ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD ELECTORAL / AUSENCIA DE DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO – Se aplicaron en debida forma las normas pertinentes / MEDIDAS CAUTELARES – Se adoptan realizando un análisis de buen derecho de las pretensiones y el peligro de la mora judicial en la decisión de fondo / SUSPENSIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO DE ELECCIÓN DE ALCALDE MUNICIPAL – En tanto se establezca si existió inhabilidad para su postulación Ahora bien, de lo encontrado en el expediente, esta Sala de Subsección encuentra que el Tribunal Administrativo realizó un análisis de la normativa aplicable al caso concreto, como lo es el artículo 95, numeral 2 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000.
La norma establece que no podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital quien dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de la de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio. (…) Para el Tribunal, la norma indica que para que se configure la inhabilidad, se debe considerar el plazo de 12 meses desde antes de la elección, tesis que, posterior a intensos debates y análisis jurisprudenciales, considera que es la que más se ajusta a su fin.
De igual manera sustentó su decisión en la sentencia de junio 7 de junio de 2016 en la cual se declara nula la elección de una gobernadora de la Guajira y donde se estableció que las inhabilidades de la Ley 617 de 2000 se computan desde el primer día de la inscripción y no desde la fecha de la elección. (,…) De igual manera, en la providencia acusada se expresa que frente a la interpretación de esta norma, hubo inicialmente divergencia de criterios y expuso las providencias que mostraban lo distinto de cada criterio, pero citando al final la sentencia de unificación por la cual se decantó la situación, siendo esta la SU-11001032800020180003100 de 29 de enero de 2019 (…) Aunado a lo anteriormente expresado frente a la decisión que se reprocha, se debe tener en cuenta también que las medidas cautelares tienen una naturaleza particular, que implica que la decisión tomada por el juez no comprende un prejuzgamiento de lo planteado en el debate procesal.
En la adopción de las medidas cautelares, el Tribunal analizó la apariencia de buen derecho de lo planteado en las pretensiones y el peligro en la mora judicial de no adoptarse la medida y concluyó, en un análisis donde decantó jurídicamente las razones, que era necesario adoptar la misma, sustentandola con los argumentos que ya fueron expuestos.
(…) De la providencia reprochada, entonces, no se advierte que el Tribunal haya adoptado una decisión arbitraria o caprichosa en cuanto una medida cautelar que bien puede levantar en cualquier momento del proceso. Por el contrario, el juez, en uso de la autonomía y como director del proceso, sustentó en debida forma la decisión por medio de la cual tomó dicha decisión, cumpliendo con los parámetros legales y jurisprudenciales adecuados.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 95- NUMERAL 2 / LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO
37. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HÉRNANDEZ Bogotá D. C. doce (12) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número:11001-03-15-000-2020-00558-00(AC) Actor: ANGÉLICA LEONOR CARPIO QUINTANA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Decide la Sala de Subsección la acción de tutela formulada por Angélica Leonor Carpio Quintana, por medio de apoderado, en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales con ocasión de la expedición de las providencias con fechas 12 de diciembre de 2019 y 4 de febrero de 2020.
I.
ANTECEDENTES La solicitud de protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia se fundamenta en los siguientes: 1.
HECHOS 1. La señora Angélica Leonor Carpio Quintana fue elegida como alcaldesa municipal de Talaigua Nuevo, Bolivar, en las elecciones de 27 de octubre de 2019. Este acto de elección fue ratificado por la Comisión Escrutadora Municipal en documento identificado como E-26 ALC. 2. Dicho acto de elección fue demandado por Javier Elías Montes Olier, con el argumento de que la señora Angélica Leonor Carpio Quintana estaba inhabilitada para ejercer el mencionado cargo, toda vez que doce meses antes de la inscripción como candidata, desempeñó cargo público que llevaba anexo el ejercicio de autoridad civil y administrativa.
