ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Carga argumentativa insuficiente Para la Sala, los argumentos expuestos por el apoderado judicial del actor no satisfacen la carga mínima argumentativa porque más que exponer la existencia de la vulneración de sus derechos fundamentales, y acreditar la configuración del defecto en que eventualmente incurrió la autoridad judicial accionada, devela su inconformidad con la decisión adoptada dentro del medio de control objeto de tutela.
(…) Lo anterior, por cuanto en el escrito de amparo el apoderado judicial del actor únicamente se limitó a exponer las razones por las que considera que la autoridad judicial erró al determinar que habían transcurrido más de los cuatro (4) años previstos por el legislador para la prescripción del derecho a reclamar el pago de los tres meses de alta; sin indicar con claridad los motivos por los cuales la actuación adelantada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, resultaba lesiva de sus derechos fundamentales.
(…) Al efecto, es preciso destacar que, en materia de acción de tutela contra providencias judiciales, no basta con poner de presente la existencia de una acción u omisión constitutiva de afectación de derechos fundamentales o de un defecto grave, como lo alega el accionante, sin expresar de manera clara los motivos por los cuales tal acción u omisión, según el caso, generó la amenaza o la vulneración de las garantías constitucionales.
(…) Esta carencia argumentativa, sin lugar a dudas, no puede ser suplida por el juez de tutela, en tanto que si bien la acción de amparo se caracteriza por la flexibilización de formalidades que impidan la garantía de los derechos fundamentales, tratándose del reproche contra providencias judiciales, es exigible un mínimo de argumentación que habilite un examen de fondo sobre actuaciones que han hecho tránsito a cosa juzgada, al ser proferidas por autoridades investidas de competencia en procesos que ofrecen los medios para proteger las garantías constitucionales.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00530-00(AC) Actor: EDINSON SAAVEDRA GÓMEZ Demandado: RIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Edinson Saavedra Gómez, a través de apoderado, en contra de la sentencia de 31 de octubre de 2019, proferida por los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que confirmó el fallo de 29 de abril de 2015, dictado por el Juez Primero Administrativo Oral de Descongestión de Buenaventura, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33-33- 002-2013-00194-00/01, que negó las pretensiones de la demanda.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA El señor Edinson Saavedra Gómez solicita el amparo de sus derechos fundamentales “[…] al debido proceso administrativo, al acceso a la administración de justicia de la forma debida, al sometimiento de los jueces al imperio de la Ley precepto establecido en nuestra Carta Política en su artículo 230 […]”, cuya vulneración atribuye a la sentencia de 31 de octubre de 2019, proferida por los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que confirmó el fallo de 29 de abril de 2015, dictado por el Juez Primero Administrativo Oral de Descongestión de Buenaventura, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 76001- 33-33-002-2013-00194-00/01, que negó las pretensiones de la demanda, consistente en el reconocimiento y pago de los tres meses de alta como consecuencia de la asignación de retiro declarada a su favor, por el servicio prestado en la Policía Nacional.
II.
HECHOS De conformidad con lo planteado por el accionante en la demanda de amparo, los hechos que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: II.1. Mediante sentencia de 2 de febrero de 2011, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Buenaventura – Valle del Cauca, decidió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 76109-33-31-001-2007-00310- 00, promovida por el señor Edinson Saavedra Gómez en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, para que se declarara la nulidad parcial del acto administrativo GAG-SDP-No. 005682 de 16 de julio de 2007, proferido por la referida entidad, que negó el reconocimiento y pago de su asignación de retiro.
El referido despacho judicial accedió a las pretensiones y a título de restablecimiento del derecho ordenó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional reconocer dicha prestación a favor del accionante. Por su parte, CASUR dio cumplimiento a la orden impartida. II.2. Posteriormente el accionante, en ejercicio del derecho de petición, solicitó al Director General de la Policía Nacional el reconocimiento y pago de los tres meses de alta, previstos en parágrafo 1º del artículo 24 del Decreto 4433 de 2004, y en los artículos 104 y 16 del Decreto 1213 de 1990.
