11001-03-15-000-2019-01602-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2019-01602-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURASentencia2020-05-11

Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

Actor: Catherine Juvinao Clavijo Y Otros·Demandado: Jaime Felipe Lozada Polanco

De qué trata

Síntesis: [L]a más antigua de las sesiones respecto de las cuales se acusa el ausentismo parlamentario es la de 26 de agosto de 2014, y la presentación de la demanda de pérdida de investidura, ocurrida el 22 de abril de 2019, transcurrieron menos de 5 años, razón por la que, aún de aplicarse el término dispuesto en el artículo 6º de la Ley 1881 de 2018, su ejercicio resulta oportuno (…) [L]a pérdida de investidura, según se detallará en lo sucesivo del presente proveído, es una acción sancionatoria, que pertenece al ámbito del derecho punitivo del Estado, razón por la cual las garantías aplicadas a la persona que soporta su juicio deben asegurarse con absoluto rigor. (…) [E]l cotejo de firmas solicitado por la referida demandante no cumplió con la carga argumentativa, conducencia, pertinencia y utilidad, pero principalmente de oportunidad, por las razones que se detallaron en los antecedentes de esta sentencia y especialmente en el auto de 6 de febrero de 2020, es claro que en los términos pretendidos por la libelista resultaba inviable. Esto se refuerza todavía más si se tiene en cuenta que lo contrario hubiese supuesto defraudar los principios de preclusión y eventualidad en desmedro de una de las más elementales garantías del debido proceso con la que cuenta aquel cuya desinvestidura se reclama, dentro de un trámite que se surte por etapas respecto de las cuales, una vez agotadas no se puede volver y en el que las probanzas deben satisfacer los presupuestos que la ley establece para su cumplimiento -exigencia que, se reitera, no se cumplió en tratándose del aludido cotejo de firmas-INCAPACIDAD FÍSICA DEBIDAMENTE COMPROBADA COMO JUSTIFICACIÓN DE LA INASISTENCIA - Criterios para su valoración / INCAPACIDADES MÉDICAS EN LOS PROCESOS DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA POR INASISTENCIA A SESIONES - Alcance[D]eviene imperioso acotar que para el estudio de las incapacidades médicas no resulta factible exponer una rigurosa confrontación entre la hora del registro de asistencia del Congresista y la hora de la atención por el respectivo profesional de la salud. (…) [E]l hecho de que medie una incapacidad médica supone, con alto grado de probabilidad, la existencia de un proceso clínico previo que condujo a ese resultado. De suerte que si el demandado se retira del recinto congresional y a los pocos minutos u horas es incapacitado, se entiende que no estaba en plenas condiciones de salud para permanecer en la plenaria, pues para estos efectos el alcance de dicho instrumento médico debe interpretarse razonablemente en su componente declarativo, y no desde el punto de vista constitutivo. En términos prácticos y a guisa de ejemplo, si el parlamentario atiende el llamado a lista a las 2 de la tarde y obtiene la incapacidad a las 4 de la tarde, mal podría concluirse que incumplió su deber de asistencia a las sesiones de la Cámara de Representantes durante las horas previas, pues, se insiste, es dable colegir la existencia de un nexo causal entre dicha circunstancia y su estado de salud; lo contrario implicaría deshumanizar un aspecto tan sensible, propio de la dignidad de toda persona, bajo el entendido de que solo podrían ser válidas las incapacidades concedidas por el médico al interior de la respectiva sesión congresual -lo cual, desde luego, devendría en una exigencia desproporcionadaCERTIFICACIONES O AUTORIZACIONES DE LA MESA DIRECTIVA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES - Como justificación de la inasistencia / SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES - Deber de dar fé pública de los hechos de su competenciaEn cuanto al potencial exculpatorio de las “autorizaciones” de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, se debe señalar que, entre los instrumentos de convalidación probatoria sobre el alcance de las solicitudes que en tal sentido les presentó el accionado se encuentran certificaciones emitidas por el Secretario General del reputado órgano. (…) [L]a parte demandante acusa una presunta disparidad entre las que se miran en tales escritos y los que se observan en los permisos de retiro suscritos por el señor LOZADA POLANCO. (…) [E]sa confrontación visual, salvo mejor prueba en contrario, no le resta mérito al dicho del Secretario General de la Cámara de Representantes en relación con la existencia autorizaciones de retiro en favor del congresista demandado. Primero, porque los trazos en todos los casos no necesariamente tienen que ser iguales, máxime cuando el retiro de la plenaria está amparado -independientemente de su validez- en la figura, medianamente informal, del visto bueno; y los documentos que acompañan las certificaciones que pretenden servir de modelo para cotejar constituyen instrumentos oficiales del tipo Resolución (…) [S]egundo (…) porque a las voces de lo normado en el artículo 46.12 del Reglamento del Congreso, entre los deberes de dicho funcionario (…) le concierne dar fe pública de los hechos que sean de su competencia. De ahí que, salvo verdadera prueba en contrario, su informe merezca credibilidadDEBER DEL CONGRESISTA DE PARTICIPAR EN LAS SESIONES PLENARIAS - En las que se voten proyectos de acto legislativo proyecto de ley o moción de censuraCosa distinta es que, del examen de la Sala pueda surgir que, a pesar de existir formalmente la certificación, esta no cumpla con los presupuestos necesarios para que tenga validez como justificación del ausentismo parlamentario, pues no cualquier motivo, aún refrendado por la Mesa Directiva, puede entenderse como suficiente para apartarse del deber que tiene el congresista de participar de la sesión plenaria en la que se voten proyectos de acto legislativo, proyectos de ley o mociones de censura, dado que esto es de la esencia de la función atribuida a tales servidores y, por ende, la sustracción de ese deber solo es excusable cuando se pondera con la atención de otros -bien sean propios de su actividad parlamentario o propios de la situación personal del congresista- con la entidad suficiente para desplazar el reputado deber de asistencia, al abrigo de la cláusula general de competencia de la que goza la Mesa Directiva de las situaciones específicas demarcadas en el ordenamiento jurídico. Algunas de tales situaciones exculpatorias tienen amplio desarrollo legal y jurisprudencial y otras, simplemente, encuadran dentro del marco general que debe evaluar el juzgador de la pérdida de investidura en cada situación particular. Empero, en todo caso, debe mediar un motivo válido y suficiente frente a la autorización de retiro de la Mesa Directiva.INCAPACIDAD MÉDICA Y PERMISO DE LA MESA DIRECTIVA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES - No es necesario que se configuren ambas condiciones para tener por justificada la inasistencia en el caso concreto[E]n el sub judice, figuran de manera especial, como se dijo, incapacidades médicas y permisos de la mesa directiva. No es necesario que se configuren ambas condiciones para tener por justificada la inasistencia, pues basta que alguno de los dos supuestos se verifique, pues cada una de tales pruebas opera de manera autónoma frente al ausentismo parlamentario, sin perjuicio que de su examen conjunto, o de otros medios, como los recabados a través de las inspecciones judiciales practicadas en el curso del proceso, surjan conclusiones que conduzcan a restarle o aunarles mérito probatorioPÉRDIDA DE INVESTIDURA POR INASISTENCIA A SESIONES - No se configuran los elementos de la causalDe lo visto (…), se tiene que el congresista accionado dejó de asistir sin justificación válida a tres sesiones plenarias (…) para el primer período de la legislatura 2014-2015 (…), por ende, no se acreditaron las 6 inasistencias requeridas para la estructuración de la causal de desinvestidura prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política. (…) De lo visto (…), se tiene que el congresista accionado dejó de asistir sin justificación válida a tres sesiones plenarias (…) para el primer período de la legislatura 2015-2016 (…), por ende, no se acreditaron las 6 inasistencias requeridas para la estructuración de la causal de desinvestidura prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política. (…) De lo visto (…), se tiene que el congresista accionado dejó de asistir sin justificación válida a cero sesiones plenarias para el primer período de la legislatura 2016-2017 (…), por ende, no se acreditaron las 6 inasistencias requeridas para la estructuración de la causal de desinvestidura prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política. (…) De lo visto en precedencia, se tiene que el congresista accionado dejó de asistir sin justificación válida a una sesión plenaria (…) para el primer período de la legislatura 2017-2018 (…), por ende, no se acreditaron las 6 inasistencias requeridas para la estructuración de la causal de desinvestidura prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política. (…) Comoquiera que el número de inasistencias injustificadas del Representante a la Cámara (…) a sesiones plenarias en las que se votaron proyectos de acto legislativo, proyectos de ley o mociones de censura en los períodos acusados por la parte demandante no es igual a superior a 6 en ninguno de ellos, para la Sala, emerge palmario que la solicitud de pérdida de investidura no está llamada a prosperar, razón por la cual se denegará.

PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA – Por inasistencia a sesiones / PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Oportunidad de la acción / ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Naturaleza sancionatoria / SOLICITUD PROBATORIA – Debe cumplir principio de preclusión y eventualidad [L]a más antigua de las sesiones respecto de las cuales se acusa el ausentismo parlamentario es la de 26 de agosto de 2014, y la presentación de la demanda de pérdida de investidura, ocurrida el 22 de abril de 2019, transcurrieron menos de 5 años, razón por la que, aún de aplicarse el término dispuesto en el artículo 6º de la Ley 1881 de 2018, su ejercicio resulta oportuno (…) [L]a pérdida de investidura, según se detallará en lo sucesivo del presente proveído, es una acción sancionatoria, que pertenece al ámbito del derecho punitivo del Estado, razón por la cual las garantías aplicadas a la persona que soporta su juicio deben asegurarse con absoluto rigor.

(…) [E]l cotejo de firmas solicitado por la referida demandante no cumplió con la carga argumentativa, conducencia, pertinencia y utilidad, pero principalmente de oportunidad, por las razones que se detallaron en los antecedentes de esta sentencia y especialmente en el auto de 6 de febrero de 2020, es claro que en los términos pretendidos por la libelista resultaba inviable.

Esto se refuerza todavía más si se tiene en cuenta que lo contrario hubiese supuesto defraudar los principios de preclusión y eventualidad en desmedro de una de las más elementales garantías del debido proceso con la que cuenta aquel cuya desinvestidura se reclama, dentro de un trámite que se surte por etapas respecto de las cuales, una vez agotadas no se puede volver y en el que las probanzas deben satisfacer los presupuestos que la ley establece para su cumplimiento –exigencia que, se reitera, no se cumplió en tratándose del aludido cotejo de firmas– FUENTE FORMAL: LEY 1881 DE 2018 – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 INCAPACIDAD FÍSICA DEBIDAMENTE COMPROBADA COMO JUSTIFICACIÓN DE LA INASISTENCIA – Criterios para su valoración / INCAPACIDADES MÉDICAS EN LOS PROCESOS DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA POR INASISTENCIA A SESIONES - Alcance [D]eviene imperioso acotar que para el estudio de las incapacidades médicas no resulta factible exponer una rigurosa confrontación entre la hora del registro de asistencia del Congresista y la hora de la atención por el respectivo profesional de la salud.

(…) [E]l hecho de que medie una incapacidad médica supone, con alto grado de probabilidad, la existencia de un proceso clínico previo que condujo a ese resultado. De suerte que si el demandado se retira del recinto congresional y a los pocos minutos u horas es incapacitado, se entiende que no estaba en plenas condiciones de salud para permanecer en la plenaria, pues para estos efectos el alcance de dicho instrumento médico debe interpretarse razonablemente en su componente declarativo, y no desde el punto de vista constitutivo.

En términos prácticos y a guisa de ejemplo, si el parlamentario atiende el llamado a lista a las 2 de la tarde y obtiene la incapacidad a las 4 de la tarde, mal podría concluirse que incumplió su deber de asistencia a las sesiones de la Cámara de Representantes durante las horas previas, pues, se insiste, es dable colegir la existencia de un nexo causal entre dicha circunstancia y su estado de salud; lo contrario implicaría deshumanizar un aspecto tan sensible, propio de la dignidad de toda persona, bajo el entendido de que solo podrían ser válidas las incapacidades concedidas por el médico al interior de la respectiva sesión congresual –lo cual, desde luego, devendría en una exigencia desproporcionada FUENTE FORMAL: LEY 1881 DE 2018 – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 183 NUMERAL 2 / LEY 5 DE 1991 – ARTÍCULO 90 CERTIFICACIONES O AUTORIZACIONES DE LA MESA DIRECTIVA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES – Como justificación de la inasistencia / SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES – Deber de dar fé pública de los hechos de su competencia En cuanto al potencial exculpatorio de las “autorizaciones” de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, se debe señalar que, entre los instrumentos de convalidación probatoria sobre el alcance de las solicitudes que en tal sentido les presentó el accionado se encuentran certificaciones emitidas por el Secretario General del reputado órgano. (…) [L]a parte demandante acusa una presunta disparidad entre las que se miran en tales escritos y los que se observan en los permisos de retiro suscritos por el señor LOZADA POLANCO.

(…) [E]sa confrontación visual, salvo mejor prueba en contrario, no le resta mérito al dicho del Secretario General de la Cámara de Representantes en relación con la existencia autorizaciones de retiro en favor del congresista demandado. Primero, porque los trazos en todos los casos no necesariamente tienen que ser iguales, máxime cuando el retiro de la plenaria está amparado –independientemente de su validez– en la figura, medianamente informal, del visto bueno; y los documentos que acompañan las certificaciones que pretenden servir de modelo para cotejar constituyen instrumentos oficiales del tipo Resolución (…) [S]egundo (…) porque a las voces de lo normado en el artículo 46.12 del Reglamento del Congreso, entre los deberes de dicho funcionario (…) le concierne dar fe pública de los hechos que sean de su competencia. De ahí que, salvo verdadera prueba en contrario, su informe merezca credibilidad FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 183 NUMERAL 2 / LEY 5 DE 1991 – ARTÍCULO 90 / REGLAMENTO DEL CONGRESO – ARTÍCULO 46 NUMERAL 12 DEBER DEL CONGRESISTA DE PARTICIPAR EN LAS SESIONES PLENARIAS – En las que se voten proyectos de acto legislativo proyecto de ley o moción de censura Cosa distinta es que, del examen de la Sala pueda surgir que, a pesar de existir formalmente la certificación, esta no cumpla con los presupuestos necesarios para que tenga validez como justificación del ausentismo parlamentario, pues no cualquier motivo, aún refrendado por la Mesa Directiva, puede entenderse como suficiente para apartarse del deber que tiene el congresista de participar de la sesión plenaria en la que se voten proyectos de acto legislativo, proyectos de ley o mociones de censura, dado que esto es de la esencia de la función atribuida a tales servidores y, por ende, la sustracción de ese deber solo es excusable cuando se pondera con la atención de otros –bien sean propios de su actividad parlamentario o propios de la situación personal del congresista– con la entidad suficiente para desplazar el reputado deber de asistencia, al abrigo de la cláusula general de competencia de la que goza la Mesa Directiva de las situaciones específicas demarcadas en el ordenamiento jurídico.

Algunas de tales situaciones exculpatorias tienen amplio desarrollo legal y jurisprudencial y otras, simplemente, encuadran dentro del marco general que debe evaluar el juzgador de la pérdida de investidura en cada situación particular. Empero, en todo caso, debe mediar un motivo válido y suficiente frente a la autorización de retiro de la Mesa Directiva.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 183 NUMERAL 2 / LEY 5 DE 1991 – ARTÍCULO 90 INCAPACIDAD MÉDICA Y PERMISO DE LA MESA DIRECTIVA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES – No es necesario que se configuren ambas condiciones para tener por justificada la inasistencia en el caso concreto [E]n el sub judice, figuran de manera especial, como se dijo, incapacidades médicas y permisos de la mesa directiva.

No es necesario que se configuren ambas condiciones para tener por justificada la inasistencia, pues basta que alguno de los dos supuestos se verifique, pues cada una de tales pruebas opera de manera autónoma frente al ausentismo parlamentario, sin perjuicio que de su examen conjunto, o de otros medios, como los recabados a través de las inspecciones judiciales practicadas en el curso del proceso, surjan conclusiones que conduzcan a restarle o aunarles mérito probatorio FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 183 NUMERAL 2 / LEY 5 DE 1991 – ARTÍCULO 90 PÉRDIDA DE INVESTIDURA POR INASISTENCIA A SESIONES – No se configuran los elementos de la causal De lo visto (…), se tiene que el congresista accionado dejó de asistir sin justificación válida a tres sesiones plenarias (…) para el primer período de la legislatura 2014-2015 (…), por ende, no se acreditaron las 6 inasistencias requeridas para la estructuración de la causal de desinvestidura prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política.

(…) De lo visto (…), se tiene que el congresista accionado dejó de asistir sin justificación válida a tres sesiones plenarias (…) para el primer período de la legislatura 2015-2016 (…), por ende, no se acreditaron las 6 inasistencias requeridas para la estructuración de la causal de desinvestidura prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política.

(…) De lo visto (…), se tiene que el congresista accionado dejó de asistir sin justificación válida a cero sesiones plenarias para el primer período de la legislatura 2016-2017 (…), por ende, no se acreditaron las 6 inasistencias requeridas para la estructuración de la causal de desinvestidura prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política.

(…) De lo visto en precedencia, se tiene que el congresista accionado dejó de asistir sin justificación válida a una sesión plenaria (…) para el primer período de la legislatura 2017-2018 (…), por ende, no se acreditaron las 6 inasistencias requeridas para la estructuración de la causal de desinvestidura prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política.

(…) Comoquiera que el número de inasistencias injustificadas del Representante a la Cámara (…) a sesiones plenarias en las que se votaron proyectos de acto legislativo, proyectos de ley o mociones de censura en los períodos acusados por la parte demandante no es igual a superior a 6 en ninguno de ellos, para la Sala, emerge palmario que la solicitud de pérdida de investidura no está llamada a prosperar, razón por la cual se denegará. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 183 NUMERAL 2 / LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 90 NUMERAL 3 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá D.C., once (11) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01602-00(PI) Actor: CATHERINE JUVINAO CLAVIJO Y OTROS Demandado: JAIME FELIPE LOZADA POLANCO Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA Temas: Ausentismo parlamentario (artículo 183.2 C. P.) SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver en primera instancia la solicitud de pérdida de investidura presentada por la ciudadana CATHERINE JUVINAO CLAVIJO y otros contra el Representante a la Cámara por el Departamento del Huila JAIME FELIPE LOZADA POLANCO, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 184 de la Constitución Política y la Ley 1881 de 2018[1].

ANTECEDENTES

1.1. SOLICITUD DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA[2] Los señores[3] CATHERINE JUVINAO CLAVIJO, VIVIANA MERCEDES MIRANDA ALARCÓN, MARÍA PIEDAD VELASCO LACAYO y LUIS MIGUEL MOISÉS GARCÍA solicitaron que se declare la pérdida de la investidura del ciudadano JAIME FELIPE LOZADA POLANCO, en su condición de Represente a la Cámara por el Departamento del Huila en el período 2014-2018[4], para lo cual invocaron la causal contenida en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política.

A su juicio, el demandado dejó de asistir a más de seis sesiones plenarias en las que fueron votados proyectos de ley y/o de acto legislativo, en cada uno de los períodos de sesiones ordinarias comprendidos entre el 20 de julio y el 16 de diciembre[5] de los años 2014 a 2017, así: |Primer período de la legislatura 2014-2015: | |Del 20 de julio al 16 de diciembre de 2014 | |No. |Fecha |Asunto | |1 |26-ago-14|“votaciones proyecto de Ley 194/2014 Cámara – 181/2014 | | | |Senado, articulado, título y pregunta” | |2 |03-sep-14|“Se vota articulado de Proyecto de Ley 176 de 2013” | |3 |16-sep-14|“Actas, título, pregunta y articulado de PL 176/2013, | | | |además de impedimentos, seguido de articulado a PL | | | |014/2013 con título y pregunta, para continuar con | | | |votaciones de impedimentos” | |4 |23-sep-14|“Conciliación PL 194/2014” | |5 |30-sep-14|“Se vota proposición de aplazamiento de Proyecto de Ley| | | |076/13, además de informe de ponencia y articulado del | | | |mismo proyecto” | |6 |14-oct-14|“Se vota informe de objeciones presidenciales y | | | |articulado de Proyecto de Ley 153/13” | |7 |11-nov-14|“Proyecto de Ley 030/14 con su articulado” | |8 |25-nov-14|“Se vota título y pregunta Proyecto de Ley 030/14, | | | |impedimentos, informe final de ponencia PL 138/14, y | | | |articulado, título y pregunta del mismo proyecto de | | | |ley” | |9 |16-dic-14|“Informe de conciliación PL 157/14, además de PL | | | |182/14, con articulado, título y pregunta, siguiendo | | | |con PL 179/13 y PL 209/14” | |Primer período de la legislatura 2015-2016: | |Del 20 de julio al 16 de diciembre de 2015 | |No. |Fecha |Asunto | |1 |11-ago-15|“Se vota PL 037/14, con título y pregunta” | |2 |18-ago-15|“Informe con que termina ponencia PL 012/14, y | | | |articulado” | |3 |25-ago-15|“Votación de informe con que termina ponencia de PL | | | |091/2014 además de articulado, título y pregunta” | |4 |15-sep-15|“Objeciones presidenciales al Proyecto de ley 207/2012,| | | |además de ponencia, artículos y pregunta de Proyecto de| | | |Ley 073/14; informe de ponencia de Proyecto de Acto | | | |Legislativo 043/15” | |5 |06-oct-15|“Articulado P.A.L. 004/2015 con articulado, ponencia, | | | |título y pregunta” | |6 |27-oct-15|“Se vota Proyecto de Ley 096/2014” | |7 |10-dic-15|“Se vota informe conciliación PL 087/14 | |8 |15-dic-15|“Informe de conciliación Proyecto de Ley Estatutaria | | | |157/15, propuesta de cambiar orden del día, | | | |impedimentos, e informe con que termina ponencia de | | | |Proyecto de Ley 132/14” | |9 |09-mar-16|“Informe con que termina ponencia de Proyecto de Ley | | | |198/16, eliminar incisos, seguido de articulado, título| | | |y pregunta del mismo proyecto de ley” | |Primer período de la legislatura 2016-2017: | |Del 20 de julio al 16 de diciembre de 2016 | |No. |Fecha |Asunto | |1 |09-ago-16|“Informe impedimentos a PL 110/15, con informe con que | | | |termina su ponencia” | |2 |24-ago-16|“Votaciones a PL 110/2015, con título y pregunta además| | | |de proposiciones” | |3 |13-sep-16|“Artículos de Proyecto de Ley 230/16” | |4 |22-nov-16|“Informe de conciliación PL 190/15, además de | | | |articulado con su título y pregunta a Proyecto de Ley | | | |Orgánica 275/16, seguido de impedimentos a PL 171/15” | |5 |29-nov-16|“Proposición archivo PL 180/15, con título y pregunta” | |6 |13-dic-16|“Título y pregunta a PL 049/15, 065/16” | |7* |22-dic-16|“Informe conciliación a PL 110/2015 Cámara – 131/2016 | | | |Senado, con proposiciones, articulado, título y | | | |pregunta.

Reforma Tributaria” | |Primer período de la legislatura 2017-2018: | |Del 20 de julio al 16 de diciembre de 2017 | |No. |Fecha |Asunto | |1 |26-jul-17|“Informe de conciliación PL 002/2016 e informe de | | | |ponencia PL 023/2016” | |2 |01-ago-17|“Impedimento a PL 041/16, artículos a PL 133/16” | |3 |08-ago-17|“Articulado del Proyecto de Ley Orgánica 014 de 2017 | | | |además de informe de conciliación a PL 122/2016 Cámara | | | |– 254/2016 Senado y aplazamiento PL 031/2016, 046/2016 | | | |y 274/2017” | |4 |19-sep-17|“Informe objeciones presidenciales del PL 211/2016, | | | |además de PL 283/2017” | |5 |01-nov-17|“Votaciones PL 012/2017, con proposiciones y articulado| | | |Proyecto de Acto Legislativo 012/2017” | |6 |23-nov-17|“Votaciones Proyecto de Ley Estatutaria 016/2017 Cámara| | | |– 008/2017 Senado” | Manifiestan que, salvo en relación con la sesión del 22 de diciembre de 2016 en la que ni siquiera respondió el llamado a lista, el Representante JAIME FELIPE LOZADA POLANCO registró su asistencia a las sesiones plenarias, y luego se retiró sin mediar permiso o excusa válida, dejando de participar activamente de los debates y las votaciones, según se infiere de las respectivas gacetas del Congreso de la República[6], incurriendo así en una práctica que la jurisprudencia del Consejo de Estado[7] asume como “inasistencia” en los términos del artículo 183.2[8] de la Constitución Política.

1.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA[9] El Representante a la Cámara JAIME FELIPE LOZADA POLANCO, a través de apoderada, se opuso a la solicitud de pérdida de investidura, luego de explicar que en las sesiones plenarias objeto del reproche “fue autorizado válidamente para retirarse del recinto o estuvo incapacitado”[10], lo cual –manifiesta– no tenía la obligación de poner en conocimiento de la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes; o en su defecto, “registró su asistencia, participó en las votaciones e hizo parte activa del debate mediante intervenciones y presentación de proposiciones”[11], de acuerdo con el siguiente resumen: |Primer período de la legislatura 2014-2015: | |Del 20 de julio al 16 de diciembre de 2014 | |No. |Fecha |Asistencia | |1 |26-ago-14|Retiro justificado | |2 |03-sep-14|Retiro justificado[12] | |3 |16-sep-14|Retiro justificado | |4 |23-sep-14|Retiro justificado | |5 |30-sep-14|Retiro justificado | |6 |14-oct-14|Retiro justificado | |7 |11-nov-14|Retiro justificado | |8 |25-nov-14|Retiro justificado | |9 |16-dic-14|Retiro justificado | |Primer período de la legislatura 2015-2016: | |Del 20 de julio al 16 de diciembre de 2015 | |No. |Fecha |Asistencia | |1 |11-ago-15|Retiro justificado | |2 |18-ago-15|Retiro justificado | |3 |25-ago-15|Retiro justificado | |4 |15-sep-15|Retiro justificado | |5 |06-oct-15|Retiro justificado | |6 |27-oct-15|Retiro justificado | |7 |10-dic-15|Asistió y votó | |8 |15-dic-15|Retiro justificado | |9 |09-mar-16|Sesión extraordinaria.

Retiro justificado | |Primer período de la legislatura 2016-2017: | |Del 20 de julio al 16 de diciembre de 2016 | |No. |Fecha |Asistencia | |1 |09-ago-16|Retiro justificado | |2 |24-ago-16|Retiro justificado | |3 |13-sep-16|Retiro justificado[13] | |4 |22-nov-16|Retiro justificado | |5 |29-nov-16|Retiro justificado | |6 |13-dic-16|Retiro justificado | |7* |22-dic-16|Sesión extraordinaria.

Inasistencia justificada | |Primer período de la legislatura 2017-2018: | |Del 20 de julio al 16 de diciembre de 2017 | |No. |Fecha |Asistencia | |1 |26-jul-17|Retiro justificado | |2 |01-ago-17|Retiro justificado | |3 |08-ago-17|Retiro justificado | |4 |19-sep-17|Asistió y votó | |5 |01-nov-17|Retiro justificado | |6 |23-nov-17|Retiro justificado | Detalló que el verbo rector de la causal invocada (art. 183.2 C. P.) es “inasistir” y que (i) los demandantes pretenden que se amplíe a “no votar”, “votar parcialmente” o “ausentarse transitoriamente”, contrariando la jurisprudencia del Consejo de Estado;

(ii) desconociendo las situaciones excusables que consagran los artículos 90[14] y 124[15] de la Ley 5ª de 1992[16], además de la fuerza mayor y el caso fortuito; (iii) y omitiendo el juicio de culpabilidad que opera en el campo sancionatorio, junto con otros principios inherentes al mismo (legalidad, non bis in ídem, tipicidad, antijuridicidad, in dubio pro reo, pro homine, interpretación restrictiva y taxatividad).