El medio de control electoral correspondió ser analizado por parte del Tribunal Administrativo de Bolívar y en dicho proceso se decretó la suspensión provisional del acto demandado en providencia de 12 de diciembre de 2019. 3. El auto que decretó la medida cautelar que suspendió el acto de elección de Angélica Leonor Carpio Quintana, fue recurrido en reposición, la cual se negó en providencia de 4 de febrero de 2020. 1.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Sostiene el accionante que el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio de una interpretación “irrazonable y caprichosa” modifica la disposición legal prevista en el numeral segundo del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, al determinar que quien dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, debe renunciar 12 meses antes de la inscripción y no de la elección, como realmente reza dicha disposición. 2.
PRETENSIÓN Con fundamento en lo expuesto, la parte accionante solicitó: « 1.- Invalidar las providencias de fecha 12 de diciembre de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar ordenó la suspensión provisional de los efectos del acto de elección de la señora ANGÉLICA LEONOR CARPIO QUINTANA como Alcaldesa de Talaigua Nuevo, Bolívar, y del auto de fecha cuatro de febrero de 2020, por medio de la cual denegó el recurso de reposición interpuesto contra la anterior providencia. 2.- Ordenar que en lo sucesivo a las autoridades accionadas que se abstengan en lo sucesivo (sic) en conductas violatorias de los citados derechos fundamentales.» (f. 11 y 12) De igual manera, solicitó la siguiente medida provisional: « Solicito de manera respetuosa al señor Consejero, de conformidad con el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, adoptar como medida cautelar mientras se falla el proceso de tutela a que dará lugar el presente libelo, la suspensión del trámite del proceso de nulidad electoral con radicado No. 13-001-23-33-000-2019-00530-00 adelantado en el Tribunal de Bolívar, debido a que como se trata de un asunto de pleno derecho, se podría fallar el día 19 de febrero, fecha ésta para la cual convocaron a audiencia inicial, en grave detrimento de los derechos fundamentales de mi poderdante.
Con esta medida se evita que en este entretanto, esto es mientras se falla el proceso de tutela, las autoridades accionadas no sólo continúen incursas en una vía de hecho por defecto sustantivo sino que también prospectivamente, puedan ahondar en la vulneración de los derechos fundamentales de mi poderdante invocados como violados, al igual que para evitar la materialización de tal violación, habida cuenta de que nos encontramos ante un proceso de única instancia próximo a fallarse.» (f. 13)
3. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 20 de febrero de 2020, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Bolívar como accionado y a la Registraduría Municipal del Estado Civil de Talaigua Nuevo, Bolívar; Consejo Nacional Electoral; a Javier Elías Montes Olier; a María Camila Osorio Vargas como terceros interesados en las resultas del proceso, para que ejercieran su derecho de defensa.
De igual manera, en mismo auto, se despachó desfavorablemente la solicitud de medida cautelar en cuanto no se encontró vulneración flagrante que permita al juez de tutela acceder a la misma. (f. 87) 5. INFORMES 5.1. El Tribunal Administrativo de Bolívar se opuso a las pretensiones de los accionantes. Lo anterior en cuanto considera que aún el Tribunal está por decidir una solicitud presentada por la accionante para revocar la medida cautelar que se discute en sede de tutela, lo que pone en evidencia, argumenta el tribunal, la mala fe de la contraparte.
De igual manera, expone argumentos de fondo que sustentaron su posición como el artículo 136 de 1994 que establece «que no podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital; Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio.» (f. 94) Analizó también dichos supuestos de hecho y los fundamentos de su decisión a la luz de distintas sentencias del Consejo de Estado[1] y de la Corte Constitucional[2] con lo cual sustentó en su informe la siguiente afirmación con la que concluye: « En ese orden, es claro que la condición de candidato se adquiere con la inscripción y que, precisamente, el fin ultimo de las inhabilidades radica en que el elemento temporal opere desde dicha inscripción, debido a que (como lo manifestó el Consejo de Estado) es la que más se ajusta y garantiza los principios y valores democráticos, para evitar quie un aspirante tenga prelación sobre los demás, y si se tuviera el momento de la elección un candidato puede tener un periodo (días y/o meses) de ventaja sobre los demás porque puede valerse de su cargo para hacerse elegir en forma ventajosa» (f. 96) 5.2.
