutela. 2.2.2.
De la legitimación en la causa para impugnar el fallo de primera instancia y la solicitud de coadyuvancia La señora Leidi Yohana Jiménez Gutiérrez, vinculada en calidad de tercero con interés, impugnó la decisión proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C y, a su vez, manifestó su intención de coadyuvar las pretensiones de la actora bajo la misma linea argumentativa expuesta en el escrito de la tutela.
Respecto a la impugnación del fallo de tutela, se resalta que constituye un derecho fundamental pues “así se garantiza el debido proceso y el principio de la doble instancia”[12], el cual está regulado en los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991 y se puede ejercer dentro de los tres días siguientes a la notificación de la decisión “por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato”.
Sobre el punto, la Corte Constitucional[13] precisó que: “ el interés en la decisión judicial viene a ser elemento relevante para configurar la legitimidad de quien impugna, ya que sería injusto y contrario a toda lógica que el tercero afectado con aquélla, pese a no haber sido parte, tuviera que sufrir las consecuencias negativas de la misma sin poder acudir al superior jerárquico, en ejercicio de la impugnación, para obtener que en el caso se examinen sus circunstancias y su situación jurídica a la luz del Derecho que aplica el juez de tutela” Negar la impugnación en tales circunstancias habría representado flagrante desfiguración del derecho a impugnar consagrado en el artículo 86 de la Carta, violación abierta de los artículos 29 y 31 ibídem e inconcebible obstrucción del acceso a la administración de justicia. (Artículo 229 de la Constitución).” (Negrilla fuera del texto original) En este orden de ideas, se puede colegir que la señora Jiménez Gutiérrez está facultada para controvertir la providencia proferida por el a quo, pues si bien es cierto que no está dentro de los sujetos llamados a impugnar las decisiones de tutela, también lo es que tiene un interés legítimo en el trámite de la referencia y por ello se vinculó al mismo.
Esto, en la medida que actuó como demandante en el medio de control de reparación directa dentro del cual se profirió el proveído al que se le atribuye la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados, de modo que el fallo impugnado puede vulnerar sus derechos igualmente susceptibles de protección. Ahora bien, la figura de la coadyuvancia está prevista en el inciso 2º del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, el cual señala que “ quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud.” El Consejo de Estado, en la sentencia de 30 de octubre de 2014[14], explicó que basta con demostrar el interés legítimo en las resultas del proceso para actuar como coadyuvante en sede de tutela, pues con ello se materializa el fin esencial del Estado de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan contemplado en el artículo 2 de la Carta Política, de ahí que la solicitud de coadyuvancia pueda realizarse mientras no se haya dictado sentencia de única o de segunda instancia, de conformidad con el artículo 71[15] del Código General del Proceso.
Luego entonces, la señora Jiménez Gutiérrez, prima facie, está legitimada para participar en el caso que ocupa la atención de la Sala como coadyuvante, comoquiera que la petición la realizó en el mismo escrito de la impugnación, es decir en un momento procesal en el que no se ha proferido una decisión definitiva. 2.3. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 5 de febrero de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, para lo cual deberá verificar si la señora Claudia Isabel Arévalo está legitimada en la causa por activa para solicitar la protección de los derechos fundamentales de los demandantes del medio de control de reparación directa 2018-00196-00 y si es dable abordar el estudio de la solicitud de amparo en atención a la intervención de la señora Leidi Yohana Jiménez Gutiérrez.
De resultar positiva la respuesta a la anterior pregunta, la Sala verificará si la acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad adjetiva y, en caso de considerarse que si se superan, estudiará si las autoridades judiciales cuestionadas incurrieron en el defecto por desconocimiento del precedente planteado al rechazar la demanda de reparación directa por haber operado la caducidad.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la legitimación en la causa por activa; (ii) procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; y, (iii) estudio del caso concreto. 2.4. De la legitimación en la causa por activa Sobre el punto se destaca que el inciso primero del artículo 86 de la Constitución Política prevé el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario.
En concordancia con lo anterior, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991[16] establece que toda persona que considere trasgredidos sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita (i) por el titular de las garantías constitucionales; (ii) a través de representante legal; (iii) apoderado judicial; o (iv) por medio de la agencia oficiosa cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa; además, contempló que los defensores del pueblo y los personeros municipales también pueden promover este mecanismo constitucional.[17] Es así, como la Corte Constitucional precisó las reglas que se deben tener en cuenta para el apoderamiento en materia de tutela, a saber: “( ) Dentro de los elementos del apoderamiento en materia de tutela la Sala señala que el mismo es (i) un acto jurídico formal por lo cual debe realizarse por escrito.