Fue enfático en señalar que, a partir de la literalidad de la norma constitucional (arts. 138 y 183 C.P.) y la jurisprudencia contenciosa[17] que la interpreta, no pueden acumularse inasistencias de períodos de sesiones ordinarios con extraordinarios, como los que dieron lugar a las sesiones plenarias del 9 de marzo y del 22 de diciembre de 2016.

Finalmente, destacó que existe una diferencia entre la “inasistencia” a una sesión plenaria, y el “retiro” justificado de la misma, y que fue esto último lo que se presentó en su caso. Con base en estas mismas razones, propuso las excepciones que denominó: (i) “improcedencia de acumulación de sesiones ordinarias y extraordinarias” y (ii) “del retiro justificado del congresista”.

1.3. TRÁMITE DE INSTANCIA La solicitud de pérdida de investidura fue presentada el 22 de abril de 2019[18] en la Secretaría General del Consejo de Estado. Y en auto de 25 de abril de 2019[19], la Magistrada Ponente resolvió devolverla para que se cumpliera con el requisito de presentación personal consagrado en el artículo 7º de la Ley 1881 de 2018.

Al haber sido atendido lo anterior por los actores CATHERINE JUVINAO CLAVIJO, VIVIANA MERCEDES MIRANDA ALARCÓN, MARÍA PIEDAD VELASCO LACAYO y LUIS MIGUEL MOISÉS GARCÍA, se admitió respecto de ellos en auto de 14 de mayo de 2019[20], en el que también se ordenaron las notificaciones y traslados dispuestos en los artículos 9º y 10º ibídem. Mediante auto de 6 de junio de 2019[21] se tuvieron como pruebas las aportadas por las partes y se decretaron las solicitadas por el demandado –los demandantes no pidieron–, consistentes en informes y certificados de las respectivas dependencias de la Cámara de Representantes sobre autorizaciones de retiro y soportes médicos en relación con las fechas acusadas.

La demandante CATHERINE JUVINAO CLAVIJO pidió[22], por vía de reposición, el cotejo de las pruebas ordenadas –antes de que fueran allegadas–, lo cual fue despachado negativamente a través de auto de 20 de junio de 2019[23], por no cumplirse los presupuestos para su decreto. Contra esta decisión se interpuso recurso de apelación[24], en el que, además, se pidieron nuevas pruebas.

Este fue concedido por la magistrada ponente, mediante proveído de 11 de julio de 2019[25], en el efecto devolutivo. Sin embargo, por autos de 23 de octubre de 2019[26] y 26 de noviembre de 2019[27] la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidió que el recurso procedente era el de reposición. En acatamiento de lo anterior, el Despacho negó definitivamente el pretendido cotejo documental y demás pruebas inherentes a través de auto de 6 de febrero de 2020[28].

En auto de 30 de julio de 2019[29], a partir de la documentación allegada en cumplimiento del auto de 6 de junio de 2019, se decretaron pruebas de oficio, y durante la práctica de una de estas (inspección judicial) se incorporaron y decretaron otras relacionadas con su objeto[30]. En sendos escritos de 26 de agosto de 2019[31] las partes elevaron nuevas solicitudes probatorias y de otro tipo, derivadas de las actuaciones realizadas desde el auto de 30 de julio de 2019[32].

El despacho, en proveído del 28 de agosto de 2019[33], las evacuó desfavorablemente y, adicionalmente, fijó como fecha para la celebración de la audiencia pública (art. 11 L.1881/18) el 10 de septiembre de 2019. Con auto de 3 de septiembre de 2019[34] se accedió, por única vez y hasta nueva orden, a la solicitud de aplazamiento radicada por la parte actora[35].

En providencia de 12 de septiembre de 2019[36] se rechazó un recurso de reposición interpuesto por la parte accionada contra la decisión de aplazamiento. En auto de 30 de octubre de 2019[37], confirmado con proveído del 25 de noviembre de 2019[38], el Despacho resolvió acumular al expediente de la referencia el proceso de pérdida de investidura No. 11001-03-15-000-2019- 03745-00 por haber identidad de demandado, causa y objeto.

Luego, en providencia de 23 de enero de 2020[39], la Sala Cuarta Especial de Decisión resolvió rechazar la demanda del proceso acumulado en cuestión, por agotamiento de jurisdicción y protección del non bis in ídem. El 26 de febrero de 2020[40] se llevó a cabo la audiencia pública de que tratan los artículos 11 y siguientes de la Ley 1881 de 2018, con la intervención de la parte demandada y del Ministerio Público. 1.4.

PRUEBAS 1.4.1. Fueron debidamente incorporadas al expediente, las siguientes: Una copia del Formulario E-28 que corresponde a la credencial de la elección de JAIME FELIPE LOZADA POLANCO como Representante a la Cámara por el Departamento del Huila para el período 2014-2018 y el Partido Conservador Colombiano.[41] Las gacetas del Congreso de la República No. 604-2014, 547-2014, 614-2014, 655-2014, 709-2014, 766-2014, 140-2015, 367-2015, 152-2015, 1066-2015, 952- 2015, 910-2015, 1067-2015, 32-2016, 1079-2015, 25-2016, 105-2016, 254-2016, 814-2016, 871-2016, 841-2016, 1169-2016, 1191-2016, 182-2017, 124-2017, 837- 2017, 858-2017, 845-2017, 1014-2017, 75-2018 y 57-2018, que contienen las 31 actas de las sesiones plenarias objeto de censura.[42] Las sendas solicitudes de 29 de mayo de 2019[43] del demandado al Consultorio Médico y a la Secretaría General de la Cámara de Representantes pidiéndoles información y soportes de retiros y novedades médicas en las fechas demandadas.[44] Una relación de copias de certificados de incapacidades médicas del demandado y determinados anexos, relativos a 23 de las 31 sesiones plenarias objeto de censura, remitidos por la Jefe de Bienestar Social y Urgencias Médicas de la Cámara de Representantes, en cumplimiento de lo ordenado en auto de 6 de junio de 2019[45] por la Magistrada Ponente.[46] Una relación de excusas, autorizaciones y permisos del demandado y determinados anexos, relativos a 28 de las 31 sesiones plenarias objeto de censura, remitidos por el Secretario General de la Cámara de Representantes, en cumplimiento de lo ordenado en auto de 6 de junio de 2019[47] por la Magistrada Ponente.[48] Las videograbaciones de las 31 sesiones plenarias objeto de censura, enviadas por el Secretario General de la Cámara de Representantes, en atención a lo ordenado oficiosamente por la Magistrada Ponente en auto de 30 de julio de 2019[49].[50] Acta de la inspección judicial practicada el 9 de agosto de 2019 en la Subsecretaría General, el Consultorio Médico y la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes, en la que se verificó y se indagó sobre la existencia de los documentos remitidos por la Jefe de Bienestar Social y Urgencias Médicas y el Secretario General de la Cámara de Representantes –incapacidades médicas y permisos de retiro del recinto plenario respecto de la mayoría de fechas en las que se acusa el ausentismo del demandado–, la cual fue atendida por el médico del Congreso y otros funcionarios encargados de las divisiones visitadas[51] Acta de la inspección judicial practicada el 9 de agosto de 2019 en el consultorio médico del doctor Carlos Manuel Zapata Acevedo en relación con varias de las atenciones suministradas al demandado en los mismos días de 4 de las sesiones plenarias objeto de censura, diligencia en la que dicho profesional de la salud se pronunció en relación con las 4 incapacidades médicas que le conciernen relacionados por la Jefe de Bienestar Social y Urgencias Médicas de la Cámara de Representantes.[52] Acta de la Inspección judicial practicada el 16 de agosto de 2019 en el consultorio odontológico del doctor José Gregorio Mardo Mercado en relación con las atenciones suministradas al demandado en los mismos días de 2 de las sesiones plenarias objeto de censura, diligencia en la que dicho profesional de la salud se pronunció en relación con los documentos que le conciernen allegados por la Jefe de Bienestar Social y Urgencias Médicas de la Cámara de Representantes[53], para lo cual explicó que no correspondían a excusas médicas, sino a soportes de la atención prestada.

Una relación de los documentos requeridos para la posesión como Representante a la Cámara del ciudadano JAIME FELIPE LOZADA POLANCO –cédula de ciudadanía, credencial electoral, etcétera–, obtenida durante la inspección judicial del 9 de agosto de 2019, llevada a cabo en las instalaciones del órgano legislativo.[54] Copia de 27 solicitudes de autorización de retiro de sesiones plenarias dirigidas por el demandado a miembros de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, obtenidas en la diligencia de inspección judicial del 9 de agosto de 2016, que coinciden con las aportadas por el Secretario General de esa entidad en cumplimiento del auto de 6 de junio de 2019[55].[56] Una certificación de las excusas, autorizaciones y/o permisos otorgados al demandado para ausentarse de las sesiones plenarias objeto de censura con documentos, suscrita por el Secretario General de la Cámara de Representantes, acompañada de documentos oficiales contentivos de las firmas de los correspondientes miembros de la mesa directiva de la Cámara de Representantes.[57] Actas, en medio magnético, de la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes, respecto de las 31 sesiones plenaria objeto de censura, de las que se advierte que únicamente hubo trámite de excusa frente a una inasistencia en particular.[58] 1.4.2.

Conviene acotar que, en reiteradas oportunidades, el Despacho ponente negó una solicitud de cotejo documental presentada por la demandante CATHERINE JUVINAO CLAVIJO, respecto de documentos que se requirieron mediante auto de pruebas y que aún no se habían allegado al proceso –incapacidades médicas y solicitudes de permisos de retiro del demandado que posteriormente fueron allegados por la Jefe de Bienestar Social y Urgencias Médicas y el Secretario General de la Cámara de Representantes–, conforme pasa la Sala a reseñarlo en las siguientes líneas de este acápite: La parte accionante demandó[59] la pérdida de la investidura del ciudadano JAIME FELIPE LOZADA POLANCO, Represente a la Cámara por el Departamento del Huila en el período 2014-2018, invocando la causal de ausentismo parlamentario contenida en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política.

Para ello, aportó[60] copia de sus documentos de identidad, de la credencial (E-28) del congresista y de las gacetas que contienen las actas de las 31 sesiones en las que, manifiestan, tuvo la conducta. Por su parte, el demandado, allegó[61] con su escrito de contestación[62], copia de las sendas solicitudes que elevó a la Secretaría General y al Consultorio Médico de la Cámara de Representantes para que informaran y soportaran la existencia de autorizaciones para retirarse del recinto en el que se llevaron a cabo sesiones, así como sus novedades e incapacidades médicas en las fechas acusadas.

Tales peticiones se arrimaron al plenario con la manifestación de no haber sido respondidas. Mediante auto de 6 de junio de 2019[63] el Despacho resolvió (i) tener como pruebas con el valor de ley los documentos aportados por las partes; y (ii) por solicitud del demandado, oficiar a las referidas dependencias congresionales para que, con destino al expediente, remitieran lo peticionado por aquel.

Por medio de escrito radicado el 10 de junio de 2019[64] en la Secretaría General del Consejo de Estado, la demandante CATHERINE JUVINAO CLAVIJO interpuso “recurso de reposición” contra dicha providencia, en el que pidió: “1. Respecto de la orden para verificar con el consultorio médico del Congreso de la República, se proceda, en caso de que existan novedades médicas o incapacidades, a complementar la prueba sustentada en los soportes correspondientes, proceder al cotejo de la misma conforme las voces del artículo 273 No. 3 del Código General del Proceso. 2.

Igual proceder se disponga con la documentación agregada en la contestación de la demanda enderezada a justificar su inasistencia a sus deberes congresionales”. El Despacho ponente, en el ordinal primero del auto de 20 de junio de 2019[65], resolvió “NO REPONER” la providencia impugnada, al encontrar que lo pretendido se enmarca en la tacha de falsedad y desconocimiento de documentos (arts. 269-273 CGP), para cuya procedencia en ese momento no se acreditaron las exigencias legales.

Ello debido a que sería el demandado el llamado a tacharlas o desconocer los documentos requeridos, de ser el caso; y que la parte demandante pidió el cotejo de los manuscritos y firmas de documentos que ni siquiera habían sido allegados al expediente, incumpliendo además con el deber de señalar las razones de su autenticidad o falsedad, y prescindiendo igualmente de concretar cuáles y con qué manuscritos que aparezcan en actuaciones judiciales o administrativas debía cumplirse lo solicitado en el recurso.

Contra dicha decisión, a través de escrito radicado en la Secretaría General del Consejo de Estado el 27 de junio de 2019[66], la demandante CATHERINE JUVINAO CLAVIJO interpuso recurso de apelación, sustentado en lo siguiente: i) Se dejó a la parte actora sin la posibilidad de contradecir las pruebas presentadas por el demandado, dado que frente al cotejo “existe un vacío que debe ser llenado con la definición judicial que habilite un espacio para ello en aplicación del CGP”, por vía de analogía. ii) Solo con la contestación pudo conocerse la posición del accionado y advertir que “todos los documentos aportados son enteramente irreglamentarios [sic] porque violan la Resolución 0665 de 2011 para la validación de excusas para justificar inasistencias en la Cámara de Representantes”. iii) El cotejo es necesario para “estatuir la correspondencia entre lo aducido por el Congresista y el acervo documentario original que reposa en las oficinas oficiales” y, por contera, develar una defensa “urdida en falacias” y disculpas inadmisibles.

Con escrito del 2 de julio de 2019[67] “amplió” el recurso de apelación y añadió como subsidiario el de súplica. En dicho memorial expresó que la primera solicitud de cotejo tuvo por objeto “dejar constancia” temprana para habilitar la “ampliación respectiva”, con la que se evidencia la mala fe del congresista en torno a los documentos presentados.

Manifestó que la garantía de acceso a la administración de justicia, el principio pro homine y la supremacía constitucional deben prevalecer sobre los formalismos en materia probatoria, permitiendo la adecuada contradicción y haciendo cumplir los procedimientos señalados en la Resolución 0665 de 2011 de la Cámara de Representantes. Igualmente, señaló que es notoriamente “absurdo” que una persona con la juventud del demandado padezca tantos quebrantos de salud reiterados y próximos como los que figuran en las excusas arrimadas al plenario, “haciendo sospechosa la conducta de los galenos que las certifican”.

Así mismo, señaló que se allegaron otro tipo de justificaciones carentes de soporte, que se relacionan con supuestos compromisos propios de la “actividad parlamentaria” o el “ejercicio congresional”. Con base en tales afirmaciones, la pidió, respecto de cada uno de los documentos arrimados en cumplimiento del auto de pruebas 6 de junio de 2019[68], los cuales enlistó en un cuadro ilustrativo: “a. Establecer la autenticidad del acervo probatorio presentado por el demandado tal como se especifica en la tabla adjunta. b. Garantizar que dichos elementos de prueba efectivamente proceden de quien aparece como su autor, y fueron que [sic] firmados y aprobados por los funcionarios involucrados en tales. c. En materia de trámites administrativos, verificar que los mismos sean reales y que tuvieron lugar en las fechas señaladas, a través de testimonios bajo juramento de los involucrados y que den cuenta de los detalles de dichos trámites. d. En el corpus documentario, establecer la antigüedad o inmediatez de las grafías que allí se consignan así como la fecha de expedición de los documentos originales, mediante pruebas de grafología y carbono”[69].

Con auto de 11 de julio de 2019[70], el Despacho ponente concedió el recurso de apelación ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Empero, el ad quem, en proveídos de 23 de octubre de 2019[71] y 26 de noviembre de 2019[72], resolvió rechazar por improcedente el recurso de apelación y adecuarlo al de reposición. En acatamiento de lo anterior, el Despacho ponente profirió el auto de 6 de febrero de 2020[73], en el que resolvió: “PRIMERO: NO REPONER el auto de 20 de junio de 2019 en cuanto desestimó el cotejo de documentos solicitado por la demandante CATHERINE JUVINAO CLAVIJO.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud probatoria contenida en el escrito del 2 de julio de 2019 presentado por la demandada CATHERINE JUVINAO CLAVIJO.

TERCERO: RECHAZAR el recurso de súplica interpuesto por la demandante CATHERINE JUVINAO CLAVIJO contra el auto de 20 de junio de 2019”. Para arribar a tal resolutiva, se explicó que las razones depositadas en el escrito de apelación de 27 de junio de 2019[74], carecen de la vocación suficiente para producir que se revoque el ordinal primero del auto de 20 de junio de 2019[75], relativo al cotejo de letras o firmas de que trata el artículo 273 del CGP.

Ello, básicamente, porque no se podía aplicar tales instrumentos probatorios respecto de documentos que no le eran atribuidos a la parte demandante, que no se conocían al momento de dicha solicitud y frente a los cuales no se cumplieron las cargas argumentativas que impone el CGP, aunado a que la actora no justificó debidamente su impugnación. Aunado a lo anterior, se precisó en dicho proveído que “no resulta admisible asumir como una pretermisión de las oportunidades probatorias del demandado el hecho de exigir que sus solicitudes sobre la materia se avengan a lo que señala la ley procesal” y que tampoco era dable inferir a partir de las razones presentadas por la libelista, cuál es el vacío que existe en relación con el cotejo de documentos, pues su regulación en el artículo 273 del CGP y el marco definitorio descrito en los artículos que le preceden en dicha codificación es lo suficientemente claro tanto en lo formal como en lo material de la prueba.

De ahí que la falta de individualización de esos aspectos puntuales objeto de confrontación tornara técnicamente inviable la realización de la prueba, lo cual, por contera, condicionaba negativamente la procedencia de su decreto. Por otro lado, el Despacho ponente presentó las razones para concluir que “el hecho de que no se conozca de antemano cuál va a ser la postura del demandado no es razón suficiente para admitir que la denegación del cotejo de letras y firmas sea, en sí misma, una violación del derecho de contradicción de la parte actora”; máxime cuando las falencias en la solicitud de la libelista, no fueron consecuencia de la imprevisibilidad de la postura del demandado, sino de que el cuestionamiento a la autenticidad no se intentó respecto de documentos ciertos que obraran en el plenario.

Se aclaró que la defensa del señor JAIME FELIPE LOZADA POLANCO en la contestación de la demanda no aportó las justificaciones de su inasistencia propiamente dichas, sino que únicamente aportó como prueba las peticiones elevadas a distintas dependencias del Congreso de la República para obtener información relativa a las mismas. Al tiempo en que se acotó que sobre el presunto carácter falaz y la inadmisibilidad de la manera en la que estima se está llevando la defensa del proceso, así como su conformidad con los parámetros de la Resolución 0665 de 2011 para la validación de excusas, respondían a juicios de valor sobre aspectos que debían evacuarse en etapas posteriores del proceso de pérdida de investidura.

Por otro lado, en el auto de 6 de febrero de 2020[76], también se dijo, en relación con el escrito de ampliación de la apelación y presentación de súplica subsidiaria, radicado el 2 de julio de 2019[77] por la demandante CATHERINE JUVINAO CLAVIJO, que ninguna de las codificaciones a las que remite el artículo 21[78] de la Ley 1881 de 2018, es decir, el CPACA y el CGP, contempla la figura de la ampliación de recursos y que, en todo caso, las justificaciones esgrimidas en este último escrito devenían manifiestamente extemporáneas, razón por la cual no se podían tener como sustento del primer memorial de la apelación. Con todo, el Despacho ponente, de oficio y procurando la máxima garantía de contradicción para la solicitante, dio a dicha “ampliación” alcance de escrito mediante el cual se descorrió el traslado de las justificaciones remitidas posteriormente por la Cámara de Representantes en cumplimiento de lo ordenado en el primer auto de pruebas, en eras de examinar la viabilidad del pretendido cotejo de letras y firmas.

Sobre esa base, se arguyó que la fase probatoria no es la oportunidad para examinar la exigibilidad de la Resolución 0665 de 2011 de la Cámara de Representantes o la veracidad de la información reportada los soportes documentales controvertidos por la libelista. Seguidamente, se señaló que “la autenticidad, en líneas simples (…) tiene que ver con la relación que existe entre determinado documento y su autor, en este caso, se trata de dos tipos de documentos: (i) permisos de retiro suscritos por el congresista demandado y con otras grafías; y (ii) incapacidades y soportes médicos”, y que frente a ello, se decretaron pruebas de oficio en auto de 30 de julio de 2019[79], que incluyeron, remisión de videos de las sesiones, inspecciones judiciales en las que se revisaron las incapacidades médicas, se miraron los soportes respectivos, incluso de la historia clínica –con la debida reserva y protección de la intimidad del titular–, se tomaron las anotaciones de rigor y se indagó al médico respectivo por la autoría de tales documentos.

Algo similar a lo que ocurrió respecto de los permisos de retiro y el trámite que surtieron, para lo cual se realizaron las preguntas pertinentes a los funcionarios que atendieron las diligencias y se pidió al señor Secretario General de la Cámara de Representantes que emitiera las certificaciones respectivas. Con base en ello, la magistrada instructora del sub lite, concluyó que existían medios de convicción suficientes para proveer sobre la autenticidad de las incapacidades y permisos aportados; máxime cuando, nuevamente, la peticionaria prescindió de especificar en qué forma debía darse el pretendido cotejo y con qué documentos debía hacerse la respectiva confrontación. Y por otro lado, especificó que una prueba de “grafología y carbono” para determinar la “antigüedad e inmediatez” no contribuye a la determinación de la autenticidad de la prueba, toda vez que no apunta, o por lo menos no quedaba claro en la solicitud, en qué manera ello podría significar que los documentos que se pidieron cotejar no provenían de quien los suscribió.

1.5. AUDIENCIA PÚBLICA 1.5.1. Se llevó a cabo el 26 de febrero de 2020 ante la Sala Cuarta Especial de Decisión, con la intervención de la parte demandada y del Ministerio Público. Ninguno de los demandantes ni la apoderada de la demandante CATHERINE JUVINAO CLAVIJO se hizo presente. 1.5.2. Durante su curso, la magistrada ponente rechazó por improcedente una solicitud de aplazamiento de la diligencia, presentada previamente por la apoderada de la señora JUVINAO CLAVIJO. 1.5.3.

La señora PROCURADORA SEGUNDA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO se refirió a la contestación de la demanda, al problema jurídico, al alcance y elementos de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política y al concepto de inasistencia para señalar, con base en el material probatorio que obra en el expediente, que no se configura la aludida causal, comoquiera que no se demostró que el representante hubiese dejado de asistir injustificadamente a 6 sesiones plenarias en el mismo periodo legislativo, razón por la cual solicitó negar las pretensiones de la demanda.

Puso a consideración de la Sala de Decisión la posibilidad de exhortar a la Superintendencia de Salud y a la Secretaría de Salud para que revisen los procedimientos que se tiene establecidos en la Cámara de Representantes para otorgar las incapacidades médicas. La señora Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado, en términos que también dejó plasmados por escrito[80], luego de un minucioso y detallado examen de las pruebas obrantes en el expediente, solicitó que se denegara la solicitud de pérdida de investidura.

Explicó, en síntesis, que en las nueve sesiones acusadas se votaron proyectos normativos, sin que se evidenciara la participación del demandado en ninguna de las votaciones nominales. Y destacó que frente al primer período de sesiones contó con justificación frente a 6 de las inasistencias acusadas; frente al segundo, en 4; frente al tercero, en todas; y frente al cuarto en cinco.

Acotó que la prueba del trámite de los permisos ante la Mesa Directiva debe quedar registrada en el curso de la respetiva sesión, y no suplirse por certificaciones del Secretario General de la Cámara de Representantes; y que en los eventos de ausencias injustificadas podría haber una falta ética. También advirtió que no todos los permisos de la Mesa Directiva pueden tenerse como válidos; mucho menos cuando no están contenidos en un acto administrativo que cumpla con todas las formalidades y se preceda de motivos admisibles. 1.5.4.

Por su parte, la apoderada del congresista acusado aludió al material probatorio que obra en el expediente y procedió a hacer algunas precisiones de tipo procesal y sustancial, resaltando que las pruebas allegadas no fueron tachadas en momento alguno. A continuación, se pronunció sobre cada uno de los documentos que justifican las inasistencias y retiros del congresista respecto de las sesiones plenarias de las que, según se afirmó en la demanda, no asistió, para concluir que su conducta se encuentra debidamente justificada.

Solicitó no acceder a las pretensiones de la demanda. De lo dicho también presentó resumen escrito[81]. II. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA Esta Sala Especial de Decisión es competente para conocer en primera instancia la solicitud de pérdida de investidura, atendiendo lo previsto en el artículo 2º[82] de la Ley 1881 de 2018, “Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones” y el artículo 33 del Acuerdo Nº. 080 de 12 de marzo de 2019, Reglamento del Consejo de Estado. 2.2.

LEGITIMACIÓN Y OPORTUNIDAD Se encuentra plenamente demostrada la calidad de Representante a la Cámara del ciudadano JAIME FELIPE LOZADA POLANCO para el período 2014-2018, a través de la respectiva credencial[83], su reconocimiento expreso por parte del demandado y la comprobación realizada a su hoja de vida en la inspección judicial realizada el 9 de agosto de 2019[84] en las instalaciones del Congreso de la República.

Igualmente, se tiene que la más antigua de las sesiones respecto de las cuales se acusa el ausentismo parlamentario es la de 26 de agosto de 2014, y la presentación de la demanda de pérdida de investidura, ocurrida el 22 de abril de 2019, transcurrieron menos de 5 años, razón por la que, aún de aplicarse el término dispuesto en el artículo 6º[85] de la Ley 1881 de 2018, su ejercicio resulta oportuno.

2.3. PROBLEMA JURÍDICO Se contrae a determinar, con base en los argumentos esgrimidos oportunamente por las partes e intervinientes, si el demandado incurrió en la causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política por haber dejado de asistir a más de seis sesiones plenarias en las que fueron votados proyectos de ley y/o de acto legislativo o mociones de censura, en cada uno de los períodos de sesiones ordinarias comprendidos entre el 20 de julio y el 16 de diciembre[86] de los años 2014, 2015, 2016 y 2017.

Con el fin de resolver lo anterior, se abordarán los siguientes aspectos: (i) la definición de las cuestiones previas que han sido planteadas por los sujetos procesales durante el trámite del proceso; (ii) generalidades de la pérdida de investidura, (iii) ausentismo parlamentario, (iv) criterios probatorios frente a la inasistencia, (v) criterios probatorios frente a las justificaciones y (vi) caso concreto. 2.4.

CUESTIÓN PREVIA: DEL RESPETO A LAS GARANTÍAS DE LAS PARTES EN RELACIÓN CON EL COTEJO DE FIRMAS Y LETRAS SOLICITADO POR LA CIUDADANA CATHERINE JUVINAO CLAVIJO Dado que la demandante CATHERINE JUVINAO CLAVIJO ha sido recurrente en el reclamo derivado de la presunta vulneración a su debido proceso en razón de que no se accedió al cotejo de firmas que solicitó en reiteradas oportunidades del proceso, la Sala estima conveniente efectuar algunas precisiones al respecto, antes de adentrarse en los pormenores del asunto de la referencia. Tal y como se refirió de forma extensa en el acápite de “1.4.

PRUEBAS” del presente proveído, en el sub judice ha habido un despliegue pletórico en materia probatoria, especialmente a instancia de las facultades oficiosas con las que cuenta el operador jurisdiccional para adelantar la instrucción del proceso, conciliando siempre esta oficiosidad con el respeto al debido proceso, al derecho de defensa y a la real posibilidad de contradicción de la prueba en un trámite procesal esencialmente sancionatorio.