Tal petición fue negada mediante oficio 316432 de 22 de noviembre de 2012. II.3. Inconforme con la anterior decisión, el señor Saavedra Gómez, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, para que se declarara la nulidad del Oficio 316432 de 22 de noviembre de 2012, expedido por el Jefe de Procedimientos de Personal de la Policía Nacional, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de los tres meses de alta, en su condición de agente homologado a la carrera del nivel ejecutivo de la Policía Nacional.
II.4. El Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión de Buenaventura, en audiencia inicial de 6 de octubre de 2014, determinó que no tenía vocación de prosperidad la excepción de prescripción presentada por la Policía Nacional por cuanto no podía pasarse por alto « […] que en el caso del señor Saavedra Gómez el reconocimiento de la asignación de retiro estuvo sometida a decisión judicial, razón por la cual dicho derecho declarado a favor del demandante se concretó solo hasta el 31 de marzo de 2011, día en el cual se le dio cumplimiento a la sentencia dictada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Buenaventura del Valle del Cauca, a través de la resolución 001864 por la cual se le reconoció y ordenó el pago de asignación de retiro a partir del 26 de abril de 2007 […] ».
Además, en virtud de lo anterior también dispuso que « […] la exigibilidad del derecho a reclamar lo aquí deprecado solo inició a partir de la sentencia que le reconoció al demandante el derecho a la asignación de retiro, puesto que los tres meses de alta objeto del presente proceso, solo son reconocibles a aquellos que tengan asignación de retiro […] ».
II.5. Posteriormente, mediante sentencia de 29 de abril de 2015, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión de Buenaventura negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 2013- 00194-00, consistentes en que se reconociera y pagara al señor Edison Saavedra Gómez los tres meses de alta, con el sueldo devengado al momento de producirse su retiro de la Policía Nacional, en su condición de agente homologado a la carrera del Nivel Ejecutivo en el grado de Intendente, ajustando su liquidación a lo dispuesto en el Decreto 4433 de 2004, numeral 23.1 del artículo 23 y del artículo 24 parágrafo 1, por cuanto al ser retirado del servicio tales normas se encontraban vigentes y él contaba con 15 años de labores, en tanto ingresó el 4 de diciembre de 1989.
II.6. En contra de tal decisión, el señor Saavedra Gómez interpuso el recurso de apelación y mediante sentencia de 31 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, confirmó el fallo apelado, por cuanto si bien es cierto que al recurrente le asiste el derecho al reconocimiento y pago de sus tres meses de alta con fundamento en las normas y en el análisis jurisprudencial efectuado por el Consejo de Estado en un caso análogo[1], la realidad es que, de oficio, decidió abordar la institución jurídica de la prescripción cuatrienal prevista para los miembros de la Policía en el artículo 113 del Decreto 1213 de 1990, y estableció que «[…] el demandante fue retirado del servicio por voluntad de la Dirección General de la Policía Nacional el 25 de enero de 2007, teniendo hasta el 25 de abril de 2011, tal como se evidencia a folio 6 del cuaderno No. 1 del expediente, es decir transcurrieron más de los cuatro (4) años previstos por el legislador para la prescripción del derecho, motivo por el cual operó el fenómeno de la prescripción cuatrienal […] ».
II.7. En criterio del accionante, la corporación judicial accionada incurrió en un error grave en dicha providencia al proceder en contra de la realidad jurídica y probatoria, toda vez que contiene una serie de inexactitudes respecto de la aplicación del régimen especial que rige para los miembros de la fuerza pública, más aún cuando se argumentaron razones jurídicas válidas que permitían establecer la existencia del derecho solicitado.
II.8. Planteó que el Tribunal concluyó que « […] En el presente caso el demandante le asiste el derecho al reconocimiento y pago de los tres meses de alta, toda vez que su situación jurídica no se encontraba consolidada al momento de la declaratoria de nulidad del artículo 24 del Decreto 4433 de 2004 a través de la sentencia proferida por esa corporación el 28 de febrero de 2013 […]», sin embargo resaltó, que la referida corporación judicial, pese a concederle toda la razón, decidió abordar de oficio el estudio de la prescripción, con lo cual le afectó sus derechos fundamentales e incurrió en un error grave.
