ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / CONFIGURACIÓN DE LA COSA JUZGADA La actora promueve acción de tutela en contra del auto de 21 de junio de 2019, proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-35-018-2017-00395-01, que (…) declaró procedente la excepción de cosa juzgada.
(…) Se advierte que la tutelante alega la ocurrencia de un defecto fáctico en tanto considera que una sentencia inhibitoria no define el fondo del asunto sometido a consideración del juez y, por ende, no tiene efectos de cosa juzgada; sin embargo, para la Sala tales argumentos más que fundamentar el aludido defecto fáctico, en realidad sustentan un defecto sustantivo en tanto se alega que no se configuran los requisitos previstos en el artículo 303 del Código General del Proceso, norma que regula lo concerniente al carácter de cosa juzgada de la sentencia ejecutoriada.
(…) esta Sala concuerda con lo planteado en el auto de 21 de julio de 2019, objeto de tutela, en el que se explica que si bien es cierto que en el proceso inicial 2005-08719, se debatió la legalidad del oficio No. CNP 60467 de 29 de noviembre de 2004, y que en el proceso actual se demanda lo propio respecto del oficio No. S-GNPS-17-038449 de 15 de mayo de 2017, la realidad es que mediante dichos actos administrativos se resolvieron las peticiones presentadas por la actora con el propósito consistente en que se liquidaran sus cesantías, correspondientes a los años 1996 a 2003 en que prestó servicios en el exterior, originadas en planta externa, lo que pone de presente la similitud de pretensiones de la actora al adelantar los referidos procesos.
Por tanto, resulta evidente que, efectivamente, se configuró la excepción de cosa juzgada ante la identidad de partes, de causa y de objeto, en los procesos adelantados. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 303 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04539-01(AC) Actor: MÓNICA SOFÍA DIMATÉ CASTELLANOS Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B La Sala decide la impugnación presentada por la señora Mónica Sofía Dimaté Castellanos, a través de apoderado judicial, en contra de la sentencia de 27 de noviembre de 2019, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo solicitado.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA La señora Mónica Sofía Dimaté Castellanos, a través de apoderado judicial, promovió acción de tutela en contra del auto de 21 de junio de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-35-018-2017-00395-01, mediante el cual revocó el auto de 1° de abril de 2019, dictado por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, que declaró no probadas las excepciones de cosa juzgada – inexistencia de decisión inhibitoria, caducidad e inepta demanda y, en su lugar, declaró procedente la excepción de cosa juzgada.
A tal decisión le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, y a la efectividad de los derechos, por haber incurrido en los defectos fáctico y sustantivo. II.
HECHOS De conformidad con lo dispuesto por la señora Mónica Sofía Dimaté Castellanos en la demanda de amparo, los hechos que fundamentan su solicitud se contraen, en síntesis, a lo siguiente: Informó que es funcionaria activa del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia y que a la fecha de la presentación de la demanda de amparo labora en la Delegación Consular en Roma – Italia, en virtud de lo cual, al no haber quedado cesante en esa relación laboral, su cesantía definitiva no se ha causado, tal como lo prevé la Ley 6ª de 19451.
Precisó que en el año 2005, presentó una primera demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de obtener la reliquidación y pago de las cesantías, por cuanto tal prestación se fundamentó “en el salario equivalente en planta interna y no en el salario realmente devengado en planta externa, previa anulación de los oficios que negaron la respectiva reclamación administrativa”, a la cual le correspondió el número de radicación 2005-08719-00.
Manifestó que, en dicho proceso, mediante sentencia de 21 de febrero de 2008, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, accedió a las pretensiones de la demanda, anuló los actos demandados y ordenó la liquidación de las cesantías con fundamento en el salario realmente devengado, decisión que, mediante sentencia de 4 de marzo de 2010, radicación 2005-08719-01, fue revocada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, autoridad judicial que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, lo que en su criterio constituye una sentencia de carácter inhibitorio por cuanto no se estudió de fondo la controversia jurídica planteada al considerar que tenía un defecto formal que lo impedía, consistente en que no se había demandado el oficio que decidió una primera reclamación sobre el mismo tema de las cesantías de planta externa.
Explicó que el Consejo de Estado conoció de otros casos similares que afectaban a los servidores de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, en los cuales rectificó la posición asumida en el suyo, y mediante sentencia de 6 de julio de 2011, radicado 2007-00278-012, adoptó un enfoque diferente al señalar que, “desde que el afectado fuera funcionario activo, tenía la oportunidad de reformular su reclamación, puesto que el vínculo laboral estaba vigente y que la cesantía aún no se había causado”.