Con todo, no puede perderse de vista que, aun tratándose de una acción ciudadana, en tanto –al igual que ocurre con la denuncia o querella en materia penal o con la queja en materia disciplinaria– puede ser activada por cualquier persona –en este caso colombianos mayores de edad– sin necesidad de abogado, la pérdida de investidura, según se detallará en lo sucesivo del presente proveído, es una acción sancionatoria, que pertenece al ámbito del derecho punitivo del Estado, razón por la cual las garantías aplicadas a la persona que soporta su juicio deben asegurarse con absoluto rigor.

En tal sentido, visto que el cotejo de firmas solicitado por la referida demandante no cumplió con la carga argumentativa, conducencia, pertinencia y utilidad, pero principalmente de oportunidad, por las razones que se detallaron en los antecedentes de esta sentencia y especialmente en el auto de 6 de febrero de 2020[87], es claro que en los términos pretendidos por la libelista resultaba inviable.

Aunado a lo anterior, tampoco advierte la Sala que exista violación alguna del debido proceso del que, desde luego, bajo el sitial que le confiere su rol de demandante, también es titular la ciudadana JUVINAO CLAVIJO. Lo anterior, habida cuenta que todas sus solicitudes probatorias han sido evacuadas con total diligencia en el curso del sub lite, con pleno respeto por la primacía de lo sustancial sobre lo formal, al punto que, a pesar de que muchas veces no fueron presentadas bajo la cuerda procesal adecuada, se condujeron por vía de interpretación de tal manera que pudieran ser estudiadas de fondo, como se evidencia del citado auto de 6 de febrero de 2020[88].

Y si lo anterior no fuera suficiente, en medio de esa delgada línea por la que circula el equilibrio entre las partes, entre las cuales es el demandado quien soporta la mayor carga impositiva por la naturaleza y consecuencias de este tipo de enjuiciamientos, fueron múltiples –véase el recuento procesal del capítulo de antecedentes de este fallo– las pruebas de oficio decretadas con miras a verificar la autenticidad de los documentos arrimados al plenario tanto por la Jefe de Bienestar y Urgencias Médicas (incapacidades médicas) como por el Secretario General de la Cámara de Representantes (permisos de retiro), a través de distintos medios, entre ellos, las inspecciones judiciales de las que participó activamente la mencionada demandante, con presencia de varios de los funcionarios implicados en su expedición –entiéndase, por ejemplo, el médico del Congreso de la República y los profesionales de la salud a los que se le atribuyen varias de las incapacidades; o el Secretario General de la Cámara de Representantes, entre otros–, a quienes se indagó sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar de los documentos, tal y como se mira de las respectivas actas.

En ese orden de ideas, es menester precisar que el Consejo de Estado no solo ha sido respetuoso del derecho de la ciudadana JUVINAO CLAVIJO a presentar, solicitar y controvertir pruebas –lo cual debe contrastarse con las garantías materiales y procesales que el ejercicio del ius puniendi debe asegurar al demandado–, sino que, además, cuenta con los elementos de juicio suficientes para proveer sobre los diferentes extremos de la litis, que incluyen la asignación del valor probatorio y mérito de las documentales que la peticionaria censura y de todas las demás, lo cual será objeto del caso concreto de esta sentencia. De ahí que no exista óbice alguno para que la Sala atienda su deber constitucional y legal de emitir un pronunciamiento de fondo que ponga fin a la controversia que gravita en torno a la presunta incursión del Representante a la Cámara JAIME FELIPE LOZADA POLANCO en la denominada causal de ausentismo parlamentario, contenida en el numeral 2° del artículo 183 del Texto Fundamental.

2.5. CASO CONCRETO El numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política que señala: “Los congresistas perderán su investidura: (…) 2. por la inasistencia, en un mismo periodo de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. (…) Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor”.

A su turno, el artículo 90 de la Ley 5ºde 1991 dispone: “ARTICULO 90. Excusas aceptables. Son excusas que permiten justificar las ausencias de los Congresistas a las sesiones, además del caso fortuito, la fuerza mayor en los siguientes eventos: 1. La incapacidad física debidamente comprobada. 2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso. 3.

La autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento.

PARAGRAFO. Las excusas por inasistencia serán enviadas a la Comisión de acreditación documental de la respectiva Cámara, en los términos dispuestos por el artículo 60 de este Reglamento. Su dictamen será presentado a la Mesa Directiva la cual adoptará la decisión final, de conformidad con la Constitución y la ley”. Sobre esa base, procede el examen puntual de los requisitos que configuran la causal invocada (art. 180.2 C. P.) respecto del ciudadano JAIME FELIPE LOZADA POLANCO, así como de las circunstancias eximentes de responsabilidad que gravitan en torno a la desinvestidura, con lo cual, por antonomasia, quedaría agotada también la discusión sobre las excepciones de mérito que la parte demandada denominó (i) “improcedencia de acumulación de sesiones ordinarias y extraordinarias” y (ii) “del retiro justificado del congresista”.

Para tal efecto la Sala estudiará en un mismo acápite las características de las sesiones (mismo período, seis plenarias y votación de proyectos normativos o de mociones de censura) y la inasistencia propiamente dicha. Con tal propósito resulta pertinente remitirse a las gacetas del Congreso, que dan cuenta de las actas de sesión en los términos de los artículos 35[89], 36[90] y 88[91] de la Ley 5ª de 1992, a partir de las varias votaciones que en efecto se hayan realizado[92].

Se precisa que, siguiendo el criterio empleado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el pronunciamiento de 1° de agosto de 2017[93], los videos de las sesiones plenarias aportados para el caso concreto son medios probatorios legalmente admisibles, pero en este caso solo registran el primer plano de los miembros de la respectiva mesa directiva o de los congresistas –debidamente identificados– que tomaron la palabra en la respectiva sesión, de lo cual se colige que carecen de pertinencia para establecer eventuales retiros de la sesión por parte demandado, ante la posibilidad de estar en silencio dentro del recinto, aunada a la falta de indicación precisa de alguna de las partes sobre su aparición en ellos.

Así mismo, se analizará si las inasistencias del ciudadano JAIME FELIPE LOZADA POLANCO que se acrediten resultaban excusables, a partir de los documentos obrantes en el plenario, mirados en conjunto bajo el principio de libertad probatoria y las reglas de la sana crítica. Al respecto, es menester precisar que las probanzas del sub judice gravitan en torno a dos tipos de justificaciones: (i) excusas médicas y (ii) permisos de la Mesa Directiva.

Comoquiera que, revisadas las distintas gacetas de las sesiones acusadas, no emergen de forma evidente otro tipo de supuestos con ese alcance exculpatorio –v. gr. ejercicio del derecho a la oposición, objeción de conciencia, aceptación de impedimentos, fuerza mayor, etc.–, la Sala concentrará su examen en el referido binomio, contrastado con las posiciones de los distintos sujetos procesales sobre el particular.

En tal sentido, deviene imperioso acotar que para el estudio de las incapacidades médicas no resulta factible exponer una rigurosa confrontación entre la hora del registro de asistencia del Congresista y la hora de la atención por el respectivo profesional de la salud. Se debe tener en cuenta que en todos los casos en que ello se puede verificar, tal como lo evidenció el Ministerio Público en su concepto[94], las atenciones médicas fueron posteriores al registro, por cuestión de minutos o de escasas horas.

A juicio de la Sala, el hecho de que las incapacidades se hayan expedido con ese intervalo de diferencia no les resta mérito para justificar el retiro del Congresista de las sesiones plenarias concomitantes, pues lo que exige la norma (art. 90.1 L.5/92) es la incapacidad física debidamente comprobada, no una excusa previa. En el mismo sentido, ha de decirse que el hecho de que medie una incapacidad médica supone, con alto grado de probabilidad, la existencia de un proceso clínico previo que condujo a ese resultado.

De suerte que si el demandado se retira del recinto congresional y a los pocos minutos u horas es incapacitado, se entiende que no estaba en plenas condiciones de salud para permanecer en la plenaria, pues para estos efectos el alcance de dicho instrumento médico debe interpretarse razonablemente en su componente declarativo, y no desde el punto de vista constitutivo.

En línea con lo anterior, se aclara que, al momento de evaluar las incapacidades en el caso concreto, la Sala prescindirá de hacer mención expresa de los diagnósticos asociados a las mismas, por suponer una exposición innecesaria de la intimidad del paciente en esta sentencia, limitándose a verificar su valor probatorio como justificación del eventual ausentismo parlamentario.

En cuanto al potencial exculpatorio de las “autorizaciones” de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, se debe señalar que, entre los instrumentos de convalidación probatoria sobre el alcance de las solicitudes que en tal sentido les presentó el accionado se encuentran certificaciones emitidas por el Secretario General del reputado órgano. Vale decir que, en algunos casos, estas certificaciones se acompañan de documentos en los que se identifican las firmas y grafías de los integrantes de la mencionada Mesa Directiva.

Con base en ellos la parte demandante acusa una presunta disparidad entre las que se miran en tales escritos y los que se observan en los permisos de retiro suscritos por el señor LOZADA POLANCO. Al respecto, la Sala entiende que esa confrontación visual, salvo mejor prueba en contrario, no le resta mérito al dicho del Secretario General de la Cámara de Representantes en relación con la existencia autorizaciones de retiro en favor del congresista demandado.

Primero, porque los trazos en todos los casos no necesariamente tienen que ser iguales, máxime cuando el retiro de la plenaria está amparado –independientemente de su validez– en la figura, medianamente informal, del visto bueno; y los documentos que acompañan las certificaciones que pretenden servir de modelo para cotejar constituyen instrumentos oficiales del tipo Resolución. En segundo lugar, porque a las voces de lo normado en el artículo 46.12 del Reglamento del Congreso, entre los deberes de dicho funcionario se encuentran “12.

Expedir las certificaciones e informes -si no fueren reservados- que soliciten las autoridades o los particulares”, de suerte que, por mandato legal le concierne dar fe pública de los hechos que sean de su competencia. De ahí que, salvo verdadera prueba en contrario, su informe merezca credibilidad. Cosa distinta es que, del examen de la Sala pueda surgir que, a pesar de existir formalmente la certificación, esta no cumpla con los presupuestos necesarios para que tenga validez como justificación del ausentismo parlamentario, pues no cualquier motivo, aún refrendado por la Mesa Directiva, puede entenderse como suficiente para apartarse del deber que tiene el congresista de participar de la sesión plenaria en la que se voten proyectos de acto legislativo, proyectos de ley o mociones de censura, dado que esto es de la esencia de la función atribuida a tales servidores y, por ende, la sustracción de ese deber solo es excusable cuando se pondera con la atención de otros[95] –bien sean propios de su actividad parlamentario o propios de la situación personal del congresista– con la entidad suficiente para desplazar el reputado deber de asistencia, al abrigo de la cláusula general de competencia de la que goza la Mesa Directiva[96] de las situaciones específicas demarcadas en el ordenamiento jurídico.

Finalmente, resta aclarar que, en el sub judice, figuran de manera especial, como se dijo, incapacidades médicas y permisos de la mesa directiva. No es necesario que se configuren ambas condiciones para tener por justificada la inasistencia, pues basta que alguno de los dos supuestos se verifique, pues cada una de tales pruebas opera de manera autónoma frente al ausentismo parlamentario, sin perjuicio que de su examen conjunto, o de otros medios, como los recabados a través de las inspecciones judiciales practicadas en el curso del proceso, surjan conclusiones que conduzcan a restarle o aunarles mérito probatorio.

Con esas orientaciones, procede la Sala a mirar en detalle lo ocurrido en cada uno de los períodos de sesiones frente a los que se censura el presunto ausentismo del Representante a la Cámara JAIME FELIPE LOZADA POLANCO, para lo cual se sintetizaran los elementos de estudio relevantes a partir de esquemas que ilustren con la mayor precisión y claridad lo acaecido en torno a cada una de las sesiones plenarias en las que presuntamente tuvo lugar la conducta reprochada, tal y como sigue.

Mi solicitud la fundamento en lo estipulado en la | | | |Ley 5 de 1992”. | En todas las sesiones plenarias examinadas se votaron asuntos relevantes para la pérdida de investidura, relacionados con la conformación de la voluntad congresional respecto de distintos tipos de proyectos normativos. Así mismo, en todas se realizaron votaciones nominales.

Sin embargo, en ninguna de estas se tiene registrado el voto del demandado, lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación, se toma como indicio de la no asistencia. Tampoco se advierte de las gacetas del Congreso revisadas, ni de ningún otro medio de prueba, que aquel hubiese realizado algún tipo de intervención de la que pueda inferirse su asistencia a las respectivas sesiones a pesar de no haber votado.

En cuanto a los permisos de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, esgrimidos por la parte accionada, la Sala considera, y lo afirma con total contundencia, que ninguno de ellos puede ser tenido como justificación de las mentadas inasistencias en el caso concreto. Esto por cuanto, más allá del visto bueno impartido a su retiro –según lo certificado por el Secretario General de esa Corporación–, los permisos solicitados carecen de total sustento, a fin de que se puedan ajustar a algún supuesto del numeral 3º del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 que pueda asumirse como válido en los términos de la jurisprudencia contenciosa.

Algo diferente ocurre con la mayoría de las excusas médicas reseñadas en las tablas ilustradas en precedencia (3-sep-14, 16-sep-14, 24-sep-14, 14- oct-14, 11-nov-14 y 25-nov-14) en tanto contienen incapacidades que coinciden con las fechas en las que se llevaron a cabo las sesiones plenarias acusadas, las cuales fueron allegadas al expediente por la respectiva Jefe de Bienestar Social y Urgencias Médicas, fueron confrontadas en inspección judicial con los archivos del Congreso de la República y, además, fueron reconocidas por el médico de esa Corporación, lo cual, a la luz de la jurisprudencia expuesta en acápites anteriores resulta suficiente para justificar la inasistencia del señor LOZADA POLANCO.

No obstante, brillan por su ausencia este tipo de soportes en cuanto tiene que ver con las plenarias del 26 de agosto de 2014 y del 30 de septiembre de 2014. De ahí que, en concordancia con lo explicado en líneas previas, tales fechas deban tenerse como constitutivas de inasistencias injustificadas. Cabe decir que, los soportes médicos allegados respecto de las atenciones odontológicas dispensadas al aludido parlamentario el 16 de diciembre de 2014, según lo reconocido por el profesional de la salud que atendió el evento clínico, en Inspección practica el 16 de agosto de 2019 en su consultorio, contrario a lo dicho por el médico del Congreso el 9 de agosto de 2019[118], dichos documentos corresponden a “constancias de la asistencia a consultas”[119].

De ahí que tampoco puedan ser tenidos como justificación. Por tanto, esta última inasistencia a plenaria debe ser sumada a las otras, que tuvieron lugar en un mismo período ordinario de sesiones, comoquiera que la del 16 de diciembre de 2014 tuvo lugar en un período ordinario. De lo visto en precedencia, se tiene que el congresista accionado dejó de asistir sin justificación válida a tres sesiones plenarias (26-ago-14, 30- sep-14 y 16-dic-14) para el primer período de la legislatura 2014-2015 (del 20 de julio al 16 de diciembre de 2014), por ende, no se acreditaron las 6 inasistencias requeridas para la estructuración de la causal de desinvestidura prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política.

(ii) PL | | |132/14C[136]: impedimentos, informe de ponencia, artículos 1-2, | | |título y pregunta; (iii) PL 075/15C[137]: informe de ponencia, | | |artículos 1-9, título y pregunta; (iv) PL 202/15C[138]: informe | | |de ponencia, artículos 1-5, título y pregunta; (v) PL | | |128/14C[139]: informe de ponencia, artículos 1-5, título y | | |pregunta;

Así mismo, en todas se realizaron votaciones nominales. Sin embargo, en ninguna de estas se tiene registrado el voto del demandado, lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación, se toma como indicio de la no asistencia Tampoco se advierte de las gacetas del Congreso revisadas, ni de ningún otro medio de prueba, que aquel hubiese realizado algún tipo de intervención de la que pueda inferirse su asistencia a las respectivas sesiones a pesar de no haber votado.

Y aunque en la sesión del 10 de diciembre de 2015 el señor LOZADA POLANCO votó una modificación al orden del día, ello ocurrió antes de que tal programa comenzara a ser evacuado, y con posterioridad no participó de ninguna de las votaciones nominales, ni se registra intervención suya en la plenaria. De ahí que sobre tal sesión también se configure el indicio de inasistencia en su contra.

Ello aunado a que para el 10 de diciembre de 2015 el accionado ni siquiera contó con permiso de retiro, y a que los vistos buenos del 25 de agosto de 2015 y del 6 de octubre de 2015 fueron suscritos por la Secretaria Privada del entonces presidente, quien no hace parte de la mesa directiva de la Cámara de Representantes. Algo diferente ocurre con la mayoría de las excusas médicas reseñadas en las tablas ilustradas en precedencia (18-ago-15, 25-ago-15, 6-oct-15, 27- oct-15 y 15-dic-15), en tanto contienen incapacidades que coinciden con las fechas en las que se llevaron a cabo las sesiones plenarias acusadas, las cuales fueron allegadas al expediente por la respectiva Jefe de Bienestar Social y Urgencias Médicas, fueron confrontadas en inspección judicial con los archivos del Congreso de la República y, además, fueron reconocidas por el médico de esa Corporación, lo cual, a la luz de la jurisprudencia expuesta en acápites anteriores resulta suficiente para justificar la inasistencia del señor LOZADA POLANCO.

No obstante, brillan por su ausencia este tipo de soportes en cuanto tiene que ver con las plenarias del 15 de septiembre de 2015 y del 10 de diciembre de 2015. De ahí que, en concordancia con lo explicado en líneas previas, tales fechas deban tenerse como constitutivas de inasistencias injustificadas. Cabe decir que, los soportes médicos allegados respecto de las atenciones odontológicas dispensadas al aludido parlamentario el 11 de agosto de 2015, según lo reconocido por el profesional de la salud que atendió el evento clínico, en Inspección practica el 16 de agosto de 2019 en su consultorio, contrario a lo dicho por el médico del Congreso el 9 de agosto de 2019[142], dichos documentos corresponden a “constancias de la asistencia a consultas”[143].

De ahí que tampoco puedan ser tenidos como justificación. Conviene acotar que en la sesión de 9 de marzo de 2016, a pesar de no contar el demandado con incapacidad médica ni permiso válido por parte de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, esta última inasistencia a plenaria no puede ser sumadas a las otras, que tuvieron lugar en un mismo período ordinario de sesiones, comoquiera que acaeció en un período extraordinario.

De lo visto en precedencia, se tiene que el congresista accionado dejó de asistir sin justificación válida a tres sesiones plenarias (11-ago-15, 15- sep-15 y 10-dic-15) para el primer período de la legislatura 2015-2016 (del 20 de julio al 16 de diciembre de 2015), por ende, no se acreditaron las 6 inasistencias requeridas para la estructuración de la causal de desinvestidura prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política.

(ii) PL | | |190/15C-016/15S[151]: informe de conciliación; (iii) PL | | |278/16C-165/16S[152]: informe de ponencia, artículos 1-5, título | | |y pregunta; (iv) PL 057/16C[153]: informe de ponencia, artículos | | |1-6, título y pregunta; (v) PL 050/16C[154]: informe de ponencia,| | |artículos 1-6, título y pregunta; (vi) PL 038/16C[155]: informe | | |de ponencia, artículos 1-13, título y pregunta;

En cuanto a los permisos de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, esgrimidos por la parte accionada, la Sala considera, y lo afirma con total contundencia, que ninguno de ellos puede ser tenido como justificación de las mentadas inasistencias en el caso concreto. Esto por cuanto, más allá del visto bueno impartido a su retiro –según lo certificado por el Secretario General de esa Corporación–, los permisos solicitados carecen de total sustento, o, en su defecto, refieren de forma vaga e imprecisa a la atención de reuniones propias de la actividad legislativa, o del ejercicio congresional, sin especificar a cuáles se refiere el demandado, a fin de hacerlas contrastables con algún supuesto del numeral 3º del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 que pueda asumirse como válido en los términos de la jurisprudencia contenciosa.

Algo diferente ocurre, salvo en lo relativo a la sesión del 22 de diciembre de 2016, con las excusas médicas reseñadas en las tablas ilustradas en precedencia (9-ago-16, 24-ago-16, 13-sep-16, 22-nov-16, 29-nov-16 y 13-dic- 16), en tanto contienen incapacidades que coinciden con las fechas en las que se llevaron a cabo las sesiones plenarias acusadas, las cuales fueron allegadas al expediente por la respectiva Jefe de Bienestar Social y Urgencias Médicas, fueron confrontadas en inspección judicial con los archivos del Congreso de la República y, además, fueron reconocidas por el médico de esa Corporación, lo cual, a la luz de la jurisprudencia expuesta en acápites anteriores resulta suficiente para justificar la inasistencia del señor LOZADA POLANCO.

Cabe decir que el parlamentario no asistió a la sesión de 22 de diciembre de 2016 sin contar excusa alguna, pues así quedo registrado en la respectiva acta, publicada en la Gaceta del Congreso de la fecha. Empero, como se vio, el acusado allegó con posterioridad una incapacidad médica ante la Comisión de Acreditación Documental, que fue aceptada por esta según acta No. 39 de 2017[167].

Además, esta plenaria no puede ser sumada a las otras, que tuvieron lugar en un mismo período ordinario de sesiones, comoquiera que acaeció en un período extraordinario. De lo visto en precedencia, se tiene que el congresista accionado dejó de asistir sin justificación válida a cero sesiones plenarias para el primer período de la legislatura 2016-2017 (del 20 de julio al 16 de diciembre de 2016), por ende, no se acreditaron las 6 inasistencias requeridas para la estructuración de la causal de desinvestidura prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política.

Y aunque en la sesión del 19 de septiembre de 2017 el señor LOZADA POLANCO votó una modificación al orden del día, ello ocurrió antes de que tal programa comenzara a ser evacuado, y con posterioridad no participó de ninguna de las votaciones nominales, ni se registra intervención suya en la plenaria. De ahí que sobre tal sesión también se configure el indicio de inasistencia en su contra.

En cuanto a los permisos de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, esgrimidos por la parte accionada, la Sala considera, y lo afirma con total contundencia, que ninguno de ellos puede ser tenido como justificación de las mentadas inasistencias en el caso concreto. Esto por cuanto, más allá del visto bueno impartido a su retiro –según lo certificado por el Secretario General de esa Corporación–, los permisos solicitados carecen de total sustento, o, en su defecto, refieren de forma vaga e imprecisa a la atención de asuntos propios de la actividad legislativa, sin especificar a cuáles se refiere el demandado, a fin de hacerlas contrastables con algún supuesto del numeral 3º del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 que puedan asumirse como válidos en los términos de la jurisprudencia contenciosa.

Ello aunado a que para el 23 de noviembre de 2017 el accionado ni siquiera contó con permiso de retiro. Algo diferente ocurre con las excusas médicas reseñadas en las tablas ilustradas en precedencia (26-jul-17, 21-ago-17, 8-ago-17 y 1-nov-17), en tanto contienen incapacidades que coinciden con las fechas en las que se llevaron a cabo las sesiones plenarias acusadas, las cuales, salvo la de 19 de septiembre de 2017, fueron allegadas al expediente por la respectiva Jefe de Bienestar Social y Urgencias Médicas, fueron confrontadas en inspección judicial con los archivos del Congreso de la República y del consultorio particular en donde reposaban y, además, fueron reconocidas por los galenos que las suscribieron en ambos escenarios, lo cual, a la luz de la jurisprudencia expuesta en acápites anteriores resulta suficiente para justificar la inasistencia del señor LOZADA POLANCO.

Frente a la incapacidad de 19 de septiembre de 2017, conviene aclarar que la Jefe de Bienestar Social y Urgencias Médicas de la Cámara de Representantes no reportó novedades médicas en esa fecha[187]. Sin embargo, en la inspección judicial del 9 de agosto de 2019[188] el médico particular del demandado exhibió soportes de la atención que le dispensó el día de la plenaria en cuestión y de la incapacidad médica por 3 días que le fue concedida.

Aunque el accionado no hubiese allegado dichos documentos al Congreso de la República para que surtiera el trámite administrativo pertinente, lo cierto es que la incapacidad existe y, al provenir de profesional idóneo, tiene el potencial de enervar la inasistencia examinada como supuesto de la pérdida de investidura. No obstante, brillan por su ausencia este tipo de soportes en cuanto tiene que ver con la plenaria del 23 de noviembre de 2017.

De ahí que, en concordancia con lo explicado en líneas previas, tal fecha deba tenerse como constitutiva de inasistencia injustificada. De lo visto en precedencia, se tiene que el congresista accionado dejó de asistir sin justificación válida a una sesión plenaria (23-nov-17) para el primer período de la legislatura 2017-2018 (del 20 de julio al 16 de diciembre de 2017), por ende, no se acreditaron las 6 inasistencias requeridas para la estructuración de la causal de desinvestidura prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política.

2.5.5. EXAMEN SUBJETIVO (DOLO O CULPA) Y DE ANTIJURIDICIDAD Comoquiera que no se satisfizo el presupuesto objetivo del análisis de la causal de pérdida de investidura de ausentismo parlamentario (art. 183.2 C.P.), atinente a la legalidad-tipicidad de la conducta deviene innecesario descender al estudio sobre el componente subjetivo atinente al dolo o culpa con el que pudo haber obrado el demandado, o a si hubo una verdadera lesión del bien jurídico protegido por la causal de desinvestidura. 2.5.6.

CONCLUSIÓN Comoquiera que el número de inasistencias injustificadas del Representante a la Cámara JAIME FELIPE LOZADA POLANCO a sesiones plenarias en las que se votaron proyectos de acto legislativo, proyectos de ley o mociones de censura en los períodos acusados por la parte demandante no es igual a superior a 6 en ninguno de ellos, para la Sala, emerge palmario que la solicitud de pérdida de investidura no está llamada a prosperar, razón por la cual se denegará.

2.6. OTROS ASPECTOS El hecho de que, dado el principio de libertad probatorio que gobierna este proceso, las incapacidades y permisos analizados en el sub judice tuvieran o no la vocación de enervar la configuración de la causal de pérdida de investidura invocada, no quiere decir que esta colegiatura permanezca impávida ante el acaecimiento de circunstancias que denoten un manejo inadecuado de tales asuntos.

Por tal razón se considera pertinente, tal como lo sugirió el Ministerio Público, comunicar a la Superintendencia Nacional de Salud, a fin de que, en el marco de su autonomía, verifique si al interior del Congreso de la República se están cumpliendo los protocolos en materia de documentación de la atención médica, expedición y certificación de incapacidades.

Del mismo modo, se considera pertinente prevenir a los miembros de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes para que, en lo sucesivo, hagan registrar en las actas de las respectivas sesiones plenarias las solicitudes de permiso de retiro que presenten los congresistas, teniendo especial cuidado al momento de ponderar, dentro de su autonomía, los motivos por los cuales podrían concederse tales autorizaciones.

Por último, tomando en cuenta que, así fuera en períodos de sesiones diferentes, en el caso de la referencia se registraron 8 inasistencias carentes de justificación por parte del Representante LOZADA POLANCO, esto es, las del 26 de agosto de 2014, 30 de septiembre de 2014, 16 de diciembre de 2014, 11 de agosto de 2015, 15 de septiembre de 2015, 10 de diciembre de 2015, 9 de marzo de 2016 y del 23 de noviembre de 2017, se enviarán copias de la presente providencia a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la respectiva Cámara y a la Procuraduría General de la Nación para lo de su cargo.

En mérito de lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. NEGAR la solicitud de pérdida de investidura presentada por la ciudadana CATHERINE JUVINAO CLAVIJO y otros contra el representante a la Cámara por el Departamento del HUILA JAIME FELIPE LOZADA POLANCO.