(ii) se concreta en un escrito, llamado poder que se presume auténtico. (iii) El referido poder para promover acciones de tutela debe ser especial. En este sentido (iv) El poder conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende conferido para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial.
(iv) El destinatario del acto de apoderamiento sólo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional ( )”.[18] (Negrilla fuera del texto) En relacion con la agencia oficiosa, dicho alto Tribunal explicó que, por regla general, el agenciado es un sujeto de especial protección y por ello la misma se encuentra limitada a la prueba del estado de vulnerabilidad del titular de los derechos.
En ese sentido, sostuvo que la legitimación por activa mediante esta figura jurídica es procedente cuando (i) el agente manifiesta o por lo menos se infiere de la tutela que actúa en tal calidad; (ii) el titular del derecho es una persona en situación de vulnerabilidad, que por sus condiciones físicas o mentales no pueda ejercer la acción directamente; y (iii) el agenciado ha manifestado su voluntad de solicitar el amparo constitucional.[19] Ahora bien, en la sentencia SU-454 de 2016 la referida corporación reiteró que el estudio de la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto procesal de la demanda e indicó en la sentencia T-511 de 2017[20] que una persona se encuentra legitimada por activa para presentar la solicitud de amparo cuando acredita que “tiene un interés directo y particular en el proceso y en la resolución del fallo que se revisa en sede constitucional, el cual se deriva de que el funcionario judicial pueda concluir que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante.” 2.4.1.
De la legitimación en el caso concreto En el sub lite, se tiene que la señora Leidi Yohana Jiménez Gutiérrez impugnó la decisión proferida en primera instancia y sostuvo que coadyuava los argumentos expuestos en la solicitud de amparo por la señora Claudia Isabel Arévalo, lo que en su sentir “supera el cuestionamiento por legitimidad en la causa” en atención a que le asiste un interés en las resultas de la tutela de la referencia. Adicionalmente, refirió que lo pretendido por la actora era “utilizar la figura de la agencia oficiosa” para reclamar la protección de los derechos fundamentales de quienes le confirieron poder para que los representara en el proceso de reparación directa.
Así las cosas, la Sala concuerda con el a quo en que la señora Claudia Isabel Arévalo carece de legitimación en la causa por activa, comoquiera que concurrió a este mecanismo constitucional con el fin de que se dejaran sin efecto las providencias mediante las cuales se rechazó, por caducidad, la demanda de reparación directa incoada por los señores Sara Milena Orjuela Silva, Leidi Yohana Jiménez Gutiérrez, Miguel Ángel Jiménez Gutiérrez, July Katherine Jiménez Gutiérrez, María del Pilar Orjuela López, Rocío Orjuela López, Guillermo Orjuela López y Guillermo Orjuela Garzón, contra el INPEC bajo radicado 11001-33-43-061-2018-00196-00.
De modo que no es la titular de los derechos fundamentales cuya protección solicita, teniendo en cuenta que en el aludido medio de control no intervino en calidad de demandante, sino como apoderada judicial de quienes integraron esa parte procesal. Aunado a lo anterior, se advierte que la accionante no cuenta con un poder especial para representar los intereses de los mencionados ciudadanos en sede de tutela, pues tan solo reposa en el expediente aquel mediante el cual la señora Arévalo le otorgó a otro profesional en derecho la facultad de actuar, en su nombre, en esta instancia constitucional.
Cabe señalar, por otra parte, que no le asiste razón a la impugnante cuando afirma que lo pretendido por la tutelante era obrar como su agente oficiosa y la de los demás accionantes del proceso de reparación directa debido a que en el escrito de tutela no existió manifestación alguna en este sentido, ni mucho menos se demostraron los motivos por los cuales los interesados no se encontraban en condiciones de promover su propia defensa, máxime si se tiene en cuenta que la señora Jiménez Gutiérrez, por intermedio de su apoderado judicial, impugnó la decisión de primera instancia y expresó su intención de intervenir como coadyuvante, lo que evidencia que no tenía algún impedimento para promover la solicitud de amparo.