Sostuvo que, posteriormente, el ministerio expidió la Resolución 8240 de 7 de diciembre de 2016, donde de manera oficiosa y unilateral otorgó a un grupo de funcionarios activos, el reajuste de cesantías originado en la planta externa hasta el año 2003, inclusive, con el objeto de precaver litigios potenciales. Además, puso de presente que en la misma resolución se precisó que el reajuste tenía como causa jurídica el hecho consistente en que las cesantías hasta aquel año no fueron liquidadas conforme al salario realmente devengado, sino teniendo en cuenta el salario asimilado o equivalente en planta interna.
Resaltó que el referido acto administrativo tuvo como fundamento jurídico “la sentencia C-535 de 2005, proferida por la Corte Constitucional y la propia jurisprudencia del Consejo de Estado”, referente al derecho que les asiste a los funcionarios activos para reclamar sus cesantías, el cual consideró que se desatendió en su caso. Expresó que en vista de lo dispuesto en la resolución antes citada, presentó una nueva reclamación administrativa mediante la cual solicitó igualdad de trato administrativo al considerar que siendo ella también funcionaria activa tenía derecho, al igual que sus colegas, a la reliquidación de sus cesantías teniendo en cuenta el salario devengado en planta externa y no en el asimilado o equivalente en planta interna, la cual fue decidida desfavorablemente.
Mencionó que “La condición de funcionaria activa, que todavía tiene, le daba derecho, al igual que se hizo oficiosa y unilateralmente con sus colegas afectados por la misma situación. Mi mandante decidió demandar porque el MRE le negó el derecho que si le otorgó a sus colegas en idéntica situación, alegando cosa juzgada con base en la sentencia dictada en el Proceso Número uno que, como quedó explicado, fue de carácter inhibitorio.
Y lo hizo contra un NUEVO acto administrativo, DIFERENTE del que había sido demandado en el Proceso Número uno del año 2005”. Expuso que, teniendo en cuenta lo anterior, adelantó un segundo proceso, con la esperanza de ver liquidadas sus cesantías como funcionaria activa, en el que formuló la siguiente pretensión: “PRIMERA. Que se anule el Oficio No. S-GNPS-17-038449 del 15 de mayo de 2017, que negó la igualdad de trato administrativo a MÓNICA SOFÍA DIMATÉ CASTELLANOS, en materia de cesantías originadas en planta externa, hasta el año 2003, inclusive”.
Adujo que el Juzgado 18 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, entendió perfectamente el problema, al señalar que de una sentencia inhibitoria, como la del 4 de marzo de 2010, no podía derivarse un evento de cosa juzgada y, por ello, en el contexto de la primera audiencia, celebrada el 1° de abril de 2019, decidió declarar no probada tal excepción así como otras que se propusieron.
Planteó que, en contraste, al resolver el recurso de apelación interpuesto en contra del auto anterior dictado en audiencia pública, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 21 de junio de 2019, expediente 2017-00395-01, no tuvo el mismo entendimiento de la situación planteada y, por ello, revocó el auto del a quo.
Con fundamento en los hechos expuestos, la accionante argumentó que la corporación judicial accionada, en el auto de 21 de junio de 2019, incurrió en los defectos fáctico y sustantivo. Sostuvo que incurrió en un defecto fáctico porque una sentencia inhibitoria no juzga el fondo del asunto que se somete a consideración del juez y se concreta en problemas meramente formales de la demanda, razón por la cual no constituye cosa juzgada como lo consideró la corporación judicial accionada, más aún cuando los argumentos plasmados en la sentencia inhibitoria de 4 de marzo de 2010, fueron recogidos por el propio Consejo de Estado en sentencias posteriores.
Argumentó que incurrió en un defecto sustantivo por cuanto así se admitiera que la providencia de 4 de marzo de 2010, mediante la cual se absolvió al Ministerio de Relaciones Exteriores, corresponde a una sentencia de mérito, ello no conduce a aceptar que nos encontramos en un evento de cosa juzgada por cuanto no se reúnen los presupuestos previstos en el artículo 303 del Código General del Proceso.
Agregó que la causa petendi y el objeto de los dos procesos mencionados son distintos, por cuanto en el expediente 11001-33-35-018-2017-00395-00 se demandó la nulidad del oficio S-GNPS-17-038449 del 15 de mayo de 2017, por el cual el Ministerio de Relaciones Exteriores negó aplicarle la igualdad de trato, y tal pretensión no figura en el proceso inicial radicado bajo el número 2005-08719-00, de cuya sentencia se derivó, de manera ilegal e inconstitucionalmente, la configuración de un evento inexistente de cosa juzgada.