SEGUNDO. COMUNICAR a la Superintendencia Nacional de Salud, a fin de que, en el marco de su autonomía, verifique si al interior del Congreso de la República se están cumpliendo los protocolos en materia de documentación de la atención médica, expedición y certificación de incapacidades.

TERCERO. PREVENIR a los miembros de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes para que, en lo sucesivo, hagan registrar en las actas de las respectivas sesiones plenarias las solicitudes de permiso de retiro que presenten los congresistas, teniendo especial cuidado al momento de ponderar, dentro de su autonomía, los motivos por los cuales podrían concederse tales autorizaciones.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Presidente ACLARO VOTO STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada “Firmado en original” SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Magistrada ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado “Este documento fue firmado digitalmente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Historia Si bien comparto cada uno de los aspectos plasmados en los antecedentes, consideraciones y parte resolutiva de la providencia, estimo que por tratarse de una acción cuya dogmática, a pesar de sus décadas de existencia en el orden jurídico colombiano, a la fecha resulta inacabada, era necesario profundizar en diversos aspectos que permitían la comprensión y armonización de la pérdida de investidura con el sistema de fuentes en el que se inscribe, especialmente en cuanto versa sobre la causal de ausentismo parlamentario consagrada en el numeral 2° del artículo 183 de la Constitución Política.

(…)La pérdida de investidura, como actualmente se consagra, según se advierte de las memorias de la Asamblea Nacional Constituyente, fue concebida con un fin sancionatorio, pero sobre todo moralizador, que permitiera la depuración de una de las instituciones más importantes del Estado, el Congreso de la República. Aspecto que en este periplo de historia es perenne y constante como teleología de quienes en ese entonces buscaban instrumentalizar mecanismos que impusieran el digno, transparente y probo ejercicio del servicio congresual en interés general.

Así las cosas, su objetivo primordial fue dignificar la posición del Congresista, enaltecer sus responsabilidades y funciones, con la posibilidad de que, frente a la inobservancia del régimen de incompatibilidades, inhabilidades o el surgimiento del conflicto de intereses por parte de los mismos, así como de incumplimiento de los deberes inherentes al cargo, se pudiese sancionar a quien incurra en la violación de las causales previstas en dicha disposición con la pérdida de la investidura, primando los derechos políticos del electorado –bajo la compresión que le ha dado la Corporación, en desarrollo de los principios pro hominum, pro electorem y pro electoratem– frente a la inadecuada conformación y falta de legitimidad de dicho órgano político.

(…)Así mismo, debido a la necesidad de recuperar el prestigio y la buena moral que había perdido el Congreso se estableció en la misma Asamblea, que al ser decretada la pérdida de investidura se convertía a su vez en una causal de inelegibilidad para volver a ser Congresista (…). PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Institución propia del derecho público colombiano Contrario a lo que sucede con otras instituciones del derecho colombiano, la pérdida de investidura se presenta como uno de los ejemplos conspicuos en la producción jurídica nacional, puesto que su concepción no responde a la imitación de institutos provenientes de otras latitudes.

En efecto y aunque en diversas constituciones de países americanos se consagren figuras similares –desde la perspectiva de los efectos que su decreto genera–, ellas distan fundamentalmente en el hecho de que los trámites que se siguen son adelantados no por autoridades judiciales, sino por los propios órganos legislativos. Ello permite sostener que el procedimiento jurisdiccional que determina la pérdida o no de la investidura de los congresistas, en aras de salvaguardar el derecho de representación de los ciudadanos, es un rasgo propio y esencial del sistema jurídico colombiano. (…)En otros términos, el sustrato jurídico, filosófico y procedimental de la pérdida de investidura ha debido ser forjado por la jurisprudencia del Consejo de Estado (…).

PROCESO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Naturaleza jurídica sui generis En la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha sostenido que la pérdida de investidura es un juicio sancionatorio de raigambre político –habida cuenta de las consecuencias que genera– cuya principal finalidad consiste en depurar las malas prácticas que pueden surgir al interior del Congreso de cara al derecho de representación de la ciudadanía en general.

Se trata de un mecanismo de corrección que propende por la moralización de una de las instituciones más relevantes del Estado colombiano, desde la perspectiva democrática implantada por la Constitución de 1991. Tal caracterización ha llevado a reconocer algunos de los elementos que permiten distinguir en la pérdida de investidura una acción jurisdiccional “sui generis” que exige la edificación de una dogmática particular, que demanda sus presupuestos de procedencia y configuración. (…)[E]l juicio de desinvestidura comporta, como se ha dicho, además de la desvinculación del cargo si el congresista lo ostenta al momento del fallo, la “muerte política”, lo que supone que su derecho al sufragio pasivo se limita de forma absoluta, pues lo cierto es que no podrá someter su nombre a cargo de elección alguno para el cual opere tal restricción, por la materialización de la causal de inhabilidad permanente en su contra.

(…)[S]e tiende a dignificar la investidura congresional mediante la imposición de códigos específicos de conducta, consignados en las causales que cristalizan la sanción, cuyo desconocimiento supondrá una afrenta al derecho de representación por parte de los miembros que conforman esta Rama del Poder Público. (…)[L]a comprensión del derrotero que debe guiar el análisis en estos eventos es crucial, motivo por el que se debe insistir en los postulados relativos a la legalidad-tipicidad, culpabilidad y antijuridicidad que deben caracterizar este tipo de proceso sancionatorio, sin lugar a equívocos.

TIPICIDAD DE LA CONDUCTA EN EL PROCESO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Noción / TIPICIDAD CONGLOBANTE - Alcance La tipicidad exige que los comportamientos que reprocha el ordenamiento, dispongan de una arquitectura lingüística clara e inequívoca a fin de brindar seguridad jurídica en el actuar que despliegan los particulares. Se trata de una garantía que se desprende del derecho fundamental al debido proceso, que hace parte integrante del principio de legalidad, éste último cuyos alcances trascienden la órbita del derecho sancionador, puesto que se presenta como la causa eficiente de la puesta en marcha del poder público en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho.

(…)Pero más allá de las vicisitudes jurídico–doctrinales que puedan surgir alrededor de este precepto, la tipicidad o, si se quiere, la legalidad de las conductas que conllevan la pérdida de investidura de congresistas, implica para el juez de esta causa el desarrollo de un método relacional, en el que se contrasten los supuestos de hecho que se endilgan a la parte accionada con el parámetro descriptivo que para estos efectos fue erigido por el Constituyente de 1991.

Se trata así de un proceso de subsunción normativa, que vincula la causal de pérdida de investidura con la conducta de quien es objeto de este trámite, mediante una “relación de contrariedad”, cuyo resultado se traduce en términos puros de tipicidad o atipicidad. En ese orden, la adecuación típica exige al juez la identificación del actuar desplegado por el congresista investigado –imputación fáctica– y su correspondiente examen a la luz del motivo de desinvestidura alegado por el demandante –imputación jurídica–, en un binomio que demarca la actividad jurisdiccional que guía ese tipo de procedimientos y, cuyo encaje debe predicarse perfecto.

La legalidad o tipicidad, como se prefiera llamar a esta fase del juicio de pérdida de investidura, se presenta entonces como una garantía del procesado, que evita que el juzgador desborde los contornos jurídicos de la prescripción fijada por el Constituyente, lo que redunda en salvaguardas que impiden interpretaciones analógicas en el desarrollo de esa actuación jurisdiccional.

Así, el juicio de tipicidad, que caracteriza la pérdida de investidura de congresistas, confronta los supuestos fácticos que se atribuyen al Senador o Representante demandado con las descripciones normativas efectuadas por el ordenamiento, que se muestran como el parámetro de legalidad que guía el examen del juez de esta causa. (…)[E]l juicio de tipicidad no puede fenecer en la mera confrontación entre conducta y motivo de desinvestidura –tipicidad estricta–, pues deberá trascender a lo que se conoce en la doctrina del derecho punitivo como tipicidad conglobante, noción que permite corregir las conclusiones a las que puede arribarse luego de aplicar el método relacional al que se ha hecho referencia. En otros términos, verificada por parte del juez la tipicidad constitucional del comportamiento atribuible al sujeto pasivo del juicio de pérdida de investidura corresponderá a éste demostrar su carácter anti normativo, desde una perspectiva conglobada de la conducta reprochada, que supone contextualizarla normativamente (…).

Bajo este enfoque, la tipicidad se complementa de dos fases, caracterizadas por el parámetro respecto del cual será examinado el actuar del congresista, que parte de los ingredientes normativos de la conducta que conllevan pérdida de investidura, pero que posteriormente deberán ser comprendidos en punto al ordenamiento al que pertenece la prohibición que integran.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL PROCESO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA - Noción En su condición de principio rector del ejercicio del poder, la legalidad se traduce en el hecho de que el desarrollo de las funciones públicas no se deja a la voluntad o discrecionalidad de los servidores públicos, sino que, por el contrario, corresponde a una actividad reglada, con funciones y competencias previamente fijadas por el ordenamiento jurídico, de modo que tanto el funcionario como el usuario de los servicios ofrecidos por la administración en general tengan la seguridad de cuál es el ámbito de competencia de ese servidor, esto es qué puede o no hacer frente a determinada situación quien se ocupa de prestar el servicio.

En lo que respecta a su connotación de referente axiológico del derecho sancionador, la legalidad comporta la descripción previa del actuar prohibido, esto es, la fijación de sus ingredientes normativos de forma anticipada a la comisión de la infracción que se reprocha, lo que conlleva inexorablemente al establecimiento de la sanción que ésta –la conducta– supone, por lo que su consecuencia jurídica deberá estar plenamente establecida.

INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS COMO CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Alcance / TRÁFICO DE INFLUENCIAS COMO CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Alcance / INASISTENCIA A SESIONES COMO CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA - Alcance [H]a podido establecerse que la indebida destinación de dineros públicos (art. 183.4 C.P.), su estructuración, se produce como consecuencia del simple desarrollo de la conducta (indebida destinación) sin que importe si efectivamente el congresista se apropió o no de los recursos del erario.

(…)[T]ratándose de la causal de tráfico de influencias (Art. 183-5 C.P.), esta “no corresponde o comporta una conducta de resultado, esto es, que efectivamente la gestión prometida sea realizada y que se obtenga el beneficio o la dádiva”. Igual conclusión puede predicarse de “la inasistencia en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura” (art. 183.2 C.P.), causal que no reprocha el resultado obtenido por el congresista producto de su actuar, sino la simple conducta omisiva de este servidor público que atenta contra el derecho de representación de los ciudadanos. ANTIJURIDICIDAD EN EL PROCESO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Noción Más allá de la confrontación que supone la adecuación típica tradicional entre prescripción normativa y conducta reprochada, el juicio político sancionatorio de la pérdida de investidura exige igualmente cotejar ésta con el ordenamiento jurídico a fin de comprobar la lesividad o amenaza respecto del bien jurídico tutelado mediante la causal de pérdida de investidura que, en la mayoría de los casos, corresponde al principio de representación ciudadana en conjunto con la dignidad del cargo de congresista.

Y no se trata, en este punto, de transpolar de manera irreflexiva un instituto que tiene su origen en el derecho penal, pues lo cierto es que cuenta con implicaciones prácticas en lo que concierne la pérdida de investidura, pues no podrán existir en el ordenamiento contradicciones normativas que fomenten una conducta congresional y, al tiempo, otra que la proscriba.

CULPABILIDAD EN LOS PROCESOS DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Noción / PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Juicio de responsabilidad subjetiva Mientras la tipicidad comprende un examen comparativo entre los ingredientes del motivo de la pérdida de investidura y el comportamiento que se reprocha al demandado, la culpabilidad lleva a valorar su psiquis y la manera cómo su voluntad se ve representada en las circunstancias modales que rodean el asunto de que se trate.

(…)Además de ratificar el carácter sancionatorio de ese proceso, el legislador de 2019 estableció que la pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva formulado en contra del congresista que incurra en cualquiera de las causales erigidas por el Constituyente para ello, cuando lo hace a título de dolo, o así mismo cuando media culpa, pero especificando que para que esta dé lugar a la consabida consecuencia jurídica, no puede tratarse de cualquier culpa, sino que aquella debe ser grave.

DOLO EN EL PROCESO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Noción y elementos de configuración En cuanto al dolo, no existen mayores dificultades desde el punto de vista dogmático, en la medida en que se puede hablar de un cierto consenso normativo en torno a su entendimiento, a partir del “saber” y el “querer” como los dos ingredientes que acompañan los elementos típicamente configuradores de un determinado resultado, consecuencia o causal.

(…)Bien puede decirse que el juicio de culpabilidad –imputabilidad subjetiva– conlleva investigar las circunstancias modales en las que tuvo ocurrencia el comportamiento atribuido al actor, en aras de establecer “si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión.” De allí que el análisis del presupuesto en comento permita acreditar el grado de conciencia y voluntad –inherentes al dolo– con la que el sujeto activo desplegó el comportamiento típico –que en lo que respecta a la pérdida de investidura de congresistas está consignado en el propio texto de la Carta Política– es decir, el carácter intencionado con el que fueron ejecutados los ingredientes normativos de la descripción prohibida.

En consonancia, la culpabilidad y, por consiguiente, el examen comportamental desde la óptica del dolo exige al juez de la pérdida de investidura escudriñar sobre los pormenores de tiempo, modo y lugar en los que se desata la conducta investigada, de donde pueda colegirse el compromiso psíquico y anímico del demandado en la producción del resultado o en la materialización del actuar que objeta el ordenamiento jurídico.

Por lo anterior, el examen de la culpabilidad bajo esta modalidad se compone de dos presupuestos, que conjugados ofrecen al fallador los elementos necesarios para establecer su presencia en el proceder típico que resulta del cotejo entre disposición normativa y supuesto fáctico censurado. Por un lado, un presupuesto de naturaleza cognitiva que propende por establecer, en grado de certeza –habida cuenta del carácter sancionatorio de este proceso–, el conocimiento del demandado de los hechos constitutivos que estructuran la causal de despojo de la investidura de congresista, cuya valoración se efectuará desde su significación social, pues exigir su conocimiento jurídico haría inane esta fase del juicio.

(…)Por otro lado, el juicio de culpabilidad supone el análisis de un presupuesto volitivo, pues no basta con que el demandado conozca o haya podido conocer los ingredientes normativos de la causal que conlleva la desinvestidura; se requiere, igualmente, que éste se decida a ejecutar la conducta proscrita, bajo el entendido de que el régimen de la pérdida de investidura castiga acciones y no simples deseos.

ACTUACIÓN GRAVEMENTE CULPOSA – Noción y alcance en los procesos de pérdida de investidura Lo primero, es decir que la Ley 1881 de 2018, modificada por la Ley 2003 de 2019, no consagra una definición de lo que debe entenderse por culpa grave. Esto implica acudir a otros sistemas normativos que aporten, por vía de integración normativa, los insumos pertinentes.

(…)[L]a Ley 599 de 2000 no distingue la culpa a partir de grados de intensidad, sino que la perfila desde un criterio único fijado en su artículo 23: “La conducta es culposa cuando el resultado típico es producto de la infracción al deber objetivo de cuidado y el agente debió haberlo previsto por ser previsible, o habiéndolo previsto, confió en poder evitarlo”.

(…)[D]isciplinariamente, incurre en la modalidad “gravemente culposa” quien no tiene el mismo cuidado que una persona del común; mientras que, civilmente, lo hace solo el que es menos cuidadoso que aquellos considerados negligentes o de poca prudencia. Sin embargo, no se puede desconocer que el enfoque disciplinario consulta de forma especial la importancia superlativa del bien jurídicamente protegido –la moral congresional– en el ámbito del derecho público, pues no hay duda de que se debe esperar que quien encarna la máxima expresión del principio democrático y la representación popular actúe con mucha mayor diligencia que una persona que no está investida de tal responsabilidad.

(…)No cabe duda de que para los parlamentarios existe una auténtica relación de especial sujeción como forma de vinculación positiva a las reglas del orden jurídico, que les imponen mayores cargas que a un ciudadano del común, las cuales de antemano se comprometen a satisfacer por el hecho de la postulación misma de su nombre a la curul a la que se aspira.

De ahí se tiene que las garantías propias del ius pundiendi resultan perfectamente compatibles con la pérdida de investidura, especialmente en el componente de antijuridicidad de la conducta del que está imbuida, y, por contera, es posible apelar en estos casos a la norma disciplinaria para dar alcance a la expresión “gravemente culposa”; máxime por su cercanía nomoárquica con el juicio de desinvestidura, por referirse a una acción personal, sancionatoria y de acto.

En ese orden de ideas, cuando el artículo 1° de la Ley 1881 de 2018, modificado por el artículo 4° de la Ley 2003 de 2019 alude a la conducta “gravemente culposa”, debe entenderse que se trata de aquella que deviene de la “inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones” (…). Desde luego, cabe acotar que se trata de un estándar mínimo de gravedad, que para nada excluye la responsabilidad que surge de la comisión de conductas en las que los niveles de protección del deber objetivo de cuidado sean mayores.

Es así como la definición de la “falta gravísima” que se establece en el parágrafo del artículo 44 del Código Disciplinario queda comprendida en la noción disciplinaria anteriormente señalada para la “falta grave”, al igual que ocurre con otras más severas, por tratarse de una condición implícita obvia. CARGA PROBATORIA DE LA CULPABILIDAD EN LOS PROCESOS DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA - Alcance [E]n lo que respecta a la dogmática del elemento culpabilidad en el trámite de los procesos de pérdida de investidura, su incorporación en el análisis que desarrolla el juez de este juicio político impone cargas probatorias en cabeza del solicitante, pues, además de demostrar la avenencia entre la conducta investigada y el parámetro descriptivo–normativo traído a colación en la demanda, deberá acreditar que su realización permite atribuir responsabilidad subjetiva al congresista demandado a partir de las fases cognitiva y volitiva que vienen de ser expuestas.

Para ello, quien acude a la administración de justicia con el propósito de deprecar la desinvestidura de un representante o senador goza de la libertad probatoria que prohíja, por regla general, el orden jurídico interno, lo que le faculta a acceder al catálogo de medios de convicción estatuido en las Leyes 1437 de 2011 y 1564 de 2012, entre otras.

Lo anterior significa que la probanza del elemento culpabilidad no exige la aducción de un medio de convicción en particular, del que solo pueda desprenderse su existencia, pues lo cierto es que su acreditación en los procesos sancionatorios podrá colegirse del universo de pruebas que admite el ordenamiento. Y ello es así si se atiende la naturaleza del concepto, que supone valorar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que fue desarrollada la conducta típica analizada, de donde se podrá inferir el componente psíquico y volitivo que configura la culpabilidad.

Se trata así de un presupuesto de la responsabilidad que requiere del examen en conjunto de los medios probatorios aportados, decretados y practicados en el plenario que suministren al fallador una persuasión racional respecto de su presencia en el actuar típico del demandado. DEBIDO PROCESO EN EL PROCESO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Garantías judiciales / CONTROL DE CONVENCIONALIDAD - Debe aplicarse en todos los casos en los que se pongan en riesgo derechos reconocidos dentro del Sistema Interamericano de Derechos Humanos Más allá de la configuración de la triada conformada por la legalidad- tipicidad, culpabilidad y antijuridicidad de la conducta que da lugar a la desinvestidura del congresista, por la naturaleza del proceso sancionatorio en que ello tiene lugar, es necesario que la decisión que resuelva sobre la viabilidad de aplicar dicha consecuencia jurídica en el caso concreto se apareje de toda una serie de garantías propias del ius puniendi, dado su carácter punitivo.

(…)Por ello el debido proceso (art. 29 C.P.) que acompaña el arribo a tan drástica consecuencia debe acompasarse con el más celoso acatamiento de las formas que gobiernan su trámite, así como por los ingredientes de orden sustancial que se enfrentan a la restricción de una garantía constitucionalmente amparada como lo es el derecho que tienen los electores de considerar al demandado una opción política válida y el que tiene la misma persona de aspirar a ser elegida, según lo consagra el artículo 40.1 Superior, que además encuentra eco en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos (…).

En el caso de la potestad sancionatoria que compete al Consejo de Estado en el marco de la pérdida de investidura como una facultad Constitucional, de cuyo bloque hace parte la Convención Americana, se tiene que es un desarrollo de esa posibilidad de restricción a los derechos y libertades atendiendo a razones de interés general –que esta misma propone– y que entra en perfecta sincronía con ella en tanto existe la posibilidad de consagrar medidas judiciales –penales y no penales– siempre que en estas se respeten las garantías propias del ejercicio del ius puniendi, para efectos de disciplinar a los servidores públicos por la comisión de delitos, pero también por las distintas faltas con las que infrinjan el ordenamiento jurídico.

Para la suscrita Magistrada, resulta inobjetable que el control de convencionalidad debe aplicarse en todos los casos en los que se pongan en riesgo derechos reconocidos dentro del Sistema Interamericano –como también ocurre con otro tipo de garantías que derivan del Sistema Universal, reglado o no reglado–, pero dándole el alcance y entendimiento adecuado, a partir de las dinámicas propias de la evolución del derecho, los problemas que enfrenta y la necesidad de instrumentos cada vez más eficaces para hacerles frente, por cuanto el debate jurídico que gira alrededor de la aplicación del artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se insiste, debe ser interpretado sistemáticamente con las normas constitucionales y e instrumentos internacionales aprobados por Colombia, como ya se indicó en precedencia, de forma tal que no se aniquilen los esfuerzos estatales por preservar la ética institucional a través de la denodada labor de sus autoridades judiciales, que en sí misma es una forma de garantía real de acceso a cargos públicos, por paradójico que parezca, pues la corrupción de la actuación pública denota una restricción genérica de un servicio que, debiendo estar en función de la ciudadanía, por esa misma causa, no lo está. (…)Se trata de reglas básica del debido proceso judicial, que a simple vista comprenden las garantías de juez natural, presunción de inocencia, igualdad, imparcialidad, defensa, legalidad, publicidad, no autoincriminación, contradicción, doble instancia, doble conformidad, prohibición de coacción, cosa juzgada y non bis in idem, entre otras (…).

En ese orden de ideas, la constitucionalidad o convencionalidad de la pérdida de investidura no depende del nombre que reciban tanto la acción como el juez al que le fue confiado su conocimiento en el orden jurídico colombiano, pues, en realidad, se sujeta a la guarda y apego de las garantías judiciales antes mencionadas, cuyo carácter normativo no requiere de su reproducción textual en los instrumentos internos que gobiernan la figura.

CORRUPCIÓN – Definición Así la corrupción, definida por el Diccionario de la Real Academia de la Lengua como una práctica que consiste en la utilización de funciones en provecho diferente al del buen desarrollo de la función pública, siempre incluye la afectación a esta. Y es que a los servidores públicos, por mandato constitucional, se les impone el cumplimiento estricto de sus funciones, y cualquier omisión o extralimitación de estas se constituye en una trasgresión del ordenamiento jurídico: disciplinable y sancionable, en tanto afecta el bienes jurídicamente tutelados, de alto valor democrático en el caso de la ética parlamentaria que se defiende a través del juicio que conduce a la desinvestidura.

GARANTÍAS PROCESALES APLICABLES AL JUICIO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Juez natural, doble instancia, doble conformidad, derecho de defensa y contradicción, non bis in ídem, caducidad de la solicitud, publicidad, celeridad y plazo razonable, imparcialidad (i) Garantías procesales: a) Juez natural: “es la garantía de ser juzgado por el juez legalmente competente para adelantar el trámite y adoptar la decisión de fondo respectiva, el cual debe ser funcionalmente independiente, imparcial y estar sometido solamente al imperio de la ley (Arts. 228 y 230 C. Pol.)”.

Esta garantía comprende, a su vez, los sub principios de especialidad (naturaleza del órgano competente) y predeterminación (que el juzgador sea parte del andamiaje institucional previamente constituido para tal efecto, no uno ad hoc). (…) b) Doble instancia: El derecho a que el fallo inicial –absolutorio o condenatorio– tenga una segunda mirada está garantizado por la Ley 1881 de 2018, en tanto confía a las Salas Especiales del Consejo de Estado el conocimiento del asunto en primera instancias, al tiempo en que señala que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo será competente para decidir el recurso de apelación frente a la sentencia de primera instancia, sin la participación de los magistrados que decidieron el fallo recurrido.

(…) c) Doble conformidad: consiste en el derecho a impugnar el primer fallo condenatorio. (…) d) Garantía del derecho de defensa y contradicción: va más allá de la mera posibilidad que se tiene de presentar recursos o intervenir dentro del trámite judicial. Su concreción depende de que el debate permita una confrontación real respecto de lo que se demanda, así como las pruebas en las que se sustenta el reclamo, aunada al compromiso certero del juez natural de la causa de evacuar mediante pronunciamientos de fondo las cuestiones litigiosas debidamente tramitadas.

(…) e) Non bis in idem: aun cuando la pérdida de investidura es una acción autónoma frente a otros regímenes de responsabilidad parlamentaria (penal, disciplinaria, administrativa, etc.), el examen sobre la adecuación típica –elemento objetivo– de las circunstancias fácticas que dan lugar a una causal de pérdida de investidura realizado primero en un proceso de nulidad electoral hace tránsito a cosa juzgada, y viceversa (…). f) Caducidad de la solicitud: solo es posible ventilar judicialmente hechos ocurridos dentro de los cinco años anteriores a la presentación de la demanda.

Esta garantía se materializa con el establecimiento de ese límite temporal en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018. g) Publicidad: se debe garantizar que las actuaciones y decisiones sean públicas, de tal manera que puedan ser conocidas de manera especial o directa por el procesado, lo cual constituye, a su vez, presupuesto esencial del derecho de defensa.

(…) h) Celeridad y plazo razonable (…). i) Imparcialidad: implica que el juez decida “con fundamento en los hechos, de acuerdo con los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas”. GARANTÍAS SUSTANCIALES APLICABLES AL JUICIO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Legalidad-tipicidad de la conducta y de la sanción, valoración de la culpabilidad, antijuridicidad de la conducta, presunción de inocencia, interpretación restrictiva de la norma, derecho a la no auto incriminación (ii) Garantías sustanciales: a) Legalidad-tipicidad de la conducta y de la sanción: se entiende como la necesaria subsunción entre el supuesto fáctico que se endilga al demandado y la adecuación exacta en alguna de las causales de pérdida de investidura.

(…) b) Valoración de la culpabilidad: consistente en el análisis del elemento subjetivo de la conducta, que entraña un juicio de reproche sobre el comportamiento del Congresista, en las modalidades de “dolo o culpa” (…). c) Antijuridicidad de la conducta: se debe evaluar que el comportamiento del congresista sea contrario al ordenamiento jurídico, y que, en tal caso, no exista una norma jurídica de la misma raigambre que habilite tal proceder.

(…) d) Presunción de inocencia del demandado: impone a quien solicita la pérdida de investidura la carga de demostrar, más allá de toda duda razonable, que, en efecto, el congresista incurrió en una conducta constitutiva de pérdida de investidura. (…) e) Interpretación restrictiva de la norma: conlleva la prohibición de interpretación extensiva o analógica.

Supone que al juzgador no le es dable completar la proposición constitucional; debiendo propender por su máximo apego y acudir a la fórmula hermenéutica que menos sacrifique derechos, sin restarle efecto útil a la causal ni renunciar a su facultad “incondicionada y exclusiva” de dar alcance a las “ambigüedades o vacíos” de los preceptos normativos que gobiernan la pérdida de investidura.

(…) f) Derecho a la no auto incriminación: tal como lo ordena el artículo 33 de la Constitución “nadie podrá ser obligado a declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil”. AUSENTISMO PARLAMENTARIO COMO CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Elementos de configuración Para determinar si el congresistas incurrió en la causal, es necesario en primer lugar analizar el precepto que contiene “la descripción típica” de la conducta que genera el reproche y así determinar el real contenido y alcance hermenéutico de la causal o conducta que el constituyente consideró sancionable con la pérdida de investidura, a fin de establecer los elementos que la configuran y luego de conformidad con las pruebas que obran en el expediente analizar si en el caso concreto se cumplen.