II.9. El accionante explicó que dentro del proceso se encuentra probado que fue retirado « […] el 22 de enero de 2007, mediante Resolución 00091 […] », por aplicación de la facultad discrecional, por lo que salió de la Policía Nacional sin ningún derecho, y en el mes de mayo del mismo año solicitó a CASUR el reconocimiento y pago de la asignación de retiro, por llevar más de quince años de servicio en la institución, pretensión que fue negada, pese a tener derecho a ello, así como también a los tres meses de alta, prerrogativa esta última que nace a partir del reconocimiento de la asignación de retiro, motivo por el cual no se configuró el término de prescripción argumentado por el tribunal en su fallo.
II.10. El tutelante planteó que en tal razonamiento la corporación judicial accionada incurrió en un error grave al proferir la anterior sentencia contraria a la realidad jurídica y probatoria « […] constituyéndose uno de los defectos establecidos por la Honorable Corte Constitucional para que entre a operar la acción de Tutela contra sentencias judiciales […] », porque el derecho al reconocimiento y pago de los tres meses de alta no es autónomo sino que nace con el derecho a la asignación de retiro, lo que significa que en el año 2007, por simple sentido común, no se constituyó este derecho, y por tal motivo nunca nació el término de prescripción que aduce la corporación judicial accionada en la sentencia de 31 de octubre de 2019, lo que fundamenta la presentación de la acción de tutela.
II.11. Además Insistió en que en la sentencia de 2 de febrero de 2011, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Buenaventura, se precisó que « […] en el caso en estudio, no ha operado el fenómeno jurídico de la prescripción, por cuanto el demandante como ya se ha precisado, fue retirado del servicio activo mediante Resolución 00091 del 22 de enero de 2007 y radicó su solicitud de reconocimiento de la asignación de retiro, el 4 de mayo del mismo año, conforme con lo prescrito en el artículo 113 del Decreto 1213 de 1990 […] ».
Por lo anterior concluyó que la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en error lesivo de sus derechos fundamentales. III. LAS PRETENSIONES Las pretensiones formuladas por el accionante son las siguientes: « […] Primera. Que se protejan los derechos fundamentales del señor EDINSON SAAVEDRA GÓMEZ, los cuales fueron vulnerados al proferir la sentencia citada por vías de hecho, al tomar una determinación que afecta los intereses de mi poderdante sujeta a una valoración jurídica probatoria e interpretación errada y violatoria de las normas, acto que deberá revocarse por ser contrario al ordenamiento jurídico, y amparar el derecho que tiene al reconocimiento y pago de los tres meses de alta por parte de la Policía Nacional […] ».
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA Mediante auto de 17 de febrero de 2020[2], se admitió la presente acción de tutela y se dispuso notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Asimismo, se vincularon como terceros con interés en los resultados del proceso a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y al Juez Primero Administrativo Oral de Descongestión de Buenaventura, con el fin de que ejercieran su derecho de defensa y contradicción. También se dispuso notificar al Ministerio Público para lo de su competencia. V. INTERVENCIONES V.1.
Mediante escrito de 20 de febrero de 2020[3], el Magistrado del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, ponente de la sentencia de segunda instancia objeto de tutela, rindió el informe que le fue solicitado y pidió que se negaran las pretensiones del accionante por cuanto no se han vulnerados los derechos fundamentales invocados. Planteó que no se configura un defecto fáctico por indebida valoración probatoria en la providencia objeto de amparo constitucional, pues si bien la parte actora aduce que no ha operado el fenómeno de la prescripción, por considerar que radicó su solicitud de reconocimiento y pago de la asignación de retiro el día 4 de mayo de 2007 y que desde dicha fecha debe entenderse suspendido el término prescriptivo; lo cierto es que de la lectura de la demanda se evidencia que, lo pretendido por el demandante con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho era el reconocimiento y pago de los tres meses de alta mas no el reconocimiento y pago de la asignación de retiro.
Precisó que el Tribunal al efectuar un análisis de los elementos probatorios llegó a la conclusión que al demandante le asistía el derecho a los tres meses de alta, contrario a lo que señaló el a quo, quien le negó dicha prestación, por lo que era necesario proceder a analizar de oficio el fenómeno de la prescripción, facultad que ha sido avalada por múltiples jurisprudencias del Consejo de Estado.