III. LAS PRETENSIONES La parte accionante pidió en su demanda lo siguiente: “1.- Que se amparen a MÓNICA SOFÍA DIMATÉ CASTELLANOS los derechos fundamentales a la igualdad, acceso a la administración de justicia, debido proceso y efectividad de los derechos. 2.- Que, como consecuencia de lo anterior, se deje sin efecto (sic) jurídico el auto de fecha 21 de junio de 2019, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, revocó el auto de 1° de abril de 2019, proferido por el Juzgado 18 Administrativo del Circuito de Bogotá y, en su lugar, decretó la cosa juzgada. 3.- Que, por ende, o bien se libre orden para que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, dicte un auto de reemplazo por el cual se confirme el auto apelado o bien, directamente, se decrete que quede en firme el auto pronunciado por el Juzgado 18 Administrativo del Circuito de Bogotá en la audiencia de 1° de abril de 2019, a efectos de que el proceso fluya en sus fases formales”.
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA Mediante auto de 28 de octubre de 2019, el Magistrado sustanciador de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, admitió la tutela, le concedió dos (2) días a la parte accionada para contestarla y vinculó al trámite constitucional a la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores y al Juez Dieciocho Administrativo del Circuito de Bogotá, como terceros interesados.
Ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. A todos les concedió el término de tres (3) días para que rindieran informes. V. INTERVENCIONES V.1. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores, se opuso a todas las pretensiones de la acción constitucional. Planteó que no existe vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, toda vez que: i) al actor se le brindó el traslado frente al recurso de apelación presentado por parte del apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores en contra del auto de fecha 1° de abril de 2019, proferido por el Juzgado 18 Administrativo del Circuito de Bogotá, y ii) en lo relacionado con el acceso a la administración de justicia, a la parte actora se le garantizó la oportunidad procesal de presentar demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Afirmó que el apoderado de la parte actora desnaturaliza la acción de tutela en tanto la ejerce como una tercera instancia judicial, al reiterar los argumentos que ya fueron expuestos en la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y las actuaciones procesales pertinentes, con el fin de que el juez constitucional se pronuncie nuevamente sobre los mismos.
Precisó que existe un rompimiento del principio de inmediatez por cuanto la accionante también reprocha la sentencia de 4 de marzo de 2010, proferida por el Consejo de Estado, mediante la cual declaró la ineptitud sustantiva de la demanda. Lo anterior, teniendo en cuenta los argumentos expuestos en el hecho segundo del escrito de tutela en el que mencionó la sentencia de 6 de junio de 2011, según la cual el Consejo de Estado rectificó su posición. En ese orden de ideas manifestó que a partir de la citada fecha la accionante se encontraba facultada para acudir ante la jurisdicción constitucional, y no interponer otra acción de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener una nueva decisión sobre la reliquidación de sus cesantías.
Explicó que la decisión proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fue motivada bajo los principios de la autonomía judicial y de la sana crítica, no solo por ser el juez competente para conocer el recurso de apelación interpuesto en contra del auto de 1° de abril de 2019, proferido por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, sino porque tal determinación se encontró fundamentada en los elementos que constituyen la cosa juzgada, esto es: i) la identidad de partes, ii) la identidad de objeto, y iii) la identidad de causa.
Expuso que existe falta de lealtad procesal por parte de la accionante, pues en varias ocasiones ha acudido tanto al Ministerio de Relaciones Exteriores solicitando la reliquidación de sus aportes a las cesantías, como a la jurisdicción contenciosa administrativa, respecto de lo cual existe identidad fáctica en relación con lo pretendido mediante el ejercicio de la acción de tutela.
Por último sostuvo que no existe una vulneración del derecho a la igualdad frente a los funcionarios activos que fueron beneficiarios de la reliquidación de las cesantías mediante Resolución 8240 de 7 de diciembre de 2016, en razón a: i) que los beneficiarios no habían solicitado ante el Ministerio de Relaciones Exteriores la reliquidación de sus aportes a la cesantías, obteniendo una manifestación de voluntad de la administración, y ii) que los beneficiarios de la Resolución 8240 de 7 de diciembre de 2016, no concurrieron ante la jurisdicción contencioso administrativa con el fin de obtener la nulidad de la negativa de la administración, y de la reliquidación de la prestación. V.2.