(…)[E]l estudio analítico del tipo comprende: los sujetos, la conducta y el objeto. (…)II.1. SUJETO ACTIVO Los congresistas. En este caso se trata de un sujeto activo cualificado jurídicamente, pues el agente debe ser servidor público, y específicamente desempeñar el cargo de Congresista. II.2. SUJETO PASIVO El titular del derecho o interés lesionado o puesto en peligro, en este caso es colectivo, específicamente el electorado.

II.3. CONDUCTA Entendida como la “amplia y abstracta descripción que de una hipotética actividad del hombre hace el legislador en una norma”. II.3.1. Verbo Rector O “núcleo rector del tipo”: “forma verbal que nutre ontológicamente la conducta típica del tal manera que ella gira en derredor del mismo”: en este caso, la conducta descrita es de omisión (negativa o de no hacer), la inasistencia: INASISTIR.

(…)[L]a asistencia se da a partir del acto de estar o hallarse presente, que ha de entenderse como un hecho que se cumple desde que el congresista arriba al recinto en que se desarrolla la actividad parlamentaria para cumplir con su desarrollo. (…)En ese orden, la “inasistencia”, como expresión antitética del vocablo “asistencia”, corresponde a la conducta omisiva que se traduce en “no estar, no hallarse presente” en el lugar de la correspondiente sesión plenaria cuando se deba estar, que es, en últimas, lo que realmente se castiga con la pérdida de investidura; y en este evento, bajo la clara concepción que éste es su principal deber-función. (…)[E]l alcance de la conjugación de la castigada omisión debe necesariamente delimitarse en términos de “oportunidad”; y no de “cantidad”, como equivocadamente se podría pensar.

Es así que lo que importa el juez de la desinvestidura es lo atinente al cuándo faltó el congresista a su deber parlamentario de asistencia respecto de determinada sesión plenaria, y no cuánto faltó, pues, se recalca, asistencia no es sinónimo de permanencia, pues, mientras la primera responde a una estructura propia de las acciones de ejecución instantánea; la segunda, por su parte, obedece a un esquema que se identifica con la acción continuada.

II.3.2. Prueba de la conducta (…). II.3. CIRCUNSTANCIAS EN LA CONDUCTA TÍPICA Son los “aditamentos circunstanciales que enmarcan la conducta en el tiempo y en el espacio y que delinean cómo el autor debe realizarla para que se configure la causal. En el caso del ausentismo parlamentario, la inasistencia (no hallarse, no estar presente) recae sobre 6 reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, en un mismo período.

En esta hipótesis, para que la conducta sea típica sancionable, el Congresista debe incurrir en la conducta 6 veces, es decir, debe inasistir, no hallarse o no estar presente en 6 reuniones, que además no se trata de cualquier reunión, sino que también están calificadas, pues deben ser (i) plenarias y en las mismas se deben (ii) haber votado proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.

(iii) En lo que tiene que ver con las sesiones, la norma sancionatoria se refiere únicamente a las reuniones plenarias, sin distinguir nada más, aparte de que en estas se voten proyectos de ley, actos legislativos o mociones de censura. AUSENTISMO PARLAMENTARIO COMO CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA - Eximientes [L]a norma o el tipo además de la conducta omisiva contiene un parágrafo que señala circunstancias subjetivas en las que la sanción no es aplicable, cuando medie fuerza mayor, así: Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor.

(…)Por otro lado, debe decirse que, aunque la norma constitucional solo menciona la fuerza mayor, por ser una norma de carácter sancionatorio y es deber de privilegiar la interpretación más favorable, en el caso de ser alegado por el demandado, dado el carácter punitivo de la desinvestidura, bien podrían considerarse los eximentes de responsabilidad que señala la norma disciplinaria (Ley 734 de 2002), bajo la integración normativa que se precisa en materia de garantías sustanciales, como especie del ius pundiendi del Estado (…). la práctica judicial ha llevado al Consejo de Estado a desarrollar por vía de jurisprudencia una intelección aplicada a los casos concretos, de los cuales se pueden derivar situaciones exculpatorias de la responsabilidad en el plano objetivo de los parlamentarios de cara al juicio de pérdida de investidura(…). [L]os supuestos que se oponen a la configuración de la causal de ausentismo parlamentario son los siguientes: a) Fuerza mayor (…). b) Caso fortuito (…).

(…) c) Incapacidad física debidamente comprobada (…). d) Cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso (…). e) Autorización expresa por la Mesa Directiva de la respectiva Corporación en los casos indicados en el Reglamento del Congreso (…). f) Autorización expresada por el Presidente de la respectiva Corporación (…). g) Aceptación de impedimentos o recusaciones por mediar conflictos de intereses (…). h) Ejercicio del derecho a la oposición manifestado en la decisión obligatoria de bancada de acudir a la práctica de abstencionismo parlamentario (…). i) Otros que el juez de la pérdida de investidura encuentre razonables, alegados y demostrados (…).

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá D.C., trece (13) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01602-00(PI) Actor: CATHERINE JUVINAO CLAVIJO Y OTROS Demandado: JAIME FELIPE LOZADA POLANCO ACLARACIÓN DE VOTO Con mi acostumbrado respeto, presento las razones por las cuales aclaro mi voto en relación con la sentencia de la referencia, en la que se resolvió: “PRIMERO. NEGAR la solicitud de pérdida de investidura presentada por la ciudadana CATHERINE JUVINAO CLAVIJO y otros contra el representante a la Cámara por el Departamento del HUILA JAIME FELIPE LOZADA POLANCO.

CUARTO. ENVIAR copias de la presente providencia a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la respectiva Cámara y a la Procuraduría General de la Nación para lo de su cargo, de conformidad con lo expuesto en relación con las inasistencias injustificadas a las que se alude en el presente proveído”. Si bien comparto cada uno de los aspectos plasmados en los antecedentes, consideraciones y parte resolutiva de la providencia, estimo que por tratarse de una acción cuya dogmática, a pesar de sus décadas de existencia en el orden jurídico colombiano, a la fecha resulta inacabada, era necesario profundizar en diversos aspectos que permitían la comprensión y armonización de la pérdida de investidura con el sistema de fuentes en el que se inscribe, especialmente en cuanto versa sobre la causal de ausentismo parlamentario consagrada en el numeral 2° del artículo 183 de la Constitución Política.

Bajo esa égida, procedo a presentar los argumentos que, en su oportunidad, puse a consideración de la Sala Cuarta Especial de Decisión -que he retirado del fallo por solicitud de los demás ilustres magistrados integrantes de la misma-, tal y como sigue a continuación, no sin antes insistir en que se trata de una construcción que, a juicio de la suscrita, debió integrar la motivación de la sentencia frente a la cual aclaro mi voto, dada su pertinencia con el contexto jurídico del caso, los matices dialécticos del tema al interior de la Corporación y el alcance orientador que emana de la jurisprudencia del Consejo de Estado –deber de producción frente al cual no le es dable sustraerse–, del que gozan –en mi opinión- no solo la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sino sus diferentes Salas, Secciones, y Subsecciones: I. GENERALIDADES DE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA Y SU HISTORIA Una de las figuras jurídicas más emblemáticas de la Constitución Política de 1991, tal vez sólo superada por la acción de tutela, es la pérdida de investidura de Congresistas.

Es única, propia y exclusiva del derecho colombiano y, como suele acontecer en el derecho, dada su íntima conexión con los aspectos sociológicos de la comunidad que regenta, obedeció, en su causa, a la necesaria depuración que la sociedad sentía debía hacerse de nuestro poder legislativo. Conforme a las memorias de la Asamblea Nacional Constituyente fueron muchos los aportes y nutridas las discusiones que dieron lugar a la hoy constitucionalizada figura de la pérdida de investidura, como se extracta de los subsiguientes apartes contenidos en las Gacetas de dicha Asamblea, que se citaran a lo largo de esta aclaración de voto.

Pero en atención a que la figura debía ser descendida a una norma de menor rango que permitiera aplicarla en forma eficiente, el nuevo Congreso pos Constitución de 1991, se dio a la tarea de regular la pérdida de investidura para Congresistas mediante la Ley 144 de 1994 y para Diputados, Concejales y Ediles mediante la Ley 617 de 2000 y, actualmente, con la reciente Ley 1881 de 2018, modificada por la Ley 2003 de 2019.

Interesa a esta aclaración, la referida a Congresistas. Pues bien, los debates legislativos previos a las Leyes 144 de 1994 y 1881 de 2018 contribuyen a enriquecer la búsqueda de los propósitos y objetivos de la acción de pérdida de investidura. De interés resultan los siguientes aspectos que se extractan a continuación: I.1. LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA ANTES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 Al margen de lo que podría ser la visión más instintiva de esta figura, la pérdida de investidura tiene antecedentes que trascienden su incorporación en la Constitución Política de 1991, y que podrían llegar a ser más que centenarios.

En una reciente publicación del Consejo de Estado[189], se hizo un rastreó con un enfoque bastante amplio de la misma, y se llegó a la conclusión de que su génesis normativa –no como se le conoce hoy en día, sino de una forma aproximada– “con diferentes particularidades, tienen lugar en normas de consagración legal o constitucional proferidas en el periodo comprendido entre 1886 a 1979.

Así, la Constitución Nacional de 1886 contenía las disposiciones normativas sobre inhabilidades e incompatibilidades para ser Congresista (artículos 108, 109 y 110); la inobservancia de dichos mandatos generaba una “vacante en la respectiva Cámara” −pues en aquella época no se utilizaba la expresión `pérdida de investidura”. Tales causales eran del siguiente tenor literal: “Artículo 108: El Presidente y el Vicepresidente de la República, los Ministros del Despacho y Consejeros de Estado, los Magistrados de la Corte Suprema, el Procurador de la Nación y los Gobernadores, no podrán ser elegidos miembros del Congreso sino seis meses después de haber cesado en el ejercicio de sus funciones.

Tampoco podrá ser Senador o Representante ningún individuo, por Departamento o circunscripción electoral donde tres meses antes de las elecciones haya ejercido jurisdicción o autoridad civil, política o militar. Artículo 109: El Presidente de la República no puede conferir empleo a los Senadores y Representantes durante el periodo de sus funciones y un año después, con excepción de los de Ministro del Despacho, Consejero de Estado, Gobernador, Agente diplomático, y Jefe militar en tiempo de guerra.

Artículo 110: Los Senadores y Representantes no pueden hacer por sí, ni por interpuesta persona, contrato alguno con la Administración, ni admitir de nadie poder para gestionar negocios que tengan relación con el Gobierno de Colombia”. Más adelante, en el artículo 3º[190] del Decreto 3485 de 1950 –por el cual se establecen unas incompatibilidades– proferido bajo la presidencia de Laureano Gómez, se dispuso que la infracción de las prohibiciones contenidas en los artículos 1º y 2º de esta misma codificación produciría la vacante del cargo a solicitud de cualquier ciudadano, declaratoria que sería dictada por el Consejo de Estado en tratándose de senadores y representantes a la Cámara.

En lo que respecta a los motivos y a sus contenidos, tal disposición, en concreto, señalaba: “El Presidente de la Republica Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la constitución Nacional, y

CONSIDERANDO

Que por Decreto número 3518 de 9 de noviembre de 1949 se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio de la Republica; Que uno de los peores males, así por su influjo en las costumbres políticas como por el desprestigio que para la autoridad acarrea, es el que procede de la promiscua representación del interés nacional o regional y la de meros intereses particulares;

Que el necesario imperio de la rectitud moral en los que tienen el cuidado de la comunidad se opone a toda actividad que no mire el interés general; Que para el establecimiento del orden público se impone la necesidad de dar vigencia a los primordiales dictados de la ética administrativa,

DECRETA: Artículo 1º. Los Senadores y Representantes principales, desde el momento de su elección y hasta cuando pierdan la investidura, no podrán hacer por si ni por interpuesta persona, contrato alguno con la administración, ni gestionar en nombre ajeno negocios que tengan relación con el gobierno de la Nación, de los Departamentos o de los Municipios.

Tampoco podrán, durante el lapso indicado, tener asociación profesional ni comunidad de oficina con personas que se ocupen en dichos contratos o gestiones. Las prohibiciones anteriores comprenden a los Diputados en relación con el respectivo Departamento y Municipios que lo integren, y a los Concejales en relación con el respectivo Municipio.

A los suplentes de los Senadores, Representantes, Diputados y Concejales se aplicará lo dicho en este artículo, desde que entren a ejercer el cargo. Artículo 2º. Los Senadores, Representantes y Diputados principales, durante las sesiones ordinarias y extraordinarias de las respectivas corporaciones, no podrán servir en ningún caso de apoderados o gestores ante las entidades y funcionarios oficiales y semioficiales del orden administrativo, ni ante las entidades y funcionarios de la Rama Jurisdiccional, incluyendo las jurisdicciones especiales de lo Contencioso - Administrativo y del Trabajo, aunque sean abogados inscritos, ni tampoco podrán realizar gestión alguna en nombre propio ante dichos funcionarios y entidades, sino que para ello deberán constituir apoderado.

Esta disposición se aplicará a los suplentes mientras ejerzan el cargo. Artículo 3º. La contravención a lo dispuesto en los artículos anteriores producirá la vacante del cargo. A solicitud de cualquier ciudadano, el Consejo de Estado, en Sala Plena, hará la declaración de vacancia cuando se trate de Senadores o de Representantes, y el respectivo Tribunal Administrativo, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto 2046 de 1950, hará dicha declaración cuando se trate de Diputados o de Concejales” (negrillas fuera de texto).

Nótese cómo los dictados de la figura en cuestión se orientaban por la moralización del órgano legislativo. Y así mismo, cómo ese fin primordial se le atribuyó, tal cual aún ocurre hoy, al Consejo de Estado. Cabe destacar que dicha preceptiva fue derogada por el propio Congreso de la República, mediante la Ley 8 de 1958, en épocas del presidente Alberto Lleras Camargo.

Desde entonces, tal y como lo expresó el Consejo de Estado en su investigación[191], “Se encontraron dos (2) antecedentes jurisprudenciales sobre la materia, que se originaron en el marco del Decreto Legislativo mencionado y bajo la aplicación del procedimiento especial establecido en el inciso 2º del artículo 12049 de la Ley 105 de 1931 ‘Sobre organización judicial y procedimiento civil’.”, en torno a los cuales se puede precisar: “El primer antecedente atañe a la sentencia del 23 de junio de 1952, donde la Sala Plena de la Corporación, con ponencia del Consejero Álvaro Pinedo de Castro, estudió la solicitud elevada por el ciudadano Daniel Marín en la que se pretendía declarar vacante la curul ocupada por el Senador Castor Jaramillo Arrubia.

La solicitud se sustentó en que el Congresista ejerció su profesión de abogado ante el Tribunal Supremo del Trabajo como representante legal de la Junta de Asistencia Social y de la Lotería de Beneficencia de Santander. En esa ocasión, se decidió que no había lugar a declarar la vacancia de la curul, tras comprobar que el Senador delegó los mandatos recibidos, razón por la que no ejerció el poder que le fue otorgado para el juicio de la Junta de Asistencia y Lotería de Beneficencia de Santander, ni tampoco los que se le habían conferido para otros juicios, o negocios que cursaron en el Tribunal Supremo del Trabajo.

El segundo antecedente corresponde a la sentencia del 12 de julio de 1952, que resolvió la solicitud de declaratoria de vacante elevada por Álvaro Copete Lizarralde, Procurador General de la Nación, en contra del Representante a la Cámara Marino García García, a quien se le atribuyó la gestión de negocios ante la Jefatura de Rentas e Impuestos Nacionales, a favor de Leopoldo Poveda Galán, con quien presuntamente se encontraba asociado profesionalmente.

En aquella oportunidad la Sala Plena del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Anzola Escobar, no encontró probados los hechos que soportaban la demanda: “¿Que la asociación profesional fue disimulada y no aparente u ostensible? Cabe advertir que a semejante conclusión podría llegarse pero a base de elementos de convicción con fuerza probatoria vinculante al hecho mismo de la existencia de la asociación disimulada.

Pero es lo cierto que sobre el particular nada trae el expediente”, y, por ende, decidió que no había lugar a declarar la vacancia de la curul”[192]. Posteriormente, el Congreso expidió el Acto Legislativo 01 de 1979, y en su artículo 13 revivió, esta vez con rango constitucional, la pérdida de investidura en contra de los congresistas y atribuyó la competencia para su declaratoria al alto Tribunal de lo contencioso administrativo.

La norma señalaba: “ARTÍCULO 13. Son causales de pérdida de la investidura de congresista: 1º. La infracción al régimen de incompatibilidades y al de conflictos de interés previstos en la Constitución; 2º. Faltar en un período legislativo anual, sin causa justificada, a ocho de las sesiones plenarias en que se voten proyectos de actos legislativos o de ley.

Corresponde al Consejo de Estado declarar la pérdida de la investidura”. La norma permaneció vigente por casi dos años, hasta que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 3 de noviembre de 1981 (M. P. Fernando Uribe Restrepo), con 16 votos a favor y 12 en contra -en el seno de una extraordinaria y magistral discusión, como lo prueba el texto de la providencia y los salvamentos y aclaraciones que la acompañan-, declaró inexequible en su totalidad el referido acto legislativo por vicios en el procedimiento empleado para su formación. De ahí que, más allá de las vicisitudes históricas que pudo afrontar el juicio de responsabilidad política de la pérdida de investidura con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, un denominador común se revela de ello: en todos los estadios evolutivos del instituto, la competencia, en tratándose de congresistas, fue atribuida al Consejo de Estado.

No sobra recordar que ello se mantuvo igualmente con el cambio de paradigma fundamental operado por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, la cual, retomando en lo pertinente la reforma fallida de 1979, confió a esta misma autoridad jurisdiccional la sustanciación y decisión de la pérdida de investidura de congresistas; así quedó plasmado en el artículo 184 de la nueva Carta Política.

Lejos de ser un producto del azar, la determinación normativa adoptada por el Constituyente se explicó por el hecho de que el Consejo de Estado, de antaño, fue el órgano encargado de la sustanciación, trámite y decisión de los procesos de nulidad electoral. I.2. LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA EN LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE DE 1991 I.2.1.

Discusiones sobre finalidad y competencia La pérdida de investidura, como actualmente se consagra, según se advierte de las memorias de la Asamblea Nacional Constituyente[193], fue concebida con un fin sancionatorio, pero sobre todo moralizador, que permitiera la depuración de una de las instituciones más importantes del Estado, el Congreso de la República.

Aspecto que en este periplo de historia es perenne y constante como teleología de quienes en ese entonces buscaban instrumentalizar mecanismos que impusieran el digno, transparente y probo ejercicio del servicio congresual en interés general. Así las cosas, su objetivo primordial fue dignificar la posición del Congresista, enaltecer sus responsabilidades y funciones, con la posibilidad de que, frente a la inobservancia del régimen de incompatibilidades, inhabilidades[194] o el surgimiento del conflicto de intereses por parte de los mismos, así como de incumplimiento de los deberes inherentes al cargo, se pudiese sancionar a quien incurra en la violación de las causales previstas en dicha disposición con la pérdida de la investidura, primando los derechos políticos del electorado –bajo la compresión que le ha dado la Corporación,[195] en desarrollo de los principios pro hominum, pro electorem y pro electoratem– frente a la inadecuada conformación y falta de legitimidad de dicho órgano político.

Esta sanción[196] de la pérdida de investidura fue contemplada para los congresistas en los siguientes términos: “… que violen el régimen de incompatibilidades, inhabilidades y conflictos de interés, igualmente la inasistencia en un mismo periodo de sesiones a seis reuniones plenarias en que se voten proyectos de actos legislativos, o de ley, o mociones de censura a los ministros, igualmente se establece que se pierde la investidura si el elegido no se posesiona a los ocho días siguientes a la instalación de la Cámara correspondiente, o si el llamado a posesionarse, porque es quien estando en un renglón siguiente de alguien que perdió la investidura o que no hubo falta absoluta, frente a quien no hubo falta absoluta es llamado a posesionarse, y no se posesiona durante los ocho días siguientes, en este caso pierde la envestidura (sic) y naturalmente habría que proceder a llamar al que corresponda en la lista[197]”.

Así mismo, debido a la necesidad de recuperar el prestigio y la buena moral que había perdido el Congreso[198] se estableció en la misma Asamblea, que al ser decretada la pérdida de investidura se convertía a su vez en una causal de inelegibilidad para volver a ser Congresista (lo que en términos coloquiales, pero ya integrados al lenguaje electoral y político se ha llamado la “muerte política”).

El criterio de la Comisión Tercera[199] fue unánime en su comprensión holística en que debido a la alta posición del Congresista se debía establecer la pérdida de investidura como sanción a la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés. Así fue propuesto por los Constituyentes, con la obligación de que la ley estableciera un procedimiento abreviado que permitiera adoptar la decisión de fondo y definitiva en un plazo no superior a veinte días.[200] Al haber univocidad en ese propósito, la controversia se centró en qué Corporación debería ser la competente[201] para conocer del proceso de pérdida de investidura, saliendo a flote tres propuestas, a saber: una, que apuntaba a la Corte Suprema de Justicia, por cuanto si bien no se trataba de un proceso penal, la manera como estaría redactada la equipararía a un enjuiciamiento del actuar de los Congresistas[202], a un juzgamiento de conducta, presentando así puntos empáticos con la naturaleza de la materia conocida por ese alto corporativo.

La otra, provino del Gobierno Nacional, y asignaba el conocimiento a la Corte Constitucional o a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia[203].[204] Y la última, se encaminaba a que la competencia correspondiese al Consejo de Estado puesto que la pérdida de la investidura, como sanción, tiene naturaleza administrativa. Los ponentes que abogaban por esta propuesta señalaban que no era conveniente que la Corte Constitucional conociera de la pérdida de la investidura, ya que su conformación dependía de la elección que realizaba el Senado de la República[205], con lo que se vislumbraba un posible sesgo, teniendo en cuenta que se juzgaría la investidura precisamente de los Congresistas.

Indicaron entonces que con el Consejo de Estado se aseguraba una mayor independencia e imparcialidad en el juzgamiento, puesto que esta Corporación no dependía en su integración del Congreso de la República[206]. Sobre el particular, de las memorias de la Asamblea Nacional Constituyente se destaca: “Nosotros Señor Delegatario Pastrana Borrero, precisamente al medio día de hoy, en la Comisión Accidental que se ocupa del tema de la Corte Constitucional o del reforzamiento de la actual Sala Constitucional, analizamos este punto, al hablar de las atribuciones y dijimos que todo quedaba condicionado al origen de la Corte o al origen de la sala, porque es claro que si el Congreso interviene en la designación de los magistrados de la Sala o de la Corte, pues no convendría darle a ese tribunal la facultad de conocer de la perdida de la investidura de los miembros de las cámaras, entonces por eso la decisión que había tomado esta comisión de hablar de Consejo de Estado, que tampoco es propuesta por la Comisión Accidental, de Estatuto del Congresista, si así venia la tercera, nos pareció valida, pero usted tiene razón si se aprueba una Corte Constitucional o una Sala Constitucional, en las que no intervenga el Congreso para efectos de su escogencia, de su designación, bien puede pasarse esta función a esa Corte o a esa Sala Constitucional, pero yo diría que eso sólo lo podemos saber si el 19 de este mes cuando estemos terminando el primer debate y que la Comisión Codificadora dentro de la facultad que tiene de sugerir cambios bien podría hacerlo.”[207] Además, los Constituyentes[208] que avalaban esta tesis sostenían que la pérdida de la investidura, al sancionar a un Congresista que incurre en unas determinadas faltas o incumple sus deberes, era en esencia un “proceso disciplinario” del cual debe conocer el Consejo de Estado, aunado a que conoce de las demandas electorales.

Y en efecto, fue esta la propuesta que finalmente acogió la Asamblea Nacional Constituyente. I.2.2. Configuración normativa El producto de las deliberaciones de los Constituyentes fue la configuración de una institución jurídica mucho más compleja, pero al mismo tiempo precisa y real que cualquiera de las que había sido considerada hasta el momento en materia de pérdida de investidura, sobre todo en cuanto concierne a causales, procedimiento y consecuencias.

De tal manera, en varios artículos del Texto Supremo se establecen parámetros que permiten dar forma al juicio de desinvestidura. En el artículo 110 de la Constitución Política de 1991 se instituyó como causal de pérdida de investidura la intromisión de servidores públicos en temas políticos, así: “ARTICULO 110. Se prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley.

El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura”. En el artículo 179 se consagró el régimen de inhabilidades (circunstancias que impiden ser congresista, antes de la elección o en ejercicio del cargo. Art. 279 L. 5/92) de los referidos dignatarios: “ARTICULO 179. No podrán ser congresistas: 1.

Quienes hayan sido condenados en cualquier época por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos. 2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección. 3.

Quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en la celebración de contratos con ellas en interés propio, o en el de terceros, o hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección.

4. QUIENES HAYAN PERDIDO LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA. 5. Quienes tengan vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política. 6. Quienes estén vinculados entre sí por matrimonio, o unión permanente, o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil, y se inscriban por el mismo partido, movimiento o grupo para elección de cargos, o de miembros de corporaciones públicas que deban realizarse en la misma fecha. 7.

Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando los colombianos por nacimiento. 8. Modificado por el art. 13, Acto Legislativo 01 de 2009. Nadie podrá ser elegido para más de una Corporación o cargo público, ni para una Corporación y un cargo si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente. La renuncia un (1) año antes de la elección al cargo al que se aspire elimina la inhabilidad.

Parágrafo transitorio. La inhabilidad establecida en el numeral anterior no aplicará para quienes hayan renunciado al menos seis (6) meses antes del último día de inscripciones para la realización de las elecciones al Congreso de la República en el año 2010. Las inhabilidades previstas en los numerales 2, 3, 5 y 6 se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección. La ley reglamentará los demás casos de inhabilidades por parentesco, con las autoridades no contemplados en estas disposiciones.

Para los fines de este artículo se considera que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales, excepto para la inhabilidad consignada en el numeral 5. Adicionado por el Acto Legislativo 1 de 2003. Parágrafo transitorio. Lo dispuesto en el numeral 8 del presente artículo no se aplicará a quienes hubiesen renunciado con anterioridad a la vigencia del presente Acto Legislativo”.

Uno de los aspectos más cruciales de dicho precepto lo constituye el hecho de que la pérdida de la investidura produzca indefinidamente la imposibilidad de acceder nuevamente a la dignidad de congresista. En otras palabras, la pérdida de investidura supone, por lo menos la muerte política dentro del órgano democrático; o si se quiere, su destierro a perpetuidad de la corporación; consecuencia extendida por las leyes 136 de 1994 (art. 55) y 617 de 2000 (art. 48) para la ocupación de otros cargos de elección popular en el orden territorial (gobernador, alcalde, diputado, concejal y edil)[209].

En el artículo 180, se consagra el régimen de incompatibilidades (actos que no pueden realizar o ejecutar los congresistas durante el período de ejercicio de la función. Art. 281 L. 5/92): “ARTICULO 180. Los congresistas no podrán: 1. Desempeñar cargo o empleo público o privado. 2. Gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno. La ley establecerá las excepciones a esta disposición. 3.

Modificado. Acto Legislativo 03 de 1993. Artículo 2º. Parágrafo 2º. El numeral 3º del artículo 180 de la Constitución quedará así: Ser miembro de juntas o consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas de cualquier nivel o de instituciones que administren tributos. 4. Celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado o reciban donaciones de éste.

Se exceptúa la adquisición de bienes o servicios que se ofrecen a los ciudadanos en igualdad de condiciones.

PARAGRAFO 1. Se exceptúa del régimen de incompatibilidades el ejercicio de la cátedra universitaria.