Encontró que el demandante fue retirado del servicio el 25 de enero de 2007, tal como consta en la hoja de vida, folio 26 del expediente, teniendo los tres meses de alta hasta el 25 de abril de 2007, de ahí que el término de prescripción se contabiliza hasta el 25 de abril de 2011, no obstante, el actor radicó su solicitud de reconocimiento y pago de los tres meses de alta el 29 de abril de 2011, folio 6 del expediente, es decir que transcurrieron más de los cuatro años previstos por el legislador para la prescripción del derecho, motivo por el cual, consideró que aun cuando le asistía el derecho al reconocimiento y pago de los tres meses de alta reclamados, no había lugar a la declaratoria del referido emolumento, por cuanto operó la prescripción cuatrienal, « […] además, la petición que se tuvo en cuenta para efectos de contabilizar la prescripción fue la que dio origen al acto administrativo que se está demandando en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho […] ».
Resaltó que con tales argumentos, y bajo el principio de valoración integral de los medio de prueba, se cumplió con la carga argumentativa, por vía del principio de transparencia. Finalmente alegó que con fundamento en tales argumentos y en principio de valoración integral de los medios de pruebas, se cumplió con la carga mínima argumentativa, por vía del principio de transparencia. V.2.
Mediante escrito de 20 de febrero de 2020[4], el Juez Tercero Administrativo Oral del Circuito de Buenaventura informó que dicho despacho judicial fue creado a partir del 7 de diciembre de 2015, después que se profiriera la sentencia de primera instancia dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión de Buenaventura, donde funge como demandante el señor Edinson Saavedra Gómez y como demandada la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, bajo la radicación 76109-33-33-002-2013-00194-00.
Expuso que una vez impugnada dicha decisión, la alzada fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 31 de octubre de 2019, confirmando la providencia recurrida. Precisó que por disposición del Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca, el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Buenaventura asumió el conocimiento de los procesos que se adelantaron en los suprimidos Juzgados Primero y Segundo Administrativo de Descongestión de Buenaventura.
Manifestó que los argumentos fácticos, legales y jurídicos que se tuvieron en cuenta al proferir las decisiones de primera y segunda instancia dentro del proceso adelantado por el accionante, están contenidos en las providencias dictadas tanto por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión de Buenaventura como por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
V.3. La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Secretaría General, a través del Secretario General, solicitó que se denegaran las súplicas del accionante ante la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que se vislumbra la inexistencia de vulneración alguna de derechos fundamentales. Luego de transcribir los apartes correspondientes a la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca referentes a la solución del caso concreto, puso de presente que no es viable conceder el amparo solicitado por el accionante, pues el señor Edinson Saavedra Gómez, con posterioridad a su desvinculación de la Policía Nacional por la causal de « […] Voluntad de la Dirección General […] », pudo solicitar a dicha entidad el reconocimiento de los tres meses de alta a los que presuntamente tenía derecho, por cuanto dicho trámite es independiente de su actuación ante la Caja de Sueldo de Retiro de la Policía – CASUR.
En ese orden de ideas, resaltó que, al ser solicitado, vía reclamación administrativa, el reconocimiento de los tres meses de alta en el año 2011, dicho derecho ya se encontraba sometido al fenómeno de la prescripción cuatrienal establecido en el artículo 113 del Decreto 1213 de 1990, por lo cual no existió ninguna vulneración de derechos.
De conformidad con lo expuesto concluyó que no es posible que el actor acuda a la acción de tutela para reclamar los tres meses de alta, por cuanto al haber solicitado de manera tardía el reconocimiento de dicho derecho éste quedó sometido al fenómeno jurídico de prescripción, lo cual motiva la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela, más aún cuando no se acredita la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991[5], en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1[6] del Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015[7], modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017[8] y, en armonía del artículo 2º del Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 2018[9] de la Sala Plena del Consejo de Estado, que modificó el Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003, respecto de la distribución de negocios al interior de las secciones del Consejo de Estado, y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
VI.2. Problema Jurídico De acuerdo a la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer: a) Si la acción de tutela presentada por el señor Edinson Saavedra Gómez cumple con los requisitos generales y especiales de procedibilidad de este medio de amparo contra providencias judiciales. Y, en caso afirmativo: b) Si la sentencia de 31 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca le vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, y al sometimiento de los jueces en sus providencias al imperio de la ley de conformidad con lo previsto en el artículo 230 de la Constitución Política, por cuanto pese a considerar que al accionante le asiste el derecho al reconocimiento y pago de los tres meses de alta, determinó que se configuró la prescripción cuatrienal prevista en el artículo 113 del Decreto 1213 de 1990, para reclamar los derechos previstos en dicho estatuto.