La Juez Dieciocho Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional. Puso de presente que de la lectura del escrito de tutela se evidencia que la parte accionante pretende que se deje sin efectos el auto proferido el 21 de junio de 2019, por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso 11001-33-35-018-2017-00395-00, por medio del cual se revocó la decisión adoptada por el despacho en la audiencia llevada a cabo el 1° de abril de 2019 y, como consecuencia de ello, se declaró probada la excepción de cosa juzgada.
Advirtió que la inconformidad del accionante recae sobre el auto antes mencionado, mediante el cual resolvió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada en contra de la decisión que declaró no probadas las excepciones de cosa juzgada – inexistencia de decisión inhibitoria, caducidad e inepta demanda, adoptada por su despacho en la referida diligencia, razón por la cual de existir la violación a los derechos invocados, la misma no es imputable al juzgado a su cargo, por lo que solicitó la desvinculación del presente trámite constitucional.
V.3. La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, guardó silencio. VI. EL FALLO IMPUGNADO Mediante sentencia proferida el 27 de noviembre de 20193, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por las siguientes razones: Resaltó el carácter excepcional de la acción de tutela presentada en contra de una providencia judicial, en razón de lo cual expresó que no le corresponde al juez de amparo revisar, ni evaluar la interpretación y el alcance dado por el juez natural del asunto a los preceptos aplicados a la controversia.
Asimismo expuso que la acción de amparo tampoco constituye una instancia adicional al proceso ordinario, ni es escenario para controvertir la valoración probatoria del juez del conocimiento o instancia prevista para que la parte desfavorecida proponga una mejor solución al caso. Con fundamento en las anteriores premisas, concluyó lo siguiente: “no se advierte que la decisión cuestionada sea caprichosa o arbitraria y los argumentos expuestos por la solicitante están encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez natural, la tutela es improcedente”.
Negrillas no originales. Respecto del referido fallo aclaró el voto el Presidente de la Sala Magistrado Jaime Enrique Rodríguez Navas, quien se remitió a lo dispuesto en la aclaración de voto correspondiente a la decisión proferida en otro proceso radicado con el número 11001-03-15-000-2018-03979-01. VI.1. Las solicitudes de adición y de aclaración de sentencia presentadas por la parte actora y su decisión La parte actora, a través de apoderado, solicitó la adición y aclaración del fallo de tutela de primera instancia. Pidió que se adicionara la sentencia de 27 de noviembre de 2019 con un pronunciamiento expreso acerca de si la sentencia de 4 de marzo de 2010, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicación 2005-08719-00, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, actora Mónica Dimaté Castellanos, que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda constituye o no cosa juzgada, efectuando un pronunciamiento expreso acerca de si la referida sentencia, al declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, fue rectificada o no por la subsección que la expidió. Lo anterior por cuanto consideró que en el fallo objeto de inconformidad se planteó la supuesta falta de lealtad procesal, sin analizar ni decir nada en el acápite denominado problema jurídico acerca de que la injusta apreciación sobre la supuesta deslealtad procesal fue superada y rectificada por el Consejo de Estado al decidir casos subsiguientes similares al suyo, en los que señaló que desde que el afectado fuera un funcionario activo tenía oportunidad de reformular su reclamación por cuanto el vínculo laboral estaba vigente y el derecho a recibir la cesantía no se había causado.
También requirió la aclaración de la expresión “La decisión controvertida expuso que, en ese caso la decisión inhibitoria contuvo un pronunciamiento de fondo, y que la solicitante siguió actuando deslealmente”. Expresamente solicito aclarar de qué manera una decisión inhibitoria contuvo un planteamiento de fondo, lo cual resulta ininteligible, por cuanto si la decisión es inhibitoria no puede considerarse como de fondo y viceversa.
Asimismo reclamó que se aclarara: i) qué parte de la decisión de la sentencia de 4 de marzo de 2010, contiene una resolución relacionada con el derecho que le asiste a todo funcionario público para que se liquiden sus cesantías con base en el salario realmente devengado que era el aspecto de fondo de la demanda; y ii) por qué se declara improcedente la acción de tutela si el caso no se enmarca en ninguna de las causales de improcedencia establecidas en la ley.
Mediante auto de 5 de febrero de 2020, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado negó la solicitud de aclaración y adición de la sentencia de 27 de noviembre de 2019, al considerar que, como la acción de tutela fue declarada improcedente y no se hizo un pronunciamiento de fondo, resultaba claro que no se presentaban conceptos incongruentes o confusos.
Agregó que la solicitud de amparo se advierte que con ella se busca volver sobre la controversia decidida, propósito ajeno a la aclaración o adición, pues la tutela no es un medio de impugnación de la sentencia. VII. LA IMPUGNACIÓN La accionante, a través de apoderado judicial, impugnó la sentencia de 27 de noviembre de 2019, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo solicitado.