PARAGRAFO 2. El funcionario que, en contravención del presente artículo, nombre a un Congresista para un empleo o cargo o celebre con él un contrato o acepte que actúe como gestor en nombre propio o de terceros, incurrirá en causal de mala conducta”. En el artículo 181, la vigencia de las incompatibilidades, está circunscrita al período constitucional respectivo y, en caso de renuncia “…se mantendrán durante el año siguiente a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior”.

En el artículo 182 se defiere al legislador el desarrollo del régimen de conflicto de intereses (situaciones de orden personal, más allá de la investidura, que generan confrontar el interés público asociado al cargo, con el interés particular de quien lo ejerce): “ARTICULO 182. Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones”.

Por su parte, en el artículo 183 se establecieron las causales de pérdida de la investidura: “ARTICULO 183. Los congresistas perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses. 2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. 3.

Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. 4. Por indebida destinación de dineros públicos. 5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.

PARAGRAFO. Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor. Inciso Adicionado por el Acto Legislativo 001 de 2011. La causal 1 en lo referido al régimen de conflicto de intereses no tendrá aplicación cuando los Congresistas participen en el debate y votación de proyectos de actos legislativos”. Otro aspecto significativo lo constituye el hecho de que el legislador no distinguió entre la gravedad de una causal u otra.

Desde la confección de 1991, independientemente de la mayor o menor trascendencia que en la práctica se les pueda atribuir, todas tienen la misma consecuencia: la desinvestidura del congresista y la restricción atemporal para volverla a ocupar, en una u otra cámara. Finalmente, el artículo 184 superior establece algunas reglas en materia de trámite de la acción y competencia: “ARTICULO 184.

La pérdida de la investidura será decretada por el CONSEJO DE ESTADO de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano”. Todo este andamiaje constitucional encontró un temprano desarrollo desde el punto de vista legislativo.

Así, en la Ley 5ª de 1992 –Reglamento del Congreso de la República–, se consagraron importantes directrices que permitieron darle una forma cada vez más concreta a la pérdida de investidura, incluyendo la delimitación de su naturaleza sancionatoria. En tal sentido, en el artículo 270 de dicha normativa se consagra: “ARTÍCULO 270. SANCIONES.

Según la gravedad de la falta, se pueden imponer las siguientes sanciones: 1. Declaración pública de faltar al orden y respeto debido. 2. Suspensión en el uso de la palabra por el resto de la sesión. 3. Desalojo inmediato del recinto, si fuere imposible guardar orden. 4. Comunicación al Consejo de Estado acerca de la inasistencia del Congresista, si hubiere causal no excusable o justificada para originar la pérdida de la investidura.

PARÁGRAFO. Las sanciones previstas en los primeros dos ordinales serán impuestas de plano por los respectivos Presidentes, de las Cámaras o las Comisiones; la del numeral 3, por la Mesa Directiva, y la del numeral 4 por la misma Mesa Directiva previa evaluación de la Comisión de Acreditación Documental, en los términos del presente Reglamento” (negrillas propias).

Así mismo, se distinguió entre las consecuencias patrimoniales y de desinvestidura de determinados supuestos de hecho; es el caso del ausentismo parlamentario, frente al cual, el artículo 271 ibidem estipuló que “La falta de asistencia de los Congresistas a las sesiones, sin excusa válida, no causará los salarios y prestaciones correspondientes.

Ello, sin perjuicio de la pérdida de la investidura cuando hubiere lugar”. Por otro lado, el numeral 4° del artículo 280 replica la inhabilidad para ser congresista como consecuencias de haberle sido declarada la pérdida de investidura. Lo propio ocurre con el artículo 296 de la Ley 5° de 1992 respecto de las causales de desinvestidura previstas en el artículo 183 de la Constitución Política.

En el reputado reglamento se establece: “ARTÍCULO 296. CAUSALES. La pérdida de la investidura se produce: 1. Por violación del régimen de inhabilidades. 2. Por violación del régimen de incompatibilidades. 3. Por violación al régimen de conflictos de intereses. 4. Por indebida destinación de dineros públicos. 5. Por tráfico de influencias debidamente comprobadas. 6.

Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis (6) reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo y de ley o mociones de censura. 7. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho (8) días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.

PARÁGRAFO 1 o. Las dos últimas causales no tendrán aplicación, cuando medie fuerza mayor”. Así mismo, el desarrollo normativo de la figura en cuestión tuvo como cardinal referente la Ley 144 de 1994, “Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas”, con la cual se introdujeron los componentes adjetivos que permitieron la sucesión de etapas que debían cumplirse dentro del juicio que condujera a la definición de la responsabilidad del parlamentario frente a la incursión en alguno de los supuestos de desinvestidura definidos por el Constituyente.

De este marco dispositivo en particular se destaca lo previsto en su artículo 1°, del siguiente tenor literal: “<Apartes tachados INEXEQUIBLES> El Consejo de Estado en pleno conocerá y sentenciará en única instancia los procesos relativos a la pérdida de la investidura de los Congresistas a solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución y la ley, en especial la Ley 5a. de 1992 en sus artículos 292 y 298.

Como se mira, en sus inicios, el procedimiento contemplado para la denotada acción debía surtirse ante el Consejo de Estado, para ser fallado en única instancia. Sin embargo, los únicos límites procesales establecidos por el Constituyente de 1991 se redujeron al plazo perentorio en el que debe ser resuelta (20 días) y al hecho de que el juez natural del asunto sea el Consejo de Estado, pues nada se dijo en relación con el número de instancias que debía tener el proceso, por lo que se entiende que tal asunto fue deferido al legislador.

En tal sentido, con la Ley 1881 de 2018 –que derogó la Ley 144 de 1994–, se realizaron importantes ajustes a la figura, que pasan por el establecimiento de la doble instancia en su procedimiento, la fijación de un término de caducidad y otras garantías que van desde la verificación del componente subjetivo de la conducta del congresista hasta la cosa juzgada en relación con otros medios de control como la nulidad electoral, en la que se examine la configuración objetiva de la causal.

Así, por ejemplo, en los artículos 1° y 2° ejusdem se señala: “El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución. Se observará el principio del debido proceso conforme al artículo 29 de la Constitución Política.

PARÁGRAFO. Se garantizará el non bis in idem. Cuando una misma conducta haya dado lugar a una acción electoral y a una pérdida de investidura de forma simultánea, el primer fallo hará tránsito a cosa juzgada sobre el otro proceso en todos los aspectos juzgados, excepto en relación con la culpabilidad del Congresista, cuyo juicio es exclusivo del proceso de pérdida de investidura.

En todo caso, la declaratoria de pérdida de investidura hará tránsito a cosa juzgada respecto del proceso de nulidad electoral en cuanto a la configuración objetiva de la causal. ARTÍCULO 2o. Las Salas Especiales de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado conocerán en primera instancia de la pérdida de investidura de los Congresistas a solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo será competente para decidir el recurso de apelación frente a la sentencia de primera instancia, sin la participación de los magistrados que decidieron el fallo recurrido.

PARÁGRAFO. El Consejo de Estado conformará Salas Especiales de Decisión de Pérdida de Investidura, las cuales estarán conformadas por 5 Magistrados, uno por cada sección” (Negrillas propias). Cabe decir que dicha preceptiva, en cuanto al componente subjetivo, contemplaba las modalidades de dolo y culpa, sin ningún tipo de discriminación respecto de esta última modalidad.

No obstante, con el artículo 4 de la Ley 2003 de 2019 se señaló que las conductas que daban lugar a la pérdida de investidura eran aquellas cometidas de manera dolosa o gravemente culposa. Así mismo, siguiendo estos derroteros generales, conviene acotar que, en torno a la drástica consecuencia que subyace al levantamiento de la investidura parlamentaria existen tipos sancionatorios de medular importancia que afincan la independencia de la acción, actual medio de control, dentro de sus supuestos, principios y alcances que le son propios y autónomos de otras disciplinas del derecho; condiciones que demandan la construcción de una dogmática propia, sui generis y, por, ende independiente, de las demás modalidades del derecho sancionatorio, tal y como se pasa a explicar en los subsiguientes acápites.

I.3. DOGMÁTICA PROPIA DE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA I.3.1. La pérdida de investidura: un rasgo característico del derecho público colombiano Contrario a lo que sucede con otras instituciones del derecho colombiano[210], la pérdida de investidura se presenta como uno de los ejemplos conspicuos en la producción jurídica nacional, puesto que su concepción no responde a la imitación de institutos provenientes de otras latitudes.

En efecto y aunque en diversas constituciones de países americanos[211] se consagren figuras similares –desde la perspectiva de los efectos que su decreto genera–, ellas distan fundamentalmente en el hecho de que los trámites que se siguen son adelantados no por autoridades judiciales, sino por los propios órganos legislativos. Ello permite sostener que el procedimiento jurisdiccional que determina la pérdida o no de la investidura de los congresistas, en aras de salvaguardar el derecho de representación de los ciudadanos, es un rasgo propio y esencial del sistema jurídico colombiano. Este panorama conlleva que la intelección de este juicio, así como su operatividad dependan de la edificación de una teoría propia a sus necesidades y particularidades, habida cuenta de que la pérdida de investidura –como ha sido concebida en el país– es única, propia y exclusiva del derecho nacional.

En otros términos, el sustrato jurídico, filosófico y procedimental de la pérdida de investidura ha debido ser forjado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, acudiendo para ello a las realidades sociales, políticas y socioculturales en que se inscribe, puesto que, no de otra forma, habría podido dársele aplicación práctica a esta acción constitucional, cuya tradición se extiende más allá de los años 50 del siglo pasado –XX– en Colombia[212].

I.3.2. La naturaleza sui generis del proceso de pérdida de investidura En la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha sostenido que la pérdida de investidura es un juicio sancionatorio de raigambre político –habida cuenta de las consecuencias que genera– cuya principal finalidad consiste en depurar las malas prácticas que pueden surgir al interior del Congreso de cara al derecho de representación de la ciudadanía en general[213].

Se trata de un mecanismo de corrección que propende por la moralización de una de las instituciones más relevantes del Estado colombiano, desde la perspectiva democrática implantada por la Constitución de 1991[214]. Tal caracterización ha llevado a reconocer algunos de los elementos que permiten distinguir en la pérdida de investidura una acción jurisdiccional “sui generis” que exige la edificación de una dogmática particular, que demanda sus presupuestos de procedencia y configuración. Dentro de los rasgos distintivos de este trámite de estirpe jurisdiccional se tienen los efectos políticos que conlleva la cristalización de las causales establecidas en la Constitución que, a pesar de estar condensadas en su mayoría en la literalidad del artículo 183 Superior[215], se difuminan en otras disposiciones del Texto Constitucional, como por ejemplo el artículo 110[216] ejusdem.

En ese sentido, el juicio de desinvestidura comporta, como se ha dicho, además de la desvinculación del cargo si el congresista lo ostenta al momento del fallo, la “muerte política”, lo que supone que su derecho al sufragio pasivo se limita de forma absoluta[217], pues lo cierto es que no podrá someter su nombre a cargo de elección alguno para el cual opere tal restricción, por la materialización de la causal de inhabilidad permanente en su contra.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en decisión de 14 de julio de 2015[218], expresó: “Por tanto, no se trata de un juicio político o de conveniencia, como en múltiples ocasiones lo ha señalado esta Corporación, pese a que sus consecuencias y los efectos que de ella se derivan, indudablemente tienen un impacto directo en los derechos subjetivos de estirpe político-democrático, en cuanto el afectado con la sanción de pérdida no podrá volver a representar un electorado, por cuanto, con la ejecutoria de la decisión de desinvestidura, surge la inhabilidad de carácter permanente de ocupar cargos de elección popular[219].” (Negrillas propias) La gravedad de la sanción que subyace a este juicio supone la construcción de una doctrina consustancial a éste, que permita acreditar su autonomía dentro del derecho sancionador, ya que, sin lugar a dudas, se trata de unas de sus manifestaciones más evidentes, lo que conlleva a que su análisis se encuentre mediado por los principios de legalidad –tipicidad– y culpabilidad –y, por supuesto, también de antijuridicidad, como se detallará más adelante–, como ha sido explicado por esta Corporación: “Por tratarse, como ya se dijo, de una acción pública de tipo punitivo, la acción de pérdida de investidura está sujeta a los principios generales que gobiernan el derecho sancionador tales como la presunción de inocencia y el principio de legalidad de la causal por la cual se impondría la sanción. Sanción que debe imponerse según los postulados del Estado Social de Derecho y conforme con las reglas del debido proceso.

En ese orden, les corresponde tanto al demandante como al Estado acreditar debidamente la existencia de la causal en la que habría incurrido el congresista y la conducta constitutiva de la falta, todo eso dentro de las garantías procesales, se repite, reconocidas por la Constitución y los tratados internacionales en favor de los sujetos sometidos a un juicio a cargo del Estado.”[220] Más allá de lo anterior, la edificación de una dogmática de la desinvestidura de congresistas se legitima, en definitiva, si se tiene en cuenta el elemento moralizador –que será objeto de un estudio más profundo en apartes posteriores– que se muestra como connatural a ella, toda vez que se busca depurar el Congreso de la República de conductas contrarias a las aspiraciones democráticas del Constituyente.

En otros términos, se tiende a dignificar la investidura congresional mediante la imposición de códigos específicos de conducta, consignados en las causales que cristalizan la sanción, cuyo desconocimiento supondrá una afrenta al derecho de representación por parte de los miembros que conforman esta Rama del Poder Público. En palabras de la Sala Plena Contencioso Administrativo de esta Corporación: “…debe insistir la Sala en que la pérdida de la investidura conforme al artículo 183 de la Carta Política, es una figura de carácter judicial y de naturaleza ético política, que permite la desvinculación de un congresista de su cargo de elección popular, si éste llega a incurrir en alguna de las causales de procedencia de la figura señaladas en la Carta Política.

Entre tales causales pueden reseñarse, el incumplimiento de los deberes inherentes a su cargo, la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades; la indebida destinación de dineros públicos; el conflicto de intereses y el tráfico de influencias debidamente comprobado.”[221] (Negrilla fuera de texto) Estos cimientos se han visto influenciados, además, por los distintos virajes de la jurisprudencia del Consejo de Estado[222] y de la Corte Constitucional[223] en esta materia, así como por la expedición de la Ley 1881 de 2018 –y las modificaciones introducidas a esta normativa por el artículo 4° de la Ley 2003 de 2019–, que han añadido importantes ingredientes al cristal con el cual se aborda el condigno examen jurisdiccional que precede al veredicto sobre la desinvestidura.

Por lo anterior, la comprensión del derrotero que debe guiar el análisis en estos eventos es crucial, motivo por el que se debe insistir en los postulados relativos a la legalidad-tipicidad, culpabilidad y antijuridicidad que deben caracterizar este tipo de proceso sancionatorio, sin lugar a equívocos. I.3.3. La tipicidad de la conducta: un corolario del principio de legalidad La tipicidad exige que los comportamientos que reprocha el ordenamiento, dispongan de una arquitectura lingüística clara e inequívoca a fin de brindar seguridad jurídica en el actuar que despliegan los particulares[224].

Se trata de una garantía que se desprende del derecho fundamental al debido proceso[225], que hace parte integrante del principio de legalidad, éste último cuyos alcances trascienden la órbita del derecho sancionador, puesto que se presenta como la causa eficiente de la puesta en marcha del poder público en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho.

En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha identificado una doble connotación en favor del principio de legalidad como se trascribe a continuación: “En qué consiste el principio de legalidad 1. El principio constitucional de la legalidad tiene una doble condición de un lado es el principio rector del ejercicio del poder y del otro, es el principio rector del derecho sancionador.”[226] En su condición de principio rector del ejercicio del poder, la legalidad se traduce en el hecho de que el desarrollo de las funciones públicas no se deja a la voluntad o discrecionalidad de los servidores públicos, sino que, por el contrario, corresponde a una actividad reglada, con funciones y competencias previamente fijadas por el ordenamiento jurídico, de modo que tanto el funcionario como el usuario de los servicios ofrecidos por la administración en general tengan la seguridad de cuál es el ámbito de competencia de ese servidor, esto es qué puede o no hacer frente a determinada situación quien se ocupa de prestar el servicio.

Pero más allá de las vicisitudes jurídico–doctrinales que puedan surgir alrededor de este precepto[228], la tipicidad o, si se quiere, la legalidad de las conductas que conllevan la pérdida de investidura de congresistas, implica para el juez de esta causa el desarrollo de un método relacional, en el que se contrasten los supuestos de hecho que se endilgan a la parte accionada con el parámetro descriptivo que para estos efectos fue erigido por el Constituyente de 1991.

La sistematización de este medio de control ciudadano debe partir del entendimiento de cada uno de los conceptos que componen los motivos de desinvestidura consignados en la Constitución, labor que, en muchos de los casos, implica buscar los elementos para su comprensión en textos normativos que no disponen siempre de raigambre constitucional, en aquellos casos en los que las definiciones normativas deben ser dotadas de contenido material por el legislador, tal y como, por ejemplo, se evidenció en decisión de 6 de septiembre de 2017[229], en la que la Sala Plena de esta Corporación se apropió de algunos presupuestos de la Ley 5º de 1992 para darle significación a la causal plasmada en el numeral 2º del artículo 183 relativa a: “la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura”.

El análisis dogmático de los motivos catalizadores de la pérdida de investidura de los congresistas deberá comprender, a lo menos, el establecimiento de (i) los sujetos activos y pasivos de la conducta que se enrostra; (ii) el comportamiento reprochado, mediante la significación del verbo rector ínsito en la literalidad de la causal; y (iii) los aditamentos modales que exija el Constituyente para la materialización del motivo de pérdida de investidura, que se refieren a las circunstancias en que debe desarrollarse la conducta –v. gr. reuniones plenarias–.

No obstante, aunque ardua, la labor ha sido ya objeto de desarrollos, pues lo cierto es que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha determinado la naturaleza del actuar que se prohíbe en cada una de las causales, explicando si bajo su égida se castiga el mero desplegar de la conducta o el resultado que se obtiene con ella. Así, por ejemplo, ha podido establecerse que la indebida destinación de dineros públicos (art. 183.4 C.P.), su estructuración, se produce como consecuencia del simple desarrollo de la conducta (indebida destinación) sin que importe si efectivamente el congresista se apropió o no de los recursos del erario.

En palabras de esta Corporación: “El hecho imputado de destinación indebida de dineros públicos tiene como punto central la destinación, y por tanto probada ésta independientemente de que luego se dé la apropiación, la causal se estructura es con la demostración de la primera conducta, esto es la destinación; valga resaltar que la causal la denominó la Constitución como “de destinación indebida de dineros públicos” y no de “apropiación indebida de dineros públicos”.

Esto significa que el constituyente buscó sancionar la destinación.” (Negrilla fuera de texto)[230] Con estos mismos términos, el máximo órgano de lo contencioso administrativo ha aceptado que, en tratándose de la causal de tráfico de influencias (Art. 183-5 C.P.), esta “no corresponde o comporta una conducta de resultado, esto es, que efectivamente la gestión prometida sea realizada y que se obtenga el beneficio o la dádiva”[231].

Igual conclusión puede predicarse de “la inasistencia en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura” (art. 183.2 C.P.), causal que no reprocha el resultado obtenido por el congresista producto de su actuar, sino la simple conducta omisiva de este servidor público que atenta contra el derecho de representación de los ciudadanos. Por otra parte, el juicio de tipicidad no puede fenecer en la mera confrontación entre conducta y motivo de desinvestidura –tipicidad estricta–, pues deberá trascender a lo que se conoce en la doctrina del derecho punitivo como tipicidad conglobante, noción que permite corregir las conclusiones a las que puede arribarse luego de aplicar el método relacional al que se ha hecho referencia. En otros términos, verificada por parte del juez la tipicidad constitucional del comportamiento atribuible al sujeto pasivo del juicio de pérdida de investidura corresponderá a éste demostrar su carácter anti normativo, desde una perspectiva conglobada de la conducta reprochada, que supone contextualizarla normativamente, en lo que la doctrina del derecho penal conoce con el nombre de juicio de tipicidad conglobada[232].

En palabras del profesor argentino Eugenio Raúl Zaffaroni: “Será función de este segundo paso de la tipicidad penal [tipicidad conglobante] operar como correctivo de la tipicidad legal, reduciendo a la verdadera dimensión lo que la norma prohíbe, dejando fuera de la tipicidad (…) aquellas conductas que sólo son alcanzadas por la tipicidad legal, pero que el orden normativo no prohíbe, precisamente porque las ordena o las fomenta…”[233] En ese sentido, la tipicidad conglobante tiende a depurar del ordenamiento los equívocos o yerros que pueden tener lugar con el desarrollo de la primera de las fases y, de esta forma, evita contradicciones al interior del mismo, comoquiera que un comportamiento, en principio, cobijado por la proscripción en juego, puede ser paralelamente objeto de una norma que lo permite o valida, con lo que se procura la seguridad jurídica y, por contera, el orden justo, como finalidad del Estado Social y Democrático de Derecho[234].

Este análisis ha sido admitido por parte de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en lo que concierne a la pérdida de investidura de congresistas, bajo la noción de antijuridicidad, como puede colegirse del aparte que se trascribe a continuación: “Los presupuestos anteriores permiten a la Corte concluir que el análisis de responsabilidad que realiza el juez en el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un Estado de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y culpable.[235]” Más allá de la confrontación que supone la adecuación típica tradicional entre prescripción normativa y conducta reprochada, el juicio político sancionatorio de la pérdida de investidura exige igualmente cotejar ésta con el ordenamiento jurídico a fin de comprobar la lesividad o amenaza respecto del bien jurídico tutelado mediante la causal de pérdida de investidura que, en la mayoría de los casos, corresponde al principio de representación ciudadana en conjunto con la dignidad del cargo de congresista.

Más allá de lo anterior, dentro de los presupuestos del juicio de desinvestidura de congresistas, la tipicidad o legalidad se presenta como uno de los inamovibles, aceptados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[236], pues se comprende su naturaleza sancionatoria. I.3.4. De la culpabilidad en los juicios de desinvestidura Mientras la tipicidad comprende un examen comparativo entre los ingredientes del motivo de la pérdida de investidura y el comportamiento que se reprocha al demandado, la culpabilidad lleva a valorar su psiquis y la manera cómo su voluntad se ve representada en las circunstancias modales que rodean el asunto de que se trate.

La caracterización del juicio de desinvestidura como un trámite jurisdiccional en el que la responsabilidad subjetiva dispone de incidencia en las decisiones que adopta el juez, fue en su origen el producto de elucubraciones efectuadas al interior del Consejo de Estado, inquietud que fue, posteriormente, acogida por la jurisprudencia de la Corte Constitucional[237], admitidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación[238], movimiento pretoriano que contó con una positivización en la recientemente promulgada Ley 1881 de 2018, cuyo artículo 1º dispone: “El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva.

La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución.” Como puede verse, la imputación subjetiva al parlamentario, según la redacción transcrita, observa que la conducta se haya cometido con dolo o con culpa, sin especificar el grado de intensidad de esta última modalidad.

No obstante, al poco tiempo, el legislador introdujo una importante variación en ese puntual aspecto, a través del artículo 4 de la Ley 2003 de 2019, así: “El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución”.

Además de ratificar el carácter sancionatorio de ese proceso, el legislador de 2019 estableció que la pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva formulado en contra del congresista que incurra en cualquiera de las causales erigidas por el Constituyente para ello, cuando lo hace a título de dolo, o así mismo cuando media culpa, pero especificando que para que esta dé lugar a la consabida consecuencia jurídica, no puede tratarse de cualquier culpa, sino que aquella debe ser grave.

De allí que la introducción de esta arista de corte subjetivista, comporta la elaboración de un método de análisis que permita determinar el derrotero que debe recorrer el juez para su determinación, lo que implica ahondar en los regímenes sancionatorios en los que este presupuesto se presenta como requisito sine qua non para la declaratoria de responsabilidad[239], en el que se mire con detenimiento si la conducta fue dolosa o gravemente culposa.

(i) De la conducta dolosa En cuanto al dolo, no existen mayores dificultades desde el punto de vista dogmático, en la medida en que se puede hablar de un cierto consenso normativo en torno a su entendimiento, a partir del “saber” y el “querer” como los dos ingredientes que acompañan los elementos típicamente configuradores de un determinado resultado, consecuencia o causal.

Así, por ejemplo, el Código Civil, en su artículo 63 lo define como “la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”; y el artículo 22 del Código Penal (Ley 599 de 2000) señala que “La conducta es dolosa cuando el agente conoce los hechos constitutivos de la infracción penal y quiere su realización”, aunque añade que “También será dolosa la conducta cuando la realización de la infracción penal ha sido prevista como probable y su no producción se deja librada al azar”.

Bien puede decirse que el juicio de culpabilidad –imputabilidad subjetiva– conlleva investigar las circunstancias modales en las que tuvo ocurrencia el comportamiento atribuido al actor, en aras de establecer “si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión.”[240] De allí que el análisis del presupuesto en comento permita acreditar el grado de conciencia y voluntad –inherentes al dolo– con la que el sujeto activo desplegó el comportamiento típico –que en lo que respecta a la pérdida de investidura de congresistas está consignado en el propio texto de la Carta Política– es decir, el carácter intencionado con el que fueron ejecutados los ingredientes normativos de la descripción prohibida.

Es decir que, el congresista conocía[241] que con el comportamiento por él desarrollado incurría en indebida destinación de dineros públicos –art. 183.4 C.P–, en tráfico de influencias –art. 183.5 C.P–, en inasistencia a sesiones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura –art. 183.2 C.P.[242]– o en el quebrantamiento del régimen de inhabilidades –art. 183.1 C.P.– a la luz de lo dispuesto en el artículo 179 superior, lo cual si bien resulta de Perogrullo para quienes precisamente se encargan de hacer las normas puede, eventualmente, considerar alguna particular circunstancia debidamente probada que exima de tal supuesto.

Por otro lado, el juicio de culpabilidad supone el análisis de un presupuesto volitivo, pues no basta con que el demandado conozca o haya podido conocer los ingredientes normativos de la causal que conlleva la desinvestidura; se requiere, igualmente, que éste se decida a ejecutar la conducta proscrita, bajo el entendido de que el régimen de la pérdida de investidura castiga acciones y no simples deseos.

No obstante, la voluntad de ejecución que se censura aquí no corresponde simplemente a aquella en que la realización de la descripción típica se busca de forma directa por el accionado (dolo), evento en el cual no existirían dudas en relación con el querer anti-normativo de éste, sino también la afrenta que al régimen de la pérdida de investidura causado de manera indirecta con la actuación desplegada por el demandado (culpa).

Bajo este último supuesto, la cristalización del motivo de desarraigo de la investidura de congresista es la consecuencia colateral de la voluntad del parlamentario objeto de este trámite, a pesar de que, prima facie, su comportamiento no estaba dirigido a contrariar de forma evidente ese subsistema jurídico. (ii) De la actuación gravemente culposa En cuanto a este punto surgen algunas dificultades teóricas que demandan algunas precisiones que armonicen la comprensión de la culpa grave con el régimen de la pérdida de investidura.

Lo primero, es decir que la Ley 1881 de 2018, modificada por la Ley 2003 de 2019, no consagra una definición de lo que debe entenderse por culpa grave. Esto implica acudir a otros sistemas normativos que aporten, por vía de integración normativa, los insumos pertinentes. Bajo esta concepción, es menester precisar que la Ley 1881 de 2018, “Para la impugnación de autos y en los demás aspectos no contemplados en esta ley”, en su artículo 21, remite al CPACA y al CGP “en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.