Con el fin de resolver tales interrogantes resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; ii) la sentencia de segunda instancia en contra de la cual se presenta la acción de tutela, para posteriormente ii) resolver el caso concreto.
VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012[10], cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial[11], la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución[12].
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[13] que se encaje en dichos parámetros.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01, Consejero Ponente, Jorge Octavio Ramírez Ramírez. VI.4. El caso concreto El señor Edinson Saavedra Gómez solicita el amparo de sus derechos fundamentales « […] al debido proceso administrativo, al acceso a la administración de justicia de la forma debida, al sometimiento de los jueces al imperio de la Ley precepto establecido en nuestra Carta Política en su artículo 230 […] », cuya vulneración atribuye a la sentencia de 31 de octubre de 2019, proferida por los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que confirmó el fallo de 29 de abril de 2015, dictado por el Juez Primero Administrativo Oral de Descongestión de Buenaventura, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 76001- 33-33-002-2013-00194-00/01, que negó las pretensiones de la demanda, consistente en el reconocimiento y pago de los tres meses de alta como consecuencia de la asignación de retiro declarada a su favor, por el servicio prestado en la Policía Nacional.
Como consecuencia de lo anterior, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación. VI.4.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad en el sub lite.
VI.4.1.1. De la carga argumentativa, como presupuesto para tener como satisfecho el requisito atinente a la relevancia constitucional de la controversia. En cuanto atañe al requisito de procedencia adjetiva concerniente a la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental[14] y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones[15].
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales[16], el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces[17].
Así, en punto a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo, sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación[18], que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [[19]].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente […]” (Destaca la Sala de Decisión) Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión atacada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales[20].
De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que el actor invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores.
Tratándose del tema concerniente a la carga argumentativa, como presupuesto sine qua non para efectos de la procedencia de la acción de amparo contra proveídos judiciales, la Sala estima oportuno y pertinente recordar que la Sección Primera del Consejo de Estado, en oportunidades pasadas[21], ha señalado que en el caso específico de tutela contra providencia judicial, el deber de sustentar el defecto alegado adquiere una connotación aún más precisa y exigente, en tanto la parte que cuestiona una providencia judicial, debe cumplir con la carga argumentativa respectiva.
Esto es, exponer las razones que sustentan su demanda o impugnación, al identificar y justificar si se configura o no la causal específica de procedibilidad. Lo anterior permite conciliar la necesidad de proteger los derechos fundamentales con los principios constitucionales de seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, los cuales podrían comprometerse en el evento en que se generalice la práctica de utilizar la acción de tutela como una tercera instancia judicial[22].
Por ello, la Sala de Sección ha advertido que aun cuando el trámite de la acción de tutela deba desarrollarse con arreglo a los principios de prevalencia del derecho sustancial, celeridad, eficacia (artículo 3 Decreto 2591 de 1991), interpretación judicial de los derechos protegidos (artículo 4 ibídem) y prevalencia de la informalidad en la solicitud de amparo (artículo 14 ibídem), lo cierto es que dicha situación no puede confundirse con el deber de la parte que demanda o impugna el fallo de tutela, de explicar las razones que motivan su disentimiento[23].
Cabe advertir que, en igual sentido, la Sección Quinta de esta Corporación judicial ha señalado que cuándo se pretenda cuestionar una decisión adoptada en una providencia judicial, mediante este mecanismo de protección, “[…] la parte actora tiene el deber de identificar el derecho fundamental presuntamente vulnerado y precisar los hechos y las razones en que se fundamenta la acción […]”, exigencia que no solo se debe ostentar cuando se presenta la solicitud de amparo sino también cuando se impugna un fallo de tutela[24].