El señor Cecil Julio Ribon Rodríguez, en su calidad de tercero interesado en las resultas del proceso se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas por la accionante. Lo anterior dado que considera que la decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar ha seguido el marco normativo propio para adoptar la decisión que se discute en la presente tutela.
De igual manera considera que la tutela es improcedente en cuanto no se han agotado los medios de defensa y aún sigue en curso la solicitud de levantamiento de la medida cautelar, además de que el escrito de tutela no evidencia un perjuicio irremediable que permita evitar este exámen de subsidiariedad. 5.3. El Consejo Nacional Electoral, a través de su Oficina Jurídica y de Defensa Judicial dijo estar en incapacidad para pronunciarse sobre los hechos alegados en la tutela, esto es, frente a la presunta interpretación errónea por parte del Tribunal Administrativo de Bolívar de las normas aplicadas.
Por lo anterior, y en virtud también de una falta de legitimación en la causa por activa, solicitaron ser desvinculados de la presente acción de tutela. 5.4. La Registraduría Nacional del Estado Civil, a través de su oficina jurídica, solicitó ser desvinculado de la presente acción de tutela en cuanto considera que dicha entidad no incurrió en violación alguna II.
CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la acción de tutela instaurada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015 modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 080 de 2019, artículo 25.
2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si: • ¿La presente acción de tutela en contra de providencia judicial cumple con los requisitos generales establecidos por la jurisprudencia? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se determinará si: • ¿Las providencias de 12 de diciembre y de 4 de febrero de 2020 proferidas por el Tribunal Administrativo de Bolívar, vulneran los derechos fundamentales de la accionante?
3.1. LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente[3] aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación[4], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, al ser la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: i. Que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional. Sobre este punto, corresponde al juez de tutela, señalar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto a resolver tiene tal entidad que afecta derechos fundamentales de alguna de las partes. ii.
Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable. iii. Que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez. Esto significa que el término de interposición de la tutela sea “razonable y proporcionado” entre el momento en que se presentó la presunta vulneración y el tiempo de presentación de la acción de tutela.
Lo anterior, con el fin de velar por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. iv. Que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. v. Identificación de la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos: que quien acciona identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. vi.
Que no se trate sentencias de tutela. En el presente caso, advierte la Sala que pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición: 3.1.1. En efecto, esta Sala de Subsección considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados.
Así mismo se encuentra que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional en virtud del artículo 277 de la ley 1437 de 2011 que establece que cuando se solicita la suspención provisional del acto acusado, contra ese acto solo procede el recurso de reposición en procesos de única instancia. La interposición, por ende, de la acción de tutela, al haberse agotado todos los recursos, no es improcedente. 3.1.2.
Se advierte igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso razonable y proporcionado, pues las providencias acusadas se profirieron el 12 de diciembre de 2019 y el 4 de febrero de 2020 y la acción de tutela fue interpuesta el 14 de febrero de 2020 (f. 1) 3.1.3. Finalmente, el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una presunta violación ius fundamental al debido proceso, igualdad y participación política de la señora Angélica Leonor Carpio Quintana.
De igual forma, como se explicó en párrafos precedentes, la doctrina constitucional ha desarrollado causales específicas de procedencia de la acción que deben acreditarse para que el amparo prospere, que se concretan en los siguientes eventos: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento legal establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de la órbita funcional del juez. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. h. Violación directa de la Constitución, que, según la Corte Constitucional[5], se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque: (i) deja de aplicar una disposición a un caso concreto; o porque (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución.
3.5. CASO CONCRETO En el presente asunto, Angélica Leonor Carpio Quintana censura las providencias de 12 de diciembre de 2019 y de 4 de febrero de 2020 mediante las cuales el Tribunal Administrativo de Bolívar suspendió el acto de elección de la aquí tutelante, en virtud de un proceso de nulidad electoral que se lleva en su contra, mediante la cual el citado Tribunal decide no reponer el decreto de la medida cautelar.