Empro, ha de entenderse que ello tiene implicaciones solo para temas procesales –pues ninguna de estas codificaciones está diseñada para el marco de aplicación del derecho punitivo del Estado–, por lo que sobre los aspectos sustantivos, dentro de los que evidentemente califica el concepto de culpa grave, la condigna integración normativa debe realizarse con una preceptiva de estatus compatible, que no puede ser otra que el Código Único Disciplinario –actualmente contenido en la Ley 734 de 2002–, en tanto el estatuto penal no establece graduación de la culpabilidad, como sí lo establece la norma disciplinaria.

Tal y como se anticipó, conviene resaltar que la Ley 599 de 2000[243] no distingue la culpa a partir de grados de intensidad, sino que la perfila desde un criterio único fijado en su artículo 23: “La conducta es culposa cuando el resultado típico es producto de la infracción al deber objetivo de cuidado y el agente debió haberlo previsto por ser previsible, o habiéndolo previsto, confió en poder evitarlo”.

Este parámetro hubiese podido ser evaluado en el contexto inicial de la Ley 1881 de 2018, referido a las conductas que encuadren en la modalidad “dolosa o culposa”. Sin embargo, no se puede dejar de lado que con la modificación introducida por la Ley 2003 de 2019, se pasó a castigar con la pérdida de investidura aquellas que se avengan al prototipo de “dolosa o gravemente culposa”.

En cambio, en el ámbito disciplinario, esta construcción pende de lo normado en el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, que ora: “Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones”.

En contraste con lo anterior, cabe decir que el artículo 63 del Código Civil distingue entre tres clases de culpa o “descuido”, así: “Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios.

Esta culpa en materias civiles equivale al dolo. Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios. Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa.

Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes. Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado” (Negrillas propias). Como puede verse, disciplinariamente, incurre en la modalidad “gravemente culposa” quien no tiene el mismo cuidado que una persona del común; mientras que, civilmente, lo hace solo el que es menos cuidadoso que aquellos considerados negligentes o de poca prudencia. Sin embargo, no se puede desconocer que el enfoque disciplinario consulta de forma especial la importancia superlativa del bien jurídicamente protegido –la moral congresional– en el ámbito del derecho público, pues no hay duda de que se debe esperar que quien encarna la máxima expresión del principio democrático y la representación popular actúe con mucha mayor diligencia que una persona que no está investida de tal responsabilidad.

Se debe tener presente que, tal como lo instruye el artículo 6 Superior, “los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Del mismo modo, hay que considerar que su actuar no puede ser irrazonablemente deliberado, pues el margen de discrecionalidad que tienen frente al mismo se atempera por el hecho que, según el artículo 123 de la Carta Política, “los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”.

Más aún en el caso de los parlamentarios, que, como miembros de un cuerpo colegiado de elección directa, tal y como lo manda el artículo 133 ibidem, “deberán actuar consultando la justicia y el bien común”, siendo que cada uno de ellos “es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura” (art. 133).

No cabe duda de que para los parlamentarios existe una auténtica relación de especial sujeción como forma de vinculación positiva a las reglas del orden jurídico, que les imponen mayores cargas que a un ciudadano del común, las cuales de antemano se comprometen a satisfacer por el hecho de la postulación misma de su nombre a la curul a la que se aspira.

En ese orden de ideas, cuando el artículo 1° de la Ley 1881 de 2018, modificado por el artículo 4° de la Ley 2003 de 2019 alude a la conducta “gravemente culposa”, debe entenderse que se trata de aquella que deviene de la “inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones”, a la manera en que lo señala el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002.

Desde luego, cabe acotar que se trata de un estándar mínimo de gravedad, que para nada excluye la responsabilidad que surge de la comisión de conductas en las que los niveles de protección del deber objetivo de cuidado sean mayores. Es así como la definición de la “falta gravísima” que se establece en el parágrafo del artículo 44 del Código Disciplinario queda comprendida en la noción disciplinaria anteriormente señalada para la “falta grave”, al igual que ocurre con otras más severas, por tratarse de una condición implícita obvia.

Dicho de otro modo, es evidente que también la demostración de la “ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento”, por superar las exigencias del mismo parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 en relación con la “culpa grave”, también permiten tener por configurada la imputación subjetiva predicable de la pérdida de investidura, por tratarse de una comprensión implícita que opera bajo el postulado a maiori ad minus o “el que puede lo más, puede lo menos”.

(iii) De la prueba de la culpabilidad Por otro lado, en lo que respecta a la dogmática del elemento culpabilidad en el trámite de los procesos de pérdida de investidura, su incorporación en el análisis que desarrolla el juez de este juicio político impone cargas probatorias en cabeza del solicitante, pues, además de demostrar la avenencia entre la conducta investigada y el parámetro descriptivo–normativo traído a colación en la demanda, deberá acreditar que su realización permite atribuir responsabilidad subjetiva al congresista demandado a partir de las fases cognitiva y volitiva que vienen de ser expuestas.

Se trata así de un presupuesto de la responsabilidad que requiere del examen en conjunto de los medios probatorios aportados, decretados y practicados en el plenario que suministren al fallador una persuasión racional respecto de su presencia en el actuar típico del demandado[245]. En este punto queda advertir que el examen del componente de la culpabilidad no exige al juez de la pérdida de investidura horadar en el pensamiento del sujeto que despliega la acción, como si se tratare de un analista psíquico; su deber se perfila aquí como el del estudioso encargado de desentrañar y comprender los pormenores que rodean el asunto sometido a su conocimiento, de conformidad con el material probatorio allegado al proceso, que le permitan advertir la intención del demandado de cara a la situación fáctica que se aduce.

La determinación del dolo y de la culpa grave pasa por analizar los aspectos exteriores en que puede verse reflejada la voluntad de la parte accionada, que deberán llevar al juez a la certidumbre del título en que fue cometida la conducta que se reprocha. Descendiendo al caso de la pérdida de investidura, el examen de la culpabilidad que realiza el juzgador ha de partir de las particularidades que caracterizan el desarrollo del comportamiento reprochado, para forjar su conclusión en relación con el título bajo la égida del cual éste fue desarrollado.

Así las cosas, el elemento de la culpabilidad, requisito sine qua non para la imposición de la sanción política de la desinvestidura, podrá advertirse por parte del juez de la causa de aspectos relativos al acceso a los cargos, pues, por ejemplo, todo servidor público estará en la obligación de prestar juramento de cumplir y defender la Constitución, así como desempeñar los deberes que le incumben, situación que implica de antemano conocer la carga obligacional que le impone el ejercicio de la función, que permitiría, prima facie, dar por configurado el elemento cognoscitivo, luego de que desconoce o contraria dicha carga.

Finalmente, el reconocimiento de la pérdida de investidura como un juicio de responsabilidad subjetiva conlleva reflexionar acerca de la existencia de motivos de irresponsabilidad, muchos de los cuales ya han sido abordados por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Ejemplo claro de ello lo constituyen, por ejemplo, las prácticas congresionales que, como expresiones del ejercicio del derecho a la oposición o la objeción de conciencia, han permitido no computar la conducta como ausentismo parlamentario en los términos del artículo 183.2 de la Constitución Política, tal y como se defendió en las sentencias de 26 de abril de 2018[246], 21 de mayo de 2018[247] y 7 de junio de 2018[248].

Ello, claramente, sin perder de vista las consideraciones en torno a las precisiones sobre dolo y culpa grave –a partir de la reforma introducida con el artículo 4° de la Ley 2003 de 2019– explicadas en los capítulos precedentes relativos a la culpabilidad en este tipo de procesos sancionatorios. I.3.5. De la afectación del bien jurídico tutelado en el juicio de desinvestidura Sin importar la denominación que pueda darse a este presupuesto –principio de lesividad, ilicitud sustancial, antijuridicidad etc.– lo cierto es que la predicabilidad de ese presupuesto en el contexto del proceso jurisdiccional de desinvestidura no puede soslayarse; máxime cuando este asunto no ha sido extraño a las líneas argumentativas utilizadas por la Sala de lo Contencioso Administrativo, como se desprende la decisión de 27 de septiembre de 2016, en la que esta Corporación manifestó: “Por tanto, corresponderá al juez de la pérdida de investidura hacer el análisis de la conducta del demandado para determinar si, pese a que se recorrió la descripción del supuesto descrito por el Constituyente –configuración de la causal de inhabilidad que es objetivo- existe una razón que permita concluir que no se lesionó la dignidad del cargo y el principio de representación que el Constituyente buscó proteger con la estructuración de la causal como constitutiva de la pérdida.”[249] Se colige de lo trascrito que, en sentir de la Sala Plena, la tipicidad estricta que comporta el método relacional entre conducta y descripción, puede verse enervada si el comportamiento endilgado al demandado no lesiona los valores y bienes que el Constituyente de 1991 pretendió salvaguardar mediante ese trámite jurisdiccional, a la manera como la Corte Constitucional lo había afirmado en sentencia SU–424 de 2016, en la que manifestó: “Los presupuestos anteriores permiten a la Corte concluir que el análisis de responsabilidad que realiza el juez en el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un Estado de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y culpable.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) De allí que, aceptándose las consideraciones reproducidas, el juez de la desinvestidura debe centrar su labor, en lo que a este aspecto respecta, en el estudio de la teleología del juicio sancionatorio en cuestión, que se circunscribe a la dignidad el cargo y al respeto por la representación popular.

En otras palabras, su establecimiento en el ordenamiento responde a la necesidad de depurar la práctica legislativa de conductas malsanas que se presentan en seria contradicción con la altísima dignidad que ostentan los representantes de la voluntad popular[250]. Aunque el Consejo de Estado, en la citada sentencia de septiembre de 2016, hace referencia al concepto de antijuridicidad material, mientras que la Corte Constitucional pareciera acudir al de antijuridicidad formal, es lo cierto que ambas decisiones tienden a proteger el principio de representación popular y la dignidad del cargo que el Constituyente advirtió como propósito para el establecimiento de esta acción sancionatoria.

En efecto, la ética congresional y la moralidad en el desempeño de las funciones propias del estatus de congresistas, han sido sustento inveterado del instituto de la pérdida de investidura de Senadores y Representantes, mucho antes de que esta acción constitucional fuera denominada pérdida de investidura. Basta observar al respecto los motivos que impulsaron el establecimiento del procedimiento jurisdiccional de vacancia del cargo, bajo la égida del Decreto 3485 de 1950, para convencerse de ello.

En ese sentido, el referido cuerpo normativo dispuso: “El Presidente de la Republica Colombia, En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la constitución Nacional, y CONSIDERANDO (…) Que uno de los peores males, así por su influjo en las costumbres políticas como por el desprestigio que para la autoridad acarrea, es el que procede de la promiscua representación del interés nacional o regional y la de meros intereses particulares;

Que el necesario imperio de la rectitud moral en los que tienen el cuidado de la comunidad se opone a toda actividad que no mire el interés general; Que para el establecimiento del orden público es impone la necesidad de dar vigencia a los primordiales dictados de la ética administrativa,

DECRETA: (…)” (Negrillas fuera de texto) Nótese como ya desde la década de los 50, la necesidad del imperio de la rectitud moral público–administrativa[251] y de la ética administrativa, se constituían en el sustrato del mecanismo que permitía declarar la vacancia del cargo en tratándose de congresistas, pues la probidad en el ejercicio de las funciones atribuidas por el ordenamiento a estos últimos, fue entendida como uno de los presupuestos esenciales de los regímenes democráticos de la post-guerra, tal y como acontecía en los distintos sistemas normativos del hemisferio occidental[252].

No obstante, los años no aminoraron la identidad jurídica de estas consideraciones, puesto que el deslinde de los intereses particulares y generales en las actuaciones parlamentarias, el ausentismo político, “el desgano demostrado […] en el estudio y debates de los asuntos a su cargo”[253], fueron igualmente los fundamentos que motivaron al Constituyente de 1991 para otorgarle rango constitucional al referido medio de control, cuya concepción se vio moldeada por estos precisos fines.

En efecto, la pérdida de la investidura, según las voces de las memorias de la Asamblea Nacional Constituyente[254], fue concebida con un fin sancionatorio, pero sobre todo moralizador (en su concepción público administrativa) que permitiera la depuración de una de las instituciones más importantes del Estado: el Congreso de la República.

Su objetivo primordial fue dignificar la posición de congresista, enaltecer sus responsabilidades y funciones, mediante la imposición de una sanción frente a la inobservancia del régimen de incompatibilidades, inhabilidades[255] o el surgimiento del conflicto de intereses por parte de los mismos, así como el incumplimiento de los deberes inherentes al cargo, se pudiese castigar a quien incurra en la violación de las causales previstas en dicha disposición con la pérdida de la investidura, primando los derechos políticos del electorado frente a la inadecuada conformación y falta de legitimidad de dicho órgano legislativo.

Dicho en otros términos, este juicio político de carácter sancionatorio castiga la inobservancia del “código de conducta” que se impone a los congresistas en virtud del “inapreciable valor social y político de la investidura que ostentan, en aras del rescate del prestigio y de la respetabilidad del Congreso.”[256] Esta finalidad de la pérdida de investidura ha sido igualmente reconocida por la jurisprudencia de esta Corporación, al sostener que “[c]on el objetivo de garantizar elecciones en igualdad de condiciones, lograr un desempeño transparente, efectivo y pulcro de la función legislativa y para depurar las conductas abusivas e indecorosas de quienes ejercen la representación popular, la Constitución de 1991 creó (sic) la acción de pérdida de investidura.”[257] Así, no queda duda de que el trámite jurisdiccional, en el contexto del cual se determina la desinvestidura o no de los congresistas persigue propósitos moralizadores que tienden a salvaguardar la legitimidad de la Rama Legislativa del Poder Público, mediante la imposición de una sanción drástica a los senadores y representantes que trasgredan el régimen de inhabilidades e incompatibilidades establecido en la Carta Política de 1991, sino además que defraudan el principio de representación democrática de los ciudadanos, quienes han depositado su confianza en éstos.

Empero, el carácter moralizador (en términos de lo público administrativo) de la pérdida de investidura, comoquiera que pretende curar y preservar la honorabilidad y rectitud del órgano legislativo, amerita algunas precisiones respecto de este adjetivo, pues lejos de hacer referencia a la moral subjetiva, que puede predicarse de cada hombre, este concepto se relaciona con la moral pública, y especialmente con la moral administrativa que debe orientar el comportamiento del conjunto de instituciones que conforman el Estado.

Significa lo anterior que en el análisis de los supuestos fácticos que pueden dar origen a la pérdida de la investidura de congresistas –razonamiento que debe extenderse igualmente a los proceso de esta naturaleza que se adelantan contra la universalidad de miembros de corporaciones públicas– el juez de lo contencioso administrativo deberá tomar en cuenta la teleología de esta acción constitucional, claro está, desde una perspectiva objetiva, mas no subjetiva, pues el parámetro de control en los asuntos sometidos a su conocimiento lo impone el ordenamiento jurídico y no sus convicciones filosóficas, religiosas o de índole similar, pues estas hacen parte de su esfera personal y, en muchas de las ocasiones, no necesariamente acompasadas con las reglas del derecho.

Así las cosas, el carácter moralizador del instituto de la pérdida de investidura no estará sometido al vaivén de las posiciones personales de los operadores judiciales, encargados de poner término a las discusiones que se suscitan con su ejercicio, toda vez que en la moral pública en general y la moralidad administrativa en especial, sus conceptos, deben ser establecidos para los diversos casos a partir de elementos jurídicos, que irradien de objetividad la labor emprendida por el fallador.

I.4. GARANTÍAS DERIVADAS DEL CARÁCTER PUNITIVO DE LA ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA (CONVENCIONALES, CONSTITUCIONALES Y LEGALES) Más allá de la configuración de la triada conformada por la legalidad- tipicidad, culpabilidad y antijuridicidad de la conducta que da lugar a la desinvestidura del congresista, por la naturaleza del proceso sancionatorio en que ello tiene lugar, es necesario que la decisión que resuelva sobre la viabilidad de aplicar dicha consecuencia jurídica en el caso concreto se apareje de toda una serie de garantías propias del ius puniendi, dado su carácter punitivo.

Como se dijo, la pérdida de investidura es una acción de naturaleza pública, lo que significa que puede ser incoada por cualquier ciudadano. Así mismo, su ejercicio es dable por parte de la mesa directiva de la Cámara de Representantes o del Senado de la República, según sea el caso; y tratándose de la causal de violación de límites de gastos de campaña (art. 109 C. P.), también por el Consejo Nacional Electoral[258].

Fue concebida por el Constituyente de 1991[259] como un instrumento jurídico moralizador[260] que propende por la depuración del Congreso de la República[261], a través de un juicio sancionatorio confiado al Consejo de Estado. La imposición de esta medida, en sí misma, conlleva una circunstancia de inelegibilidad para el desempeño de diversos cargos de elección popular[262], por lo que, bien puede ser considerada como una suerte de “muerte política”; lo cual resulta apenas comprensible en función de la trascendencia del órgano democrático y representativo por excelencia, cuyo prestigio[263], en buena parte, descansa en la legitimación inexorable que debe preceder el ejercicio éticamente[264] inmaculado de las atribuciones conferidas a quien ha sido llamado a encarnar la voluntad ciudadana.

Por ello el debido proceso (art. 29 C.P.) que acompaña el arribo a tan drástica consecuencia debe acompasarse con el más celoso acatamiento de las formas que gobiernan su trámite, así como por los ingredientes de orden sustancial que se enfrentan a la restricción de una garantía constitucionalmente amparada como lo es el derecho que tienen los electores de considerar al demandado una opción política válida y el que tiene la misma persona de aspirar a ser elegida, según lo consagra el artículo 40.1 Superior, que además encuentra eco en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, última disposición que a la letra reza: “1.

Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.

La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”. De ahí que en este campo reverbere la aplicación irrestricta de referentes axiológicos y de orden normativo concretados que derivan de una comprensión integradora de fuentes jurídicas de raigambre constitucional, convencional y legal, junto con toda una serie de referentes de distintas jerarquías normativas.

Dentro de este contexto, y en especial respecto de la forma en la que debe comprenderse la expresión “condena, por juez competente, en proceso penal”, antes referida, deviene imperioso efectuar algunas acotaciones. De entrada, se debe advertir que el hecho de que la pérdida de investidura de los congresistas no sea impuesta por un juez penal propiamente dicho no conlleva, en manera alguna, la existencia de una incompatibilidad entre la Constitución Política de Colombia y la Convención Americana, dada la interpretación sistemática entre ambas y otros instrumentos internacionales (art. 93 C. P.).

De ahí que la evolución del derecho y de la realidad jurídica que busca regular –la cual supera con creces el panorama vigente al surgimiento de la reputada Convención en San José de Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969– deba ser atemperada por las necesidades de moralizar la función pública y honrar los compromisos adquiridos en el plano de la lucha contra la corrupción, dentro de lo cual la imposición de sanciones judiciales –como la pérdida de investidura– que limitan derechos políticos, como instrumento de reacción estatal, resulta justificada y ajustada a la Carta.

Es el caso del artículo 5º de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, aprobada por Colombia mediante la Ley 970 de 2005, que obliga a los Estados parte, a armonizar su ordenamiento interno con políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción bajo criterios de participación social, imperio de la ley, eficiencia en la gestión de lo público, integridad, transparencia y rendición de cuentas.

Ahora bien, en contraste con lo dicho, cabría pensar que lo esbozado por la Corte Interamericana en el caso López Mendoza vs Venezuela, supone un escollo frente a la comprensión que se defiende en el asunto de la referencia. No obstante, en respuesta a ello, es necesario poner de manifiesto que existen marcadas diferencias, de un lado, entre dicho antecedente internacional que involucró al vecino país y, del otro, el contexto fáctico jurídico colombiano. En tal sentido, es menester precisar que el sistema jurídico venezolano señala que la inhabilidad como restricción de derecho político debe provenir del juez, y en el caso del señor López Mendoza provino de otro tipo de autoridad.

Además, se acuña en palabras del Órgano Convencional que “las sanciones administrativas y disciplinarias son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a las de estas”[265], lo cual se debe poner en contexto con el hecho de que, en el caso colombiano, fue por vía del constituyente primario que se establecieron sanciones que limitan el ejercicio de funciones públicas y el derecho a ser elegido, pero como consecuencia de decisiones judiciales, aunque no penales en el sentido estricto de la palabra, que de cualquier forma respetan todas sus garantías, como ocurre con la de pérdida de investidura.

De otra suerte, también se advierte que el artículo 30 de la Convención, regula el alcance a las restricciones que se pueden fijar a los derechos y libertades que reconoce ésta, así: “Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”.

Es claro que la Convención Americana sobre Derechos Humanos es un instrumento internacional que pertenece al llamado bloque de constitucionalidad y, por ende, debe ser observada como uno de los parámetros que guían el despliegue de las atribuciones propias del ejercicio de la función pública en sus diferentes ámbitos. En el caso de la potestad sancionatoria que compete al Consejo de Estado en el marco de la pérdida de investidura como una facultad Constitucional, de cuyo bloque hace parte la Convención Americana, se tiene que es un desarrollo de esa posibilidad de restricción a los derechos y libertades atendiendo a razones de interés general –que esta misma propone– y que entra en perfecta sincronía con ella en tanto existe la posibilidad de consagrar medidas judiciales –penales y no penales– siempre que en estas se respeten las garantías propias del ejercicio del ius puniendi, para efectos de disciplinar a los servidores públicos por la comisión de delitos, pero también por las distintas faltas con las que infrinjan el ordenamiento jurídico.

Para la suscrita Magistrada, resulta inobjetable que el control de convencionalidad debe aplicarse en todos los casos en los que se pongan en riesgo derechos reconocidos dentro del Sistema Interamericano –como también ocurre con otro tipo de garantías que derivan del Sistema Universal, reglado o no reglado–, pero dándole el alcance y entendimiento adecuado, a partir de las dinámicas propias de la evolución del derecho, los problemas que enfrenta y la necesidad de instrumentos cada vez más eficaces para hacerles frente, por cuanto el debate jurídico que gira alrededor de la aplicación del artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se insiste, debe ser interpretado sistemáticamente con las normas constitucionales y e instrumentos internacionales aprobados por Colombia, como ya se indicó en precedencia, de forma tal que no se aniquilen los esfuerzos estatales por preservar la ética institucional a través de la denodada labor de sus autoridades judiciales, que en sí misma es una forma de garantía real de acceso a cargos públicos, por paradójico que parezca, pues la corrupción de la actuación pública denota una restricción genérica de un servicio que, debiendo estar en función de la ciudadanía, por esa misma causa, no lo está. En esta ecuación jurídica, como se dijo, se debe contemplar también la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, incorporada a nuestro ordenamiento mediante la Ley 970 de 2005, en la que se señala: “Artículo 1 Finalidad.

La finalidad de la presente Convención es: a) Promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción; b) Promover, facilitar y apoyar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la prevención y la lucha contra la corrupción, incluida la recuperación de activos; c) Promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos.

Artículo 8 (…) 6. Cada Estado Parte considerará la posibilidad de adoptar, de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, medidas disciplinarias o de otra índole contra todo funcionario público que transgreda los códigos o normas establecidos de conformidad con el presente artículo. Artículo 30 (…) 7. Cuando la gravedad de la falta lo justifique y en la medida en que ello sea concordante con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, cada Estado Parte considerará la posibilidad de establecer procedimientos para inhabilitar, por mandamiento judicial u otro medio apropiado y por un período determinado por su derecho interno, a las personas condenadas por delitos tipificados con arreglo a la presente Convención para: a) Ejercer cargos públicos; y b) Ejercer cargos en una empresa de propiedad total o parcial del Estado. 8.

El párrafo 1 del presente artículo no menoscabará el ejercicio de facultades disciplinarias por los organismos competentes contra empleados públicos.” (negrillas fuera de texto). Como este instrumento internacional también resulta de obligatorio cumplimiento por el Estado Colombiano, como pacíficamente lo acepta la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se debe tener presente, como se dijo, que existe la posibilidad de consagrar medidas judiciales –penales y no penales–, dentro de las que refulge la pérdida de investidura, siempre que en estas se respeten las garantías propias del ejercicio del ius puniendi, para efectos de disciplinar a los servidores públicos por la comisión de delitos y faltas contra el ordenamiento jurídico, con apego a los principios de legalidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad, como lo ha señalado el reputado organismo continental.

En términos mucho más puntuales, por la expresión “juez penal” contenida en el artículo 23 de la Convención Americana debe entenderse “juez natural que preserve las garantías propias del proceso penal”. Y esto es así porque lo que hace especial ese tipo de enjuiciamientos no es el nombre de la autoridad que lo adelanta, sino los derechos y herramientas de las que dispone el procesado al interior del mismo, ya que no se trata de una discusión semántica, pues lo que está en juego en el ámbito de lo punitivo supera todo este tipo de disertaciones para adentrarse en el campo de lo sustancial.

Y es que no puede ser de otra forma, cuando el reputado instrumento internacional –integrado al bloque de constitucionalidad por el artículo 93 del Texto Fundamental– entre las garantías subyacentes a esa materia, acuña con total contundencia y precisión, en su artículo 8°, sobre garantías judiciales, casi todas orientadas al ámbito de lo penal, lo siguiente: “Artículo 8.

Garantías Judiciales 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. 2.

Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: a) derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal; b) comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada; c) concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa; d) derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor; e) derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley; f) derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos; g) derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable, y h) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior. 3.

La confesión del inculpado solamente es válida si es hecha sin coacción de ninguna naturaleza. 4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos. 5. El proceso penal debe ser público, salvo en lo que sea necesario para preservar los intereses de la justicia. Se trata de reglas básica del debido proceso judicial, que a simple vista comprenden las garantías de juez natural, presunción de inocencia, igualdad, imparcialidad, defensa, legalidad, publicidad, no autoincriminación, contradicción, doble instancia, doble conformidad, prohibición de coacción, cosa juzgada y non bis in idem, entre otras –sobre las que se enfatizará más adelante–.

Ergo, bajo esta interpretación convencional –y entendiendo el rol de juez de convencionalidad difusa que le asiste al Consejo de Estado–, la aplicación de medidas restrictivas de los derechos políticos conforme a la Constitución y con respecto estricto de los derechos y garantías propias del ejercicio del ius puniendi resulta viable en el contexto del bloque de constitucionalidad.

En otras palabras, la juridicidad de la pérdida de investidura no está atada a que en una determinada ley se estipule un marco de debido proceso penal como el del artículo 8° de la Convención Americana –cosa que, valga decir, en el caso en cuestión sí se cumple, a través de los parámetros fijados en los artículos 29, 30, 31 183, 184 y demás normas concordantes de la Carta Política, así como en la Ley 1881 de 2018 con sus modificaciones, junto con los innumerables derroteros que al respecto ha fijado la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional–, habida cuenta que se avenencia al denotado instrumento estriba principalmente en la aplicación material de las guardas judiciales sustantivas y procesales transcritas.

En ese contexto, es claro que cuando se habla de la acción de pérdida de investidura que conoce el Consejo de Estado en doble instancia, se está dentro del marco de una acción de carácter punitivo a la que se le aplican todas las garantías inherentes a lo penal, a través de un juicio en el que un juez natural, de las más altas calidades dentro de la arquitectura institucional colombiana, se ocupa de preservarlas.

Dicho esto, y volviendo a las lides de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, incorporada a nuestro ordenamiento mediante la Ley 970 de 2005, conviene indicar que todas las conductas disciplinables y sancionables de los servidores públicos comportan una proporción, en mayor o menor medida, de corrupción, porque, de conformidad con el espíritu de tales normas y su principal objetivo de proteger y sancionar las conductas que afecten la función pública, se constituyen en circunstancias que vulneran la administración pública; más todavía en el caso de la pérdida de investidura, cuyo fin moralizador se yergue en contrapartida inexorable para la erradicación de comportamientos éticamente censurados por el mismísimo Constituyente Primario.