En dicho escrito solicitó que, previamente a la decisión de la impugnación, se dejara sin efectos la notificación de la referida providencia por cuanto no se le ha enviado a su correo electrónico el salvamento de voto o la aclaración presentada por uno de los magistrados de la Sala de Decisión. Planteó que “La sola afirmación del tribunal accionado en el sentido de que fue inhibitoria la sentencia del Consejo de Estado de 4 de marzo de 2010, daba para que el juez de tutela no declarara improcedente el amparo solicitado.
En la sentencia que declara la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, que tiene su origen en un defecto formal del libelo demandatorio y que, por ende, no arrojó un pronunciamiento de fondo, es una sentencia de carácter inhibitorio. No pierde este carácter por el hecho de que dicha sentencia inhibitoria haya avanzado argumentos como el de la supuesta deslealtad para revivir términos, argumento directamente relacionado con la sentencia inhibitoria.
Es decir, para declarar la ineptitud sustantiva de la demanda el H. Consejo de Estado en la sentencia del 4 de marzo de 2010, dijo que mi mandante había actuado con deslealtad procesal. ¿Esto volvió de fondo una sentencia que era inhibitoria?: Jamás”. Como consecuencia de lo expuesto concluyó que en nuestro ordenamiento procesal no hay sentencias híbridas, pues son inhibitorias cuando se niegan a conocer el fondo del asunto o hay un impedimento procesal que imposibilita la materialidad del mismo; o son de fondo cuando se pronuncian materialmente sobre la demanda, negando o accediendo a las pretensiones.
En ese orden de ideas, manifestó que si bien es cierto que según la decisión adoptada se trata de una sentencia inhibitoria, la realidad es que se sustenta en argumentos propios de una sentencia de fondo tales como atribuirle haber incurrido en deslealtad procesal, lo que constituye una clara defensa no solo de la sentencia de 4 de marzo de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, sino del auto impugnado proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la impugnación presentada por la ciudadana Mónica Sofía Dimaté Castellanos, a través de apoderado judicial, en contra de la sentencia de 27 de noviembre de 2019, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en virtud de lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19914, en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20185 y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
VIII.2. Problemas jurídicos De acuerdo a la situación fáctica planteada y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela en segunda instancia verificar si el fallo impugnado debe ser o no revocado6, la Sala debe establecer: a) Si la acción de tutela cumple los presupuestos generales para la procedibilidad del amparo en contra de decisiones judiciales, y sólo en el caso en que se acrediten tales presupuestos examinará: b) Si la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, le vulneró a la accionante los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, y a la efectividad de los derechos, por haber incurrido en los defectos fáctico y sustantivo en el auto de 21 de junio de 20197, mediante el cual revocó la providencia proferida el 1° de abril de 2019, por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, que declaró no probadas las excepciones de cosa juzgada – inexistencia de decisión inhibitoria y, en su lugar, declaró procedente la excepción de cosa juzgada.
Con el fin de resolver tales interrogantes resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la aclaración de voto solicitada por el accionante; ii) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para luego ii) resolver el caso concreto. VIII.3. La aclaración de voto solicitada por el accionante.
El apoderado de la accionante solicita que se deje sin efectos la notificación de la sentencia de primera instancia por cuanto la aclaración de voto efectuada por uno de los consejeros integrantes de la Sala de Decisión no se encuentra en el sistema electrónico del Consejo de Estado. En efecto, mediante sentencia proferida el 27 de noviembre de 2019, la Subsección C, de la Sección Tercera del Consejo de Estado decidió en primera instancia la acción de tutela presentada por el accionante.
Uno de los consejeros integrantes de la Sala de Decisión aclaró el voto y debajo de su firma se anotó lo siguiente: “Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2018-03997-01”. Ello permite entender que el consejero reiteraba la misma manifestación que en ese sentido había expuesto en dicho expediente de amparo constitucional, a la cual podía acceder el accionante a través de la página electrónica del Consejo de Estado en la cual se encuentra a disposición de los interesados.