Ahora, si bien Leidi Yohana Jiménez Gutiérrez coadyuva las pretensiones de la acción de tutela, lo cierto es que esto no implica, per se, que se supere la falta de legitimación en la causa por activa que recae sobre la señora Arévalo, diferente es que se advierta que aquella es titular de los derechos presuntamente vulnerados por las autoridades judiciales en cuestión, lo que denota el interés directo que tiene en las resultas del presente trámite y que su intervención adhesiva en realidad se trata de una principal comoquiera que actúa por una causa propia y no por la de un tercero, de ahí que sea dable reconocerle la calidad de actora de la solicitud de amparo de la referencia.[21] Debido a que se supera la controversia relacionada con la legitimación en la causa por activa de la señora Jiménez Gutiérrez como requisito de procedibilidad de la acción de tutela, se procederá a analizar los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.5.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[22], unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[23], y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”[24] (Negrilla fuera de texto) Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.[25] En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.
Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.
Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural; bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.6.
Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 2.6.1. Lo primero que la Sala advierte es que el caso objeto de estudio es relevante desde el punto de vista constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela se puede colegir que la parte actora pretende poner de presente la presunta irregularidad en la que incurrieron las autoridades judiciales cuestionadas, en tanto involucra la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la dignidad humana, más allá del debate legal surtido ante el juez natural de la especialidad. 2.6.2.
No se trata de una tutela contra decisión de igual naturaleza dado que las providencias que controvierte la señora Leidi Yohana Jiménez Gutiérrez fueron proferidas en el medio de control de reparación directa que promovió junto con otros contra el INPEC, bajo radicado 11001-33-43-061- 2018-00196-00. 2.6.3. En lo referente al requisito de inmediatez, resulta menester precisar que este exige que la tutela se presente tan pronto se produce el hecho, acto u omisión al que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales, o por lo menos dentro de un término prudencial y consecuencial a su ocurrencia, pues el paso prolongado del tiempo indica que se ha disipado la gravedad de la lesión y la urgencia de la protección deprecada, desvirtuándose así la inminencia de la afectación. Es así, como esta Sección consideró como plazo prudencial el de seis meses desde la ocurrencia del hecho generador –el cual se calcula desde la ejecutoria de la última providencia judicial cuestionada– que da lugar a la solicitud de protección y la presentación de la misma, y cuando este es excesivo se declara su improcedencia. A pesar de lo anterior, en cada caso concreto se estudia si median razones suficientes que justifiquen el retardo, para que se omita su consideración y se pueda entrar al fondo del debate jurídico planteado, tales circunstancias fueron fijadas por la Corte Constitucional en sentencia T- 256 de 2015, cuya tesis es acogida por esta Sala como criterio auxiliar, en los siguientes términos: “(…) i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual.”[26] Al descender al asunto sub judice, se tiene que la parte actora le atribuye la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la dignidad humana, al Juzgado Sesenta y Uno Administrativo de Bogotá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, toda vez que mediante los autos controvertidos se rechazó la demanda de reparación directa que promovió junto con otros contra el INPEC, por haber operado el fenómeno de la caducidad.
Asi pues, la Sala advierte que el último de los proveídos se profirió el 15 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, decisión que fue notificada mediante estado del 21 de mayo de 2019[27] y quedó ejecutoriada el 24 del mismo mes y año, al tenor de lo previsto en el artículo 302 del CGP.[28] Ahora bien, la parte actora presentó la acción de tutela el 19 de diciembre de 2019[29], esto es, transcurridos casi 7 meses desde que conoció y quedó ejecutoriada la última providencia que ahora censura, escenario que permite a la Sala concluir que no se cumplió el requisito de la inmediatez toda vez que este no es un término que se considere razonable para acudir al juez constitucional en aras de obtener la protección de los derechos fundamentales que se invocan como transgredidos.
Adicionalmente, se observa que en la solicitud de amparo no se expuso algún argumento que permita colegir que la parte actora se encuentra en alguna de las situaciones que la Corte Constitucional estableció para que se flexibilice este presupuesto que, a su vez, admita el análisis del presente caso desde una óptica diferente. En este orden de ideas, la Sala procederá a modificar la sentencia de primera instancia, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, declaró improcedente la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por activa, en el sentido de declarar la falta de legitimación en la causa por activa de la señora Claudia Isabel Arévalo y la improcedencia de la solicitud de amparo por no cumplir el requisito de inmediatez, en atención a que se reconocerá la calidad de actora de la presente solicitud de amparo a la señora Leidi Yohana Jiménez Gutiérrez.