Considera que la providencia, por medio de una interpretación irrazonable y caprichosa modifica la disposición legal prevista en el numeral segundo del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, al determinar que quien dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, debe renunciar 12 meses antes de la inscripción y no de la elección como realmente reza dicha disposición. Ahora bien, de lo encontrado en el expediente, esta Sala de Subsección encuentra que el Tribunal Administrativo realizó un análisis de la normativa aplicable al caso concreto, como lo es el artículo 95, numeral 2 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000.
La norma establece que no podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital quien dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de la de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio. Para el Tribunal, la norma indica que para que se configure la inhabilidad, se debe considerar el plazo de 12 meses desde antes de la elección, tesis que, posterior a intensos debates y análisis jurisprudenciales, considera que es la que más se ajusta a su fin.
De igual manera sustentó su decisión en la sentencia de junio 7 de junio de 2016[6] en la cual se declara nula la elección de una gobernadora de la Guajira y donde se estableció que las inhabilidades de la Ley 617 de 2000 se computan desde el primer día de la inscripción y no desde la fecha de la elección. De igual manera, en la providencia acusada se expresa que frente a la interpretación de esta norma, hubo inicialmente divergencia de criterios y expuso las providencias que mostraban lo distinto de cada criterio, pero citando al final la sentencia de unificación por la cual se decantó la situación, siendo esta la SU-11001032800020180003100 de 29 de enero de 2019 y frente a la misma expuso lo siguiente: “Dentro de ese contexto el Consejo de Estado, dispuso que la inhabilidad se materializara desde el día de la inscripción de la candidatura al cargo de elección popular y culmina en la fecha de la elección del candidato, inclusive, pues expresa que es durante este periodo y no solamente el día de la elección, que el candidato se puede favorecer políticamente con el cargo.
De la misma forma expresó que es con la inscripción que la sociedad tiene certeza de que el interesado se convierte en candidato dentro de la pugna por la conformación del poder público y, por ende, es a partir de ese momento que su pariente funcionario puede favorecerlo con el ejercicio de la autoridad civil o política que ostenta el funcionario.” Aunado a lo anteriormente expresado frente a la decisión que se reprocha, se debe tener en cuenta también que las medidas cautelares tienen una naturaleza particular, que implica que la decisión tomada por el juez no comprende un prejuzgamiento de lo planteado en el debate procesal.
En la adopción de las medidas cautelares, el Tribunal analizó la apariencia de buen derecho de lo planteado en las pretensiones y el peligro en la mora judicial de no adoptarse la medida y concluyó, en un análisis donde decantó jurídicamente las razones, que era necesario adoptar la misma, sustentandola con los argumentos que ya fueron expuestos.
De la providencia reprochada, entonces, no se advierte que el Tribunal haya adoptado una decisión arbitraria o caprichosa en cuanto una medida cautelar que bien puede levantar en cualquier momento del proceso. Por el contrario, el juez, en uso de la autonomía y como director del proceso, sustentó en debida forma la decisión por medio de la cual tomó dicha decisión, cumpliendo con los parámetros legales y jurisprudenciales adecuados.
De conformidad con lo expuesto, esta Sala de Subsección negará la presente acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO.- NEGAR la solicitud de tutela formulada por Angélica Leonor Carpio Quintana en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO. - De no ser impugnado ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Con aclaración ----------------------- [1] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro Bogotá D.C, siete (07) de junio de 2016 Rad. 11001-03-28-000-2015-00051-00 Rad Int. 2015-00051 y Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera. Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. Bogotá D,C. Siete (7) de febrero de 2019. Rad. 110010315000201701543-00. Posteriormente también citó la sentencia de 3 de agosto de 2015 Rad. 110010328000020140005100 CP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [2] Sentencia C-334/ 2014, en cuanto a la interpretación del artículo 37 de la Ley 617 de 2000 y C-539 de 2011 en cuanto a la obligatoriedad del precedente constitucional. [3] Corte Constitucional.
Sentencia C-590-05. [4] Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. [5] Sentencia SU 198 de 2013. [6] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro Bogotá D.C, siete de junio de 2016.
Rad. 1101-03-28-000-2015-00051-00.