Por tanto, no se accede a la petición efectuada. VIII.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad En sentencia de 31 de julio de 2012, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de las decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera dejar sin efecto o modular la decisión que se encaje en dichos parámetros.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01, Consejero Ponente, Jorge Octavio Ramírez Ramírez. VIII.5. Cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso bajo estudio La Sala encuentra: i) que se satisface la legitimidad por activa y pasiva por cuanto la acción de tutela se ejerce por la titular de los derechos fundamentales, a través de apoderado judicial, y se dirige en contra de una corporación judicial; ii) la situación planteada reviste relevancia constitucional porque se pretende la protección de los derechos fundamentales de la accionante que estima vulnerados por una decisión judicial; iii) la demanda de amparo se dirige en contra del auto interlocutorio de 21 de junio de 2019, notificado a las partes el 25 del mismo mes y año, y la acción de tutela se presentó el 17 de octubre de 2019 ante el Consejo de Estado, es decir dentro del término inferior a seis meses que la jurisprudencia de esta corporación estima razonable; iv) la situación a la cual se atribuye la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela; además, v) no se alega la existencia de una irregularidad procesal, por lo que no es necesario efectuar un análisis al respecto; y vi) no se trata de una sentencia contentiva de un fallo de tutela.
VIII.6. Análisis de los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela presentada en contra de una decisión judicial La accionante sostiene que el auto interlocutorio de segunda instancia, calendado el 21 de junio de 2019, proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incurrió en los defectos fáctico y sustantivo.
Por tanto, resulta pertinente referirse al alcance interpretativo de los mismos. VIII.6.1. El defecto fáctico La sentencia T-041 de 2018, proferida por la Corte Constitucional, explica que este defecto se configura cuando: i) existe una omisión en el decreto de pruebas necesarias en el caso, ii) se verifica una valoración caprichosa y arbitraria de las pruebas presentadas; o iii) no se valora en su integridad el material probatorio.
VIII.6.2. El defecto material o sustantivo La sentencia SU-061 de 2018, también proferida por la Corte Constitucional, pone de presente que dicho defecto se presenta en los casos en que el operador jurídico aplica la norma de una forma claramente irregular, afectando con su decisión la satisfacción de prerrogativas fundamentales. En estos eventos el error recae en la manera como se utiliza una disposición jurídica y el alcance que el juez competente le da en un caso particular.
Por tanto, desde esta perspectiva, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el defecto sustantivo se configura cuando se efectúa una interpretación y una aplicación de la normativa al caso concreto que resulta contraria a los criterios mínimos de juridicidad y razonabilidad que orientan al orden jurídico. VIII.6. 3. El caso concreto La actora promueve acción de tutela en contra del auto de 21 de junio de 2019, proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-35-018-2017-00395-01, que revocó la providencia proferida por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, el 1° de abril de 2019, mediante el cual declaró no probadas las excepciones de cosa juzgada – inexistencia de decisión inhibitoria, caducidad e inepta demanda y, en su lugar, declaró procedente la excepción de cosa juzgada.
La inconformidad del accionante se concreta, específicamente, en la decisión mediante la cual se declaró probada la excepción de cosa juzgada. En tal sentido plantea la ocurrencia del defecto fáctico en tal decisión por cuanto considera que una sentencia inhibitoria no define el fondo del asunto sometido a consideración del juez, razón por la cual no constituye cosa juzgada.
También precisa que en el auto interlocutorio objeto de tutela se configura el defecto sustantivo porque así se admitiera que la decisión objeto de tutela tiene el valor de una sentencia de mérito, ello por sí solo no conduce a aceptar que tal pronunciamiento tiene efectos de cosa juzgada, por cuanto no se satisfacen los requisitos previstos en el artículo 303 del Código General del Proceso para considerarlo así, pues son claramente distintos tanto el objeto como la causa petendi de los procesos 2005-08719-00 y 2017-00395-00.
Se advierte que la tutelante alega la ocurrencia de un defecto fáctico en tanto considera que una sentencia inhibitoria no define el fondo del asunto sometido a consideración del juez y, por ende, no tiene efectos de cosa juzgada; sin embargo, para la Sala tales argumentos más que fundamentar el aludido defecto fáctico, en realidad sustentan un defecto sustantivo en tanto se alega que no se configuran los requisitos previstos en el artículo 303 del Código General del Proceso, norma que regula lo concerniente al carácter de cosa juzgada de la sentencia ejecutoriada.
En efecto, el artículo 303 del Código General del Proceso dispone lo siguiente: “La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.
En los procesos en los que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión.” En síntesis, la cosa juzgada se configura cuando entre los procesos decididos concurre la identidad de causa, de partes, y de objeto.
Con base en dicha premisa, se tiene que los procesos a los que se refiere la presente tutela se adelantaron con ocasión de las demandas presentadas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificadas por la accionante. Son los radicados con el número 2017-00395-00 adelantado por el Juzgado 18 Administrativo Sección Segunda Oral de Bogotá, conocido en segunda instancia por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, objeto de esta acción constitucional; y el radicado con el número 2005-08719-01, decidido en segunda instancia por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 4 de marzo de 2010.