FALLA PRIMERO: Desvincúlase al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, de la acción de tutela de la referencia, por los motivos descritos anteriormente.
SEGUNDO: Reconócese la calidad de actora de la presente acción de tutela a la señora Leidi Yohana Jiménez Gutiérrez, conforme lo expuesto en el presente proveído.
TERCERO: Modifícase la sentencia de 5 de febrero de 2020, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, declaró improcedente la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por activa y, en su lugar, declárase la falta de legitimación en la causa por activa de la señora Claudia Isabel Arévalo y declárase improcedente el amparo solicitado por la señora Leidi Yohana Jiménez Gutiérrez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B y Juzgado Sesenta y Uno Administrativo de Bogotá, por las razones referidas en esta providencia.
CUARTO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Vinculada al presente trámite como tercera con interés. [2] La solicitud de amparo se presentó el 19 de diciembre de 2019 ante la Secretaría General de esta Corporación. [3] Folio 2. [4] Proceso con radicado 11001-33-43-061-2018-00196-00. [5] Folios 167 y 168. [6] Folios 169 a 173. [7] Folios 174 a 177. [8] Folios 181 a 186. [9] Folios 187 a 189. [10] Folios 196 a 201.
Impugnación que fue presentada dentro del término establecido por el artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991, teniendo en cuenta que el fallo de primera instancia se notificó el 21 de febrero de 2020, de acuerdo con las constancias visibles a folios 190 a 195. [11] Folio 213. [12] Corte Constitucional, sentencia T-633 de 2017, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [13] Sentencia T-043 de 1996, M.P. Jose[pic] Gregorio Hé Gregorio Hernández Galindo, criterio reiterado por esta Corporación en la sentencia de 23 de octubre de 2014, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, rad. 25000-23-41-000-2014- 01380-01. [14] M.P. Gerardo Arenas Monsalve, rad. 25000-23-41-000-2014-01394-01. [15] “ARTÍCULO 71.
COADYUVANCIA. Quien tenga con una de las partes determinada relación sustancial a la cual no se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, pero que pueda afectarse si dicha parte es vencida, podrá intervenir en el proceso como coadyuvante de ella, mientras no se haya dictado sentencia de única o de segunda instancia.” [16] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. [17] Corte Constitucional, sentencia T-511 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [18] Corte Constitucional, sentencia T-531 de 2002.
M.P. Eduardo Montealegre Lynett. [19] Corte Constitucional, sentencia T-004 de 2013. M.P. Mauricio Gonzáles Cuervo. [20] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [21] En este mismo sentido se pronunció la Sala mediante sentencia de 22 de agosto de 2019, M.P. Rocío Araújo Oñate, rad. 11001-03-15-000-2019-03336- 00, al aplicar el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-173 de 2015 para resolver el problema de la legitimación por activa de un municipio que se presentaba como coadyuvante, pero que en realidad era el verdadero titular de los derechos presuntamente vulnerados, en los siguientes términos: “Si bien la actuación del Municipio de Neiva se presenta en apariencia como una forma de intervención adhesiva o ad adiuvandum[22], es decir en ayuda de una parte y para proteger el derecho ajeno como coadyuvante del mismo, lo cierto es que materialmente se trata de una intervención principal, pues en últimas su actuación tiene por objeto, tal como expresamente lo solicita, la protección de sus derechos fundamentales conculcados aparentemente por una providencia judicial que dejó sin efectos un laudo arbitral originado en una controversia de la cual fue parte, aspecto que a diferencia del gestor del amparo, lo ubica como verdadero actor en tanto titular directo de los derechos supuestamente conculcados y, por lo mismo de la acción de tutela que pretende su protección, pues litiga en causa propia y no en causa ajena”. [23] Sala Plena del Consejo de Estado, M.P. María Elizabeth García González, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Acción de tutela - Importancia jurídica. [24] El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [25] Ibídem. [26] Entre otras, en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003, T-774 de 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [27] Ver sentencias T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T-1110 de 2005, T-158 de 2006, T-166 de 2010, T-502 de 2010, T-574 de 2010 y T-576 de 2010. [28] De acuerdo el sello visible a folio 150 reverso del expediente correspondiente al proceso reparación directa con radicado 11001-33-43-061- 2018-00196-01. [29] “…Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos ”. [30] De acuerdo con el sello de la Secretaría General de esta Corporación visible a folio 1 del expediente de tutela.