Precisamente, mediante sentencia del 31 de mayo de 2018, aquella Sección sostuvo lo siguiente: “[…] 2.3. Carga argumentativa en sede de tutela. Sobre el particular, la Sala Plena de esta Corporación[25] sostuvo que la persona que ejerce la acción de tutela tiene la obligación de “identificar, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración, así como los derechos fundamentales presuntamente afectados por la providencia”, y que para tal efecto, se requiere de una carga argumentativa mínima que le permita al juez constitucional abordar el análisis de fondo de la providencia objeto de debate (…) De esta forma, la apelación requiere una carga argumentativa razonable que sustente las razones de inconformidad, sin que tal observancia sea tan solo exigida al momento en que se inicia el trámite de la tutela, sino que cobra mayor importancia cuando se emplea este recurso judicial.
Criterio reiterado en fallo del 6 de octubre de 2016[26], en el que se indicó que: “Cuando se trata de tutelas ejercidas en contra de providencias judiciales, la parte recurrente no puede limitar su intervención a la simple manifestación de no estar de acuerdo con la decisión judicial de primera instancia, por el contrario, debe observar una carga mínima que soporte los motivos de su impugnación, indispensable para el juez de tutela de segunda instancia conozca las razones de su desacuerdo y, así, se adentre en el estudio que la misma requiere.
Lo anterior se debe a que la acción constitucional contra providencia judicial no puede ser considerada como una tercera instancia que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural […]”[27]. Por todo lo expuesto, para la Sala es dable colegir que, quien atribuya la vulneración de sus derechos fundamentales con ocasión de una providencia judicial, debe argumentar de manera razonada, clara y precisa los motivos por los cuales dicha decisión trasgrede sus garantías iusfundamentales.
Ahora bien, en el caso objeto de estudio, la parte actora manifiesta que la providencia de 31 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, vulneró sus derechos fundamentales “[…] al debido proceso administrativo, al acceso a la administración de justicia de la forma debida, al sometimiento de los jueces al imperio de la Ley precepto establecido en nuestra Carta Política en su artículo 230 […]”, por cuanto declaró probada, de oficio, el fenómeno jurídico de la prescripción consiste en el reconocimiento y pago de los tres (3) meses de alta.
Tal afirmación la sustentó de la siguiente manera: “[…] es evidente que el Tribunal Administrativo incurrió en un error grave al emitir la anterior sentencia la cual es contraria a la realidad jurídica y probatoria constituyéndose uno de los defectos establecidos por la Honorable Corte Constitucional para que entre a operar la acción de Tutela contra sentencias judiciales por las razones que me voy a permitir citar: 1.- Se encuentra probado dentro del proceso que, EDINSON SAAVEDRA GOMEZ, fue retirado el 22 de enero del año 2007 mediante Resolución 00091, por aplicación de la facultad discrecional, esto para la fecha de los hechos significaba que él salió de la policía nacional sin ningún derecho, en mayo del mismo año (ver folio 35) solicitó a CASUR se le reconociera y pagara su asignación de retiro por llevar en la institución policial más de 15 años de servicio, por obvias razones y sujeto a la normatividad que para la época se encontraba vigente CASUR niega los derechos.
A los derechos que me refiero, son todos aquellos que tienen relación con la asignación de retiro prestacional entre los que estaban los tres meses de alta; aquí es necesario tener en cuenta que este derecho nace, con el derecho a la asignación de retiro, no es autónomo, eso significa que en el año 2007 por simple sentido común no se constituyó este derecho, y por tal motivo nunca nació el término de prescripción que pregona el Honorable Tribunal en la sentencia del 31 de octubre que es el motivo para interponer el amparo […]”.
Adicionalmente, agregó lo siguiente: “[…] Con la providencia expedida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 31 de octubre del año 2019, notificada el 5 de febrero del presente año, se violan los derechos fundamentales del señor EDINSON SAAVEDRA GOMEZ, establecidos en nuestra Carta Política en el sentido literal se su preámbulo, al deber del estado (sic) de realizar un juicio justo, sujeto al debido proceso administrativo, al acceso a la administración de justicia de la forma debida, al sometimiento de los jueces al imperio de la Ley precepto establecido en nuestra Carta Política en su artículo 230 situación que de facto adolece el fallo proferido por parte del Tribunal, toda vez que la obligación de aplicar La (sic) equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina que son criterios auxiliares de la actividad judicial, se quedó en letra muerta […]”.