En ambos procesos actúan como parte demandante la señora Mónica Sofía Dimaté Castellanos y como parte demandada la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores, por lo que se encuentra configurado el requisito de identidad de partes. En tales procesos las pretensiones son las siguientes: Expediente Nulidad y Restablecimiento del derecho 2017-00395-00/01.
Actual. Juzgado 18 Administrativo Oral Bogotá, y Tribunal Adtvo C/marca Sección Segunda Subsección B Expediente Nulidad y Restablecimiento del derecho tramitado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca 2005-08719. Inicial. Primera. Que se anule el Oficio No. S-GNPS-17-038449 del 15 de mayo de 2017, que negó la igualdad de trato administrativo a MÓNICA SOFÍA DIMATÉ CASTELLANOS, en materia de cesantías originadas en planta externa, hasta el año 2003 inclusive.
Segunda. Que a título de restablecimiento del derecho, se otorgue a mi mandante el mismo trato jurídico que la Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores concedió a los beneficiarios de la Resolución No. 8240 del 7 de diciembre de 2016, por las anualidades laborales que a ella le corresponde (1996, 1997, 1998, 2000, 2001, 2002 y 2003). Tercera.
Que, en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, así como la Resolución No. 8240 del 7 de diciembre de 2016 ordenó que las cesantías de los beneficiarios de dicha resolución se pagara con el salario realmente devengado en planta externa, lo propio se haga con MÓNICA SOFÍA DIMATÉ CASTELLANOS quien, al igual que ellos, es funcionaria activa.
CUARTA. Que, adicionalmente, sobre las anteriores diferencias de cesantías, se ordene liquidar y pagar un interés moratorio del 2% mensual, desde que debió realizarse cada pago y hasta cuando se realice efectivamente, conforme con el Decreto 162/69, art.14. 1 Se declare la nulidad del Oficio CNP 60467 de 29 de noviembre de 2004 expedido por el Director de Talento Humano del Ministerio, que dio respuesta a su derecho de petición; del Oficio DTH 5719 de 3 de febrero de 2005 emitido por el mismo Director, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto anterior; y del Oficio SGE 17219 de 30 de marzo de 2005 que desató el recurso de apelación signado por el Secretario General del Ministerio, en el sentido de negar la solicitud de reliquidación de las cesantías. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó, que se condene a la demandada a practicar nuevas liquidaciones de cesantías, por cada uno de los años de servicio activo en el exterior, tomando en consideración una doceava parte de la asignación básica mensual y demás factores salariales contemplados en las normas vigentes aplicables a los empleados públicos Colombianos, de conformidad con lo establecido por los artículos 29 del Decreto 3118 de 1968, 45 del Decreto 1045 de 1978 y 1° y 2° del Decreto 4414 de 2004.
Igualmente, que las diferencias que resulten entre las liquidaciones efectuadas y las que ahora se solicitan, se paguen al Fondo Nacional del Ahorro, atendiendo un interés moratorio del 2% mensual y los intereses de que tratan los artículos 11 y 12 de la Ley 432 de 1998; que se decrete la excepción de inconstitucionalidad o de ilegalidad de cualquier acto jurídico que reproduzca el contenido de la norma declarada inexequible por la Sentencia C-535 de 2005 y que se condene al demandado en costas y agencias en derecho.
Con fundamento en lo expuesto, esta Sala concuerda con lo planteado en el auto de 21 de julio de 2019, objeto de tutela, en el que se explica que si bien es cierto que en el proceso inicial 2005-08719, se debatió la legalidad del oficio No. CNP 60467 de 29 de noviembre de 2004, y que en el proceso actual se demanda lo propio respecto del oficio No. S-GNPS-17-038449 de 15 de mayo de 2017, la realidad es que mediante dichos actos administrativos se resolvieron las peticiones presentadas por la actora con el propósito consistente en que se liquidaran sus cesantías, correspondientes a los años 1996 a 2003 en que prestó servicios en el exterior, originadas en planta externa, lo que pone de presente la similitud de pretensiones de la actora al adelantar los referidos procesos.
Por tanto, resulta evidente que, efectivamente, se configuró la excepción de cosa juzgada ante la identidad de partes, de causa y de objeto, en los procesos adelantados. De otra parte, en cuanto al argumento de la tutelante, quien expone que tal excepción no se configuró dado que en la sentencia de 4 de marzo de 2010, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no se efectuó un pronunciamiento de fondo, sino que se declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, esta Sala encuentra acertados los planteamientos que sustentan el pronunciamiento contenido en el auto de 21 de julio de 2019, proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el que se consideró lo siguiente: “Ahora bien, respecto de los argumentos de la parte actora que manifiesta que no se configuró la excepción de cosa juzgada, por cuanto no existió pronunciamiento de fondo en el primer proceso, se debe advertir que el órgano de cierre de esta jurisdicción, declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda al considerar que “(…) para la Sala es indudable la falta de lealtad procesal en la que incurrió la demandante, quien no obstante tener conocimiento en forma personal de la liquidación de sus cesantías por los años 2001 a 2003 y evidentemente estar en desacuerdo con la misma, no acudió en sede jurisdiccional dentro del término de caducidad para plantear su inconformidad con los componentes de la decisión administrativa, sino que intentó con posterioridad que se le suministrara la misma información pero por un período más amplio, con la única finalidad de revivir términos.”.
Como se advirtió, en principio la inhibición no conduce a un pronunciamiento de fondo, y es posible nuevamente acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa; sin embargo, esa premisa no es aplicable en todos los eventos, pues depende del fundamento para adoptar tal decisión, y en el caso que ocupa la atención de la Sala, el Consejo de Estado fue contundente en manifestar que la demandante conocía plenamente los actos administrativos que le negaron la reliquidación de sus cesantías, frente a los cuales podía acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, situación que no acaeció y por tanto perdió la oportunidad concedida por la ley de rebatir el contenido de los mismos.
Es así, que nuevamente la demandante eleva peticiones ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, solicitando nuevamente la reliquidación de las cesantías para los mismos períodos, lo que sin duda conduce a deducir a esta Sala, que la parte actora está tratando de revivir términos para que sea estudiada su petición No S-GNPS-17-038449 de 15 de mayo de 2017, respecto de la liquidación de sus cesantías durante el período comprendido entre 1996 y 2003, desconociendo el pronunciamiento del Consejo de Estado, que había decidido sobre el mismo asunto.
En el mismo sentido, no es admisible la argumentación que la “demanda se encuentra estructurada bajo el acaecimiento de dos hechos nuevos que en concepto del actor permiten una nueva interposición de la demanda, estos son: rectificación de la postura de inhibición realizada por el Consejo de Estado, respecto de colegas de la demandante que se hallaban en idéntica condición a la suya”, en la medida que es una afirmación vaga e imprecisa, sin fundamento alguno, pues cada caso tiene sus particularidades, y no es predicable realizar interpretaciones extensivas, y con ello desconocer el fenómeno de la cosa juzgada que operó en el asunto bajo examen”.
(negrillas fuera de texto) Aunado a lo anterior, no puede pasarse por alto que en la aludida sentencia de 4 de marzo de 2010, se puso de presente que era indudable la falta de lealtad procesal en la que incurrió la demandante, quien pese a conocer personalmente la liquidación de sus cesantías correspondientes a los años 2001 a 2003 y estar de acuerdo con las mismas, dejó pasar el tiempo y no hizo uso de los medios judiciales pertinentes para controvertir tales decisiones, intentando posteriormente obtener la misma información por un período más largo, con la finalidad de revivir términos. En ese orden de ideas, tal como lo expone la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el fallo de tutela impugnado, si bien la sentencia de 4 de marzo de 2010 fue inhibitoria por encontrar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, la realidad es que en ella se resaltó la falta de lealtad procesal con que actuó el accionante al haber adelantado actuaciones tendientes a revivir términos procesales, lo que enseña que, por este preciso aspecto, conllevó la existencia de un pronunciamiento de fondo.
Ahora bien, en el referido fallo se plantea que la tutela contra providencia judicial tiene un carácter excepcional, motivo por el cual no le corresponde al juez de amparo revisar ni mucho menos evaluar la interpretación y el alcance que el juez de la controversia dio a las disposiciones legales pertinentes para resolver el conflicto. Para concluir, la Sala encuentra que los argumentos planteados por la parte accionante están relacionados con la eventual configuración del defecto sustantivo en el auto objeto de inconformidad, asociados al incorrecto entendimiento que, en su criterio, la autoridad judicial accionada efectuó del artículo 303 del CGP.
Significa lo anterior que no resultaba viable afirmar, como lo indicó el a quo, que la tutela resultaba improcedente, cuando lo cierto es que el mecanismo de amparo debió ser denegado, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de la presente decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR la sentencia impugnada en cuanto declaró improcedente el amparo solicitado y, en su lugar, DENEGAR la acción de tutela por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto Ley No. 2591 del 19 de noviembre de 1991. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P:(6).