Para la Sala, los argumentos expuestos por el apoderado judicial del actor no satisfacen la carga mínima argumentativa porque más que exponer la existencia de la vulneración de sus derechos fundamentales, y acreditar la configuración del defecto en que eventualmente incurrió la autoridad judicial accionada, devela su inconformidad con la decisión adoptada dentro del medio de control objeto de tutela.
Lo anterior, por cuanto en el escrito de amparo el apoderado judicial del actor únicamente se limitó a exponer las razones por las que considera que la autoridad judicial erró al determinar que habían transcurrido más de los cuatro (4) años previstos por el legislador para la prescripción del derecho a reclamar el pago de los tres meses de alta; sin indicar con claridad los motivos por los cuales la actuación adelantada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, resultaba lesiva de sus derechos fundamentales.
Al efecto, es preciso destacar que, en materia de acción de tutela contra providencias judiciales, no basta con poner de presente la existencia de una acción u omisión constitutiva de afectación de derechos fundamentales o de un defecto grave, como lo alega el accionante, sin expresar de manera clara los motivos por los cuales tal acción u omisión, según el caso, generó la amenaza o la vulneración de las garantías constitucionales.
Esta carencia argumentativa, sin lugar a dudas, no puede ser suplida por el juez de tutela, en tanto que si bien la acción de amparo se caracteriza por la flexibilización de formalidades que impidan la garantía de los derechos fundamentales, tratándose del reproche contra providencias judiciales, es exigible un mínimo de argumentación que habilite un examen de fondo sobre actuaciones que han hecho tránsito a cosa juzgada, al ser proferidas por autoridades investidas de competencia en procesos que ofrecen los medios para proteger las garantías constitucionales.
Así las cosas, ante el incumplimiento de la carga argumentativa sólida, la presente acción de tutela carece de relevancia constitucional, por lo que la Sala la declarará improcedente, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo promovida por el señor Edinson Saavedra Gómez, en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley No. 2591 del 19 de noviembre de 1991.
TERCERO: De no ser impugnada la presente sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 del 19 de noviembre de 1991.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el expediente correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76109-33- 33-002-2013-00194-01, remitido en calidad de préstamo. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P: (6). ----------------------- [1] Sentencia de 18 de enero de 2018. Actor: José Fernando Ordoñez Daza, contra: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 19000-23-31-000-2013-00507-01 (2985-15). [2] Folios 23 a 24 del expediente de tutela. [3] Folio 34 del expediente de tutela. [4] Folio 36 y vuelto del expediente. [5] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [6] Modificado por el Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, en relación con las acciones de tutela presentadas a partir de esa fecha. [7] «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho». [8] “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [9] “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado”. [10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. [11] Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. [12] Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. [13] Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [14] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.
No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. [15] Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). [16] Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. [17] Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. [18] Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [19] «En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales». [20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 8 de octubre de 2015 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2015-00283-01); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 3 de noviembre de 2016, (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-002244-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2016- 01063-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-02862-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 9 de febrero de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. núm.: 2016-03249-00). [21] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de agosto de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación No. 11001-03-15-000-2018-03767-01(AC). [22] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de septiembre de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación No. 11001-03-15-000-2019-01575-01(AC). [23] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López, Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 13001-23-33- 000-2018-00641-01(AC). [24] Ver entre otras, H. Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad nº. 11001-03-15-000-2016-01871-00 AC. C.P. Rocío Araújo Oñate. Sentencia de 11 de agosto de 2016. Rad. nº. 11001-03-15-000-2016- 00123-01. C.P. Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 19 de mayo de 2016. [25] H. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 5 de agosto de 2014, Expediente No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ), Actor: Alpina Productos Alimenticios, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [26] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 6 de octubre de 2016, C.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 11001-03-15-000-2016-01717-01. [27] H. Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 31 de mayo de 2018. C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Radicación número: 17001-23-33-000-2018-00093-01(AC).