Así la corrupción, definida por el Diccionario de la Real Academia de la Lengua como una práctica que consiste en la utilización de funciones en provecho diferente al del buen desarrollo de la función pública, siempre incluye la afectación a esta. Y es que a los servidores públicos, por mandato constitucional, se les impone el cumplimiento estricto de sus funciones[266], y cualquier omisión o extralimitación de estas se constituye en una trasgresión del ordenamiento jurídico: disciplinable y sancionable, en tanto afecta el bienes jurídicamente tutelados, de alto valor democrático en el caso de la ética parlamentaria que se defiende a través del juicio que conduce a la desinvestidura.

Por otro lado, se debe tener especial consideración de que la reglamentación a que se refiere el numeral segundo del artículo 23 de la Convención Americana hace referencia a la “ley”, por lo que las limitaciones a los derechos políticos con esta fuente seguramente deben ceñirse a los motivos allí expuestos (edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, condena penal), pero la misma consideración no puede aplicarse a los eventos en que las restricciones devienen de la Carta Política, tal como acontece en el asunto de la referencia, más aún cuando la misma procede, como en el caso de Colombia, del ejercicio de un proceso absoluta y netamente democrático, como el que condujo al Pacto Político de 1991.

De otro lado, además de lo ya precisado en párrafos anteriores y retomando el pronunciamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso del ciudadano LEOPOLDO LOPEZ MENDOZA contra VENEZUELA, se tiene que si bien el órgano Interamericano concluyó que se le habían vulnerado derechos fundamentales, el núcleo duro de la irregularidad provino de la afectación al debido proceso por no otorgarle plenas garantías de contradicción y defensa más no por la naturaleza administrativa de la autoridad que impuso la sanción. En ese orden de ideas, se debe recabar en que no existe contradicción entre el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos y la naturaleza nominalmente no penal –pero que sustancialmente sí preserva sus garantías, en el entendimiento sistemático que resulta del propio instrumento continental– de algunos canales de restricción de derechos políticos, como el sub judice, pues resulta acorde con las condiciones y requisitos que ha señalado como necesarias, en casos anteriores[267], para regular o restringir los derechos o libertades, a saber, especialmente: 1) Legalidad de la medida restrictiva (en el caso colombiano, se encuentra en disposición de rango constitucional: artículo 183); 2) finalidad de la medida restrictiva, que es la separación definitiva del cargo de quien ha incurrido en faltas manifiestamente contrarias a la Constitución o la ley, de manera dolosa o culposa; 3) proporcionalidad y necesidad de la medida restrictiva, que deviene de la violación del ordenamiento jurídico, que impone la más grave sanción, por cuanto lo que subyace a todos los eventos tipificados es la defraudación de la moral institucional que se debe preservar en la escena congresional.

Cabe señalar que en relación con tal elemento teleológico y las condiciones previamente enrostradas la Corte Interamericana, el caso Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos (sentencia de 6 de agosto de 2008), coligió: “181. A diferencia de otros derechos que establecen específicamente en su articulado las finalidades legítimas que podrían justificar las restricciones a un derecho, el artículo 23 de la Convención no establece explícitamente las causas legítimas o las finalidades permitidas por las cuales la ley puede regular los derechos políticos.

En efecto, dicho artículo se limita a establecer ciertos aspectos o razones (capacidad civil o mental, edad, entre otros) con base en los cuales los derechos políticos pueden ser regulados en relación con los titulares de ellos pero no determina de manera explícita las finalidades, ni las restricciones específicas que necesariamente habrá que imponer al diseñar un sistema electoral, tales como requisitos de residencia, distritos electorales y otros.

Sin embargo, las finalidades legítimas que las restricciones deben perseguir se derivan de las obligaciones que se desprenden del artículo 23.1 de la Convención, a las que se ha hecho referencia anteriormente”. Razón de más para considerar que la armonización entre el artículo 23 en comento y el orden jurídico interno descansa en la idea de que no es que únicamente el juez penal en todos los casos sea quien puede restringir derechos políticos, sino que, en los eventos en los que se persiga dicha consecuencia se deben preservar las garantías propias del ius puniendi, que tienen como máxima expresión –pero no única– el ámbito penal.

Ello, desde luego, en lo que resulte compatible. Entre tales garantías –tanto procesales como sustanciales–, que se deben aplicar al juicio de pérdida de investidura, según se anticipó, se encuentran las siguientes, algunas de las cuales ya fueron mencionadas en acápites precedentes de esta aclaración de voto, que se enlistan a título meramente enunciativo y sin pretender la exhaustividad: (i) Garantías procesales: a) Juez natural: “es la garantía de ser juzgado por el juez legalmente competente para adelantar el trámite y adoptar la decisión de fondo respectiva, el cual debe ser funcionalmente independiente, imparcial y estar sometido solamente al imperio de la ley (Arts. 228 y 230 C. Pol.)”[268].

Esta garantía comprende, a su vez, los sub principios de especialidad (naturaleza del órgano competente) y predeterminación (que el juzgador sea parte del andamiaje institucional previamente constituido para tal efecto, no uno ad hoc)[269]. En cuanto concierne a juicio de desinvestidura de congresistas, se tiene que la competencia es exclusiva y excluyente por parte del Consejo de Estado, único órgano dispuesto por el Constituyente para instruir dicho procedimiento.

Como se sabido, se trata de una autoridad jurisdiccional a la que el Constituyente Primario de 1991 le encomendó la responsabilidad de conocer ese tipo de asuntos, lo cual guarda una estrecha afinidad con su rol de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, cuyos magistrados son elegidos bajo un sistema de cooptación (art. 231 C. P.) que garantiza la imparcialidad, objetividad e independencia de la Corporación. Es claro que sus atribuciones generales como juez de las actuaciones del Estado les imprimen un valor esencial a sus actuaciones desde el punto de vista sancionatorio, de cara la salvaguarda de la ética institucional que se puede ver afectada por el comportamiento de agentes estatales, como en este caso lo son los parlamentarios, con lo cual se asegura el principio de especialidad del juez.

Lo anterior, aunado al marco de independencia, autonomía e imparcialidad que gobierna el ejercicio de la función judicial, de acuerdo con lo estipulado en los artículos 228, 229 y 230 del Estatuto Supremo, así como en el artículo 5° de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), en el 103 del CPACA y en las demás normas concordantes.

Igualmente, en cuanto a la predeterminación del juez natural, se tiene por descontado, pues así lo ordena la Constitución Política en sus artículos 184 y 237, que la única autoridad judicial facultada para conocer de la pérdida de investidura de los congresistas es el Consejo de Estado, situación que no ha tenido variación alguna desde la introducción de esta figura en el orden jurídico colombiano, según se especificó en la reseña histórica vertida en acápites precedentes de la presente aclaración. De esta forma, se insiste, la adscripción de la pérdida de investidura al Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo garantiza el principio de juez natural, en sus componentes de predeterminación y especialidad. b) Doble instancia: El derecho a que el fallo inicial –absolutorio o condenatorio– tenga una segunda mirada está garantizado por la Ley 1881 de 2018, en tanto confía a las Salas Especiales del Consejo de Estado el conocimiento del asunto en primera instancias, al tiempo en que señala que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo será competente para decidir el recurso de apelación frente a la sentencia de primera instancia, sin la participación de los magistrados que decidieron el fallo recurrido.

En este punto, se debe decir que, si bien corresponde a una garantía predicable del demandado, también lo es que no es de su exclusivo resorte, pues el hecho de que el asunto pueda tener una doble mirada, se extiende a los distintos sujetos procesales, que incluyen tanto a la parte demandante como al Ministerio Público. De ahí que se deba evitar confundir el número de instancias del proceso con el derecho propiamente dicho a impugnar la decisión condenatoria, que es propio de la doble conformidad. c) Doble conformidad: consiste en el derecho a impugnar el primer fallo condenatorio.

En tal sentido, el artículo 19 de la preceptiva ejusdem permite la revisión de las sentencias mediante las cuales se haya levantado la investidura de un parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 250 del CPACA, sin la posibilidad de que se pueda emplear este mecanismo para infirmar las decisiones absolutorias (C-237/12).

En otras palabras, en el marco de este proceso especial, el parlamentario que pierda la investidura en primera instancia por cuenta de lo resuelto por una de las Salas Especiales de Revisión del Consejo de Estado tendrá la posibilidad de apelar esa providencia ante la Sala de lo Contencioso Administrativo que conocerá del asunto en segunda instancia, en la forma prescrita en el artículo 2° de la Ley 1881 de 2018.

Del mismo modo, quien pierde la investidura con ocasión de un fallo de segunda instancia –más si el a quo había proferido sentencia absolutoria–, contará igualmente con la posibilidad de acudir al recurso extraordinario de revisión que podrá interponerse “dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria (…) por las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, potestad reservada para el parlamentario, pues, la norma no prevé que los demandantes o algún otro sujeto procesal puedan hacer uso del mismo.

Igualmente, se puede acudir a dicho recurso cuando la primera condena surge del fallo de segunda instancia, lo cual permite una revisión del asunto bajo las hipótesis señaladas en la reputada norma. Sobre este particular, deviene imperioso acotar que en la legislación anterior a la Ley 1881 de 2018, esto es, la Ley 144 de 1994 (art.17), se establecían como causales de revisión, además de las dispuestas en general en materia contencioso administrativa, las siguientes: “a Falta del debido proceso; b) Violación del derecho de defensa”.

Frente a estos dos eventos concretos, la Corte Constitucional, en la sentencia C-247 de 1995[270], al examinar su constitucionalidad, explicó: “En realidad, el segundo aspecto hace parte del primero, como lo consagra el artículo 29 de la Constitución, de tal manera que cuando el derecho de defensa es desconocido se viola necesariamente el debido proceso, que es un concepto genérico”.

De cualquier forma, esta causal se entendió ajustada a la Carta, entre otras razones porque “la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a un congresista, no solamente por el carácter mismo de las faltas respecto de las cuales ha sido prevista y por el inocultable daño que su comisión ocasiona al Congreso y al interés colectivo, sino en cuanto a las consecuencias del fallo, ya que implica la separación inmediata de las funciones que el condenado venía ejerciendo como integrante de la Rama Legislativa y, por expresa disposición de la propia Carta, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro (…) Todo ello deja ver que no se trata de un castigo cualquiera sino de uno excepcional que, por lo tanto, requiere en grado sumo la plena observancia de las garantías y requisitos constitucionales del debido proceso”.

No obstante, en la actual normativa (Ley 1881 de 2018, modificada por la Ley 2003 de 2019) existe un vacío al respecto, por lo que bien podría considerarse que el legislador optó por suprimirla, quizá ante el supuesto de haber asegurado esa posibilidad con la consagración de la doble instancia. Empero, no puede confundirse esta mirada dual con el derecho a impugnar y controvertir la decisión condenatoria, exigible local (art. 29 C. P.) e internacionalmente en el ámbito de lo penal (art. 8.2[271] de la Convención Americana y art. artículo 14.5[272] del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), y por extensión, bajo las mismas razones esbozadas en precedencia, a la pérdida de investidura.

En punto a los alcances del derecho a la impugnación del fallo penal condenatorio, la Corte Interamericana, en el caso Mohamed vs Argentina, arguyó: “… independientemente del régimen o sistema recursivo que adopten los Estados Partes y de la denominación que den al medio de impugnación de la sentencia condenatoria, para que éste sea eficaz debe constituir un medio adecuado para procurar la corrección de una sentencia errónea.

Ello requiere que pueda analizar cuestiones fácticas, probatorias y jurídicas en que se basa la sentencia impugnada, puesto que en la actividad jurisdiccional existe una interdependencia entre las determinaciones fácticas y la aplicación del derecho, de forma tal que una errónea determinación de los hechos implica una errada o indebida aplicación del derecho”.

Esta línea argumentativa ha permitido a la Corte Constitucional desarrollar una importante doctrina en torno a la exigibilidad de este derecho, bajo los derroteros de lo que se conoce como “doble conformidad”. Así lo explicó en las sentencias C-792 de 2014[273] y T- 389 de 2019[274]. En tal sentido, para la suscrita Consejera de Estado, aunque en la actualidad la “falta de debido proceso” no esté consagrada como causal de revisión para la pérdida de investidura, por su carácter punitivo y por la drasticidad de la sanción que apareja –limitación de derechos políticos–, una interpretación acorde con el marco constitucional y convencional –de aplicación directa– que impone la extrapolación de las garantías propias del proceso penal a este tipo de juicios sancionatorios, conlleva entender –o por lo menos debería hacerlo– que, en estos particulares eventos, en la pérdida de investidura el recurso extraordinario de revisión también procede por la violación de alguna de las prerrogativas consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana, que se aúnan al debido proceso constitucional (art. 29 y 93 C. P.) aplicable a los congresistas desinvestidos, sin que para ello se puedan oponer mayores limitaciones fácticas, probatorias y jurídicas en su examen. d) Garantía del derecho de defensa y contradicción[275]: va más allá de la mera posibilidad que se tiene de presentar recursos o intervenir dentro del trámite judicial.

Su concreción depende de que el debate permita una confrontación real respecto de lo que se demanda, así como las pruebas en las que se sustenta el reclamo, aunada al compromiso certero del juez natural de la causa de evacuar mediante pronunciamientos de fondo las cuestiones litigiosas debidamente tramitadas. En este marco, es necesario precisar la diferencia entre los conceptos de “defensa material” y “defensa técnica”, que no son excluyentes, sino complementarios.

La primera consiste en “aquella que le corresponde ejercer directamente al sindicado”[276], la cual comprende, inclusive, la posibilidad de guardar silencio en el curso del proceso, “lo que se proyecta como una manifestación del derecho inalienable a la no autoincriminación y al reconocimiento de la autonomía de su voluntad”[277]; la segunda, en cambio, “es la que ejerce en nombre de aquél un profesional del derecho, científicamente preparado, conocedor de la ley aplicable y académicamente apto para el ejercicio de la abogacía”[278], por ejemplo en materia penal “se materializa, o bien con el nombramiento de un abogado escogido por el sindicado, denominado defensor de confianza, o bien a través de la asignación de un defensor público proporcionado directamente por el Estado a través del Sistema Nacional de Defensoría Pública”[279], lo cual resulta compatible con la pérdida de investidura.

Para la Corte Suprema de Justicia, “el derecho a la defensa y especialmente desde la defensa técnica, se advierte quebrantado cuando: i) hay ausencia absoluta de un profesional del derecho, ii) por la falta de actos positivos de gestión o iii) cuando el profesional del derecho carece de las mínimas habilidades, conocimientos y experticia requerida para actuar en el proceso penal”[280].

Y recalca la alta Corporación que “1. La vulneración del núcleo esencial del derecho a la defensa técnica no puede darse como consecuencia de la utilización de una estrategia de defensa. || 2. La ausencia de defensa técnica debe tener repercusiones respecto de otros derechos fundamentales del imputado y debe evaluarse dentro del contexto general del debido proceso y || 3.

Las deficiencias de la defensa técnica no pueden ser el resultado de la intención de evadir las consecuencias del proceso”[281]. Todo este marco de garantías se entiende incorporado a la pérdida de investidura en virtud del carácter normativo de la Constitución Política, y de su adhesión al bloque de constitucionalidad entendido como una extensión natural de aquella, así como en la Ley 1881 de 2018, modificada por la Ley 2003 de 2019, que consagra en su artículo 21 un esquema de integración normativa con la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y la Ley 1564 de 2012 (CGP), en las que se distribuye un catálogo significativo de prerrogativas que materializan el derecho de defensa y contradicción. e) Non bis in idem[282]: aun cuando la pérdida de investidura es una acción autónoma[283] frente a otros regímenes de responsabilidad parlamentaria (penal, disciplinaria, administrativa, etc.), el examen sobre la adecuación típica –elemento objetivo– de las circunstancias fácticas que dan lugar a una causal de pérdida de investidura realizado primero en un proceso de nulidad electoral hace tránsito a cosa juzgada, y viceversa –efecto desarrollado en la jurisprudencia constitucional y contenciosa, pero que fue positivizado por el legislador de 2018, como se verá–.

Esta garantía también es predicable de otros procesos de pérdida de investidura adelantados con base en supuestos que compartan identidad de causa, objeto y demandado. Recuérdese que, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 17 de la Ley 1881 de 2018, “No se podrá admitir solicitud de pérdida de la Investidura de un Congresista en el evento de alegarse los mismos hechos que sirvieron de fundamento a las causales sobre las cuales ya se haya pronunciado el Consejo de Estado.

Todas las sentencias en estos procesos producen efectos de cosa juzgada”. Lo anterior debe ser mirado en armonía con la postura decantada por la Corporación a través de los pronunciamientos de 30 de octubre de 2019[284] y 23 de enero de 2020[285], en los que se sentaron las siguientes reglas: (i) El trámite simultáneo de más de un proceso de pérdida de investidura contra el congresista por los mismos hechos y pretensiones desconoce el non bis in ídem, que se refuerza de manera especial para el ejercicio del ius puniendi, propio de este tipo de trámites sancionatorios, y que “comprende las diferentes etapas del proceso de juzgamiento, no solo la final”[286].

(ii) Con la admisión de la primera solicitud contra el mismo congresista por idénticas causa y objeto opera el agotamiento de la jurisdicción, figura acogida por la Sala Plena de lo Contencioso administrativo para acciones populares[287], pero extendida mutatis mutandi a estos eventos –v. gr. auto de 27 de marzo de 2014[288] de pérdida de investidura– en tanto “se trata de una acción pública” con un fin público, de manera que “un solo solicitante[289] (…) representa a la sociedad” [290].

(iii) Si bien el artículo 169 del CPACA no consagra una causal de rechazo fundada en la existencia de procesos de pérdida de investidura idénticos, la supremacía constitucional del debido proceso y la prevalencia del derecho sustancial[291], aunada a la preservación de los principios de celeridad y economía procesal –que buscan evitar la falta de racionalización de la administración de justicia[292]–, imponen ese tratamiento.

Ello, igualmente, complementado con motivos de proscripción de ventajas injustificadas –en desmedro de la defensa de la contraparte, con la que debe existir una cierta igualdad de armas– que permitan que, a través de nuevas demandas, se subsane intemporalmente el déficit probatorio de las partes; con la necesidad de evitar un “desgaste” a la administración de justicia actuando en consecuencia con el principio de “eficiencia” definido en el artículo 7º de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia) y asegurar la efectividad de los derechos, entre ellos la prohibición de doble enjuiciamiento; con la imperiosidad de la certeza en la definición de la situación jurídica del demandado, al que no puede mantenérsele sub judice a perpetuidad bajo el auspicio de una tesis que promueva la revisión del caso tantas veces como demandas se presenten, y en armonía con el principio de celeridad que gobierna la pérdida de investidura, con un término constitucional de 20 días (art. 184); así como con el interés público que subyace a su naturaleza eminentemente sancionatoria. f) Caducidad de la solicitud[293]: solo es posible ventilar judicialmente hechos ocurridos dentro de los cinco años anteriores a la presentación de la demanda.

En materia de pérdida de investidura, la demanda se debe notificar al demandado dentro de los dos días siguientes a su reparto (art. 8° Ley 1881 de 2018), y en lo sucesivo se le deben dar a conocer las decisiones y actuaciones bajo los mecanismos de notificación, traslado y comunicación de rigor (CPACA y CGP). Otra forma de manifestación de este principio la constituye la audiencia pública contemplada en los artículos 11 y siguientes de la Ley 1881 de 2018.

“La importancia que tiene un congresista dentro de la organización del Estado colombiano, su carácter de representante del pueblo, las delicadas funciones que cumple y las graves consecuencias que para su futura actividad política tendría un eventual fallo en contra, hacen de la audiencia pública un adecuado instrumento procesal para que el asunto, de indudable interés colectivo se ventile de manera abierta, a diferencia de lo que ocurre con los debates relativos a intereses y conflictos de alcance meramente particular”[294]. h) Celeridad y plazo razonable: para el caso de la pérdida de investidura, el artículo 184 de la Constitución Política establece un plazo razonable de 20 días para que se tome la respectiva decisión de fondo, tiempo suficientemente corto para entender satisfecha la garantía en cuestión; lo cual, desde luego, no puede ser considerado un óbice para hacer valer las demás garantías inherentes al debido proceso, más allá del plazo razonable. i) Imparcialidad: implica que el juez decida “con fundamento en los hechos, de acuerdo con los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas”[295].

Esto se satisface en materia de pérdida de investidura por la naturaleza de la función jurisdiccional, y en especial a través del régimen de impedimentos y recusaciones. (ii) Garantías sustanciales: a) Legalidad-tipicidad de la conducta y de la sanción[296]: se entiende como la necesaria subsunción entre el supuesto fáctico que se endilga al demandado y la adecuación exacta en alguna de las causales de pérdida de investidura.

Comprende que los hechos denunciados sean revisados también a partir de las causales de exoneración que introduce la propia norma (v. gr. fuerza mayor, caso fortuito, etc.). En este caso, los supuestos que dan lugar a la desinvestidura de los congresistas están taxativamente señalados en los artículos 109, 110 y 183 de la Constitución Política, y la consecuencia respectiva en el numeral 4° del artículo 179 ejusdem. b) Valoración de la culpabilidad[297]: consistente en el análisis del elemento subjetivo de la conducta, que entraña un juicio de reproche[298] sobre el comportamiento del Congresista, en las modalidades de “dolo o culpa”, esto es, “si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión”[299].

Cabe decir que a partir de la Ley 2009 de 2019 (art. 4), las modalidades de la conducta que se sancionan con la pérdida de investidura son las “dolosas” y las “gravemente culposas”. La perdida de investidura asegura el cumplimiento de esta garantía, en tanto en el artículo 1° de la Ley 1881 de 2018 se le caracteriza como “un juicio de responsabilidad subjetiva”. c) Antijuridicidad de la conducta: se debe evaluar que el comportamiento del congresista sea contrario al ordenamiento jurídico, y que, en tal caso, no exista una norma jurídica de la misma raigambre que habilite tal proceder.

También se respeta en la pérdida de investidura en la medida en que existe claridad en cuanto a que el bien jurídicamente tutelado es la ética congresional. d) Presunción de inocencia del demandado[300]: impone a quien solicita la pérdida de investidura la carga de demostrar[301], más allá de toda duda razonable, que, en efecto, el congresista incurrió en una conducta constitutiva de pérdida de investidura.

Se parte de que tal servidor satisfizo sus obligaciones constitucionales, lo cual, desde luego, admite prueba en contrario, siendo este el objeto ritual y material del proceso. Los referentes del orden interno que prohíjan su respeto son, principalmente, el artículo 29 de la Constitución, que lo consagra expresamente –más allá de su reproducción en el ámbito legislativo– y el onus probandi que impone a quien alega la configuración de la causal de desinvestidura el deber de probar su dicho (art. 103 CPACA y 167 CGP). e) Interpretación restrictiva de la norma[302]: conlleva la prohibición de interpretación extensiva o analógica.

Supone que al juzgador no le es dable completar la proposición constitucional; debiendo propender por su máximo apego y acudir a la fórmula hermenéutica que menos sacrifique derechos[303], sin restarle efecto útil[304] a la causal ni renunciar a su facultad “incondicionada y exclusiva”[305] de dar alcance[306] a las “ambigüedades o vacíos”[307] de los preceptos normativos que gobiernan la pérdida de investidura.

Esto está asegurado para la pérdida de investidura por el hecho de que el acceso a cargos públicos consagrado en el artículo 40 de la Constitución está definido como un derecho de “todo ciudadano”, es decir, una regla general de carácter expansivo, en contraposición a que la desinvestidura es una consecuencia derivada de supuestos taxativos, por ende, surge de ello un parámetro hermenéutico de conservación del derecho que debe ser observado por el respectivo juzgador. f) Derecho a la no auto incriminación: tal como lo ordena el artículo 33 de la Constitución “nadie podrá ser obligado a declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil”.

El respeto por dicha garantía en este tipo de asuntos deriva del carácter normativo de la Constitución Política (art. 4), que establece pautas claras frente al derecho que tiene el procesado y sus familiares de guardar silencio. Así mismo, debe contemplar que, en materia penal, la confesión debe provenir del acusado de manera voluntaria, libre y espontánea (C-782 de 2005).

Tales elementos configurativos de la confesión deben ser tenidos en consideración en el ámbito de pérdida de investidura, teniendo en cuenta su carácter punitivo y el marco de garantías que lo rodea –este aspecto será objeto de puntual desarrollo en epígrafes posteriores de esta aclaración de voto–. Dicho esto, resta indicar que si bien tales premisas no agotan las honduras que devienen del carácter sancionatorio de la pérdida de investidura, permiten un acercamiento hacia la finalidad de la misma y el enfoque que debe guiar el juicio que compete a esta Corporación, sin perjuicio del análisis sobre otro tipo de referentes que surjan de las particularidades de cada caso.

II. ESTUDIO ANALÍTICO DEL TIPO DE AUSENTISMO PARLAMENTARIO El numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política señala: “Los congresistas perderán su investidura: (…) 2. por la inasistencia, en un mismo periodo de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.

(…) Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor”. Para determinar si el congresistas incurrió en la causal, es necesario en primer lugar analizar el precepto que contiene “la descripción típica” de la conducta que genera el reproche y así determinar el real contenido y alcance hermenéutico de la causal o conducta que el constituyente consideró sancionable con la pérdida de investidura, a fin de establecer los elementos que la configuran y luego de conformidad con las pruebas que obran en el expediente analizar si en el caso concreto se cumplen.

Así mismo, en aras de establecer el contenido y el alcance hermenéutico del precepto, es viable acudir al estudio analítico del tipo, a la manera en que se realiza en el derecho penal[308], es decir, examinar los elementos que contribuyen a formar su estructura. En tal sentido, se debe considerar: • Todo “tipo” describe una conducta de naturaleza objetivo-descriptiva, que a veces trae referencias normativas o subjetivas (como en este caso). • Realizada por alguien (Sujeto activo). • Que lesiona o pone en peligro un bien del cual otra persona es titular (Sujeto pasivo). • Un objeto de doble entidad jurídica: bien normativamente tutelado y material en cuanto ente –persona o cosa– sobre la cual recae la conducta típica.

Es así como el estudio analítico del tipo comprende: los sujetos, la conducta y el objeto. En el caso de la causal conocida como “ausentismo parlamentario” los elementos del tipo de acuerdo con la norma previamente citada son: II.1. SUJETO ACTIVO Los congresistas. En este caso se trata de un sujeto activo cualificado jurídicamente, pues el agente debe ser servidor público, y específicamente desempeñar el cargo de Congresista.

II.2. SUJETO PASIVO El titular del derecho o interés lesionado o puesto en peligro, en este caso es colectivo, específicamente el electorado. II.3. CONDUCTA Entendida como la “amplia y abstracta descripción que de una hipotética actividad del hombre hace el legislador en una norma[309]”. II.3.1. Verbo Rector O “núcleo rector del tipo”: “forma verbal que nutre ontológicamente la conducta típica del tal manera que ella gira en derredor del mismo”[310]: en este caso, la conducta descrita es de omisión (negativa o de no hacer), la inasistencia: INASISTIR.

Que según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua tiene las siguientes acepciones[311]: “Inasistencia: falta de asistencia Asistencia: f. Acción de estar o hallarse presente. (…) Asistir: (…) 9. intr. Estar o hallarse presente”. Desde el punto de vista eminentemente gramatical, la asistencia supone ir a las respectivas sesiones plenarias.

Nótese que la configuración verbal –se refiere la Sala exclusivamente al vocablo “asistir”, sin hacer alusión a los aditamentos de la causal– no entraña una configuración especial de tiempo como condición inherente. Por manera que la asistencia se da a partir del acto de estar o hallarse presente, que ha de entenderse como un hecho que se cumple desde que el congresista arriba al recinto en que se desarrolla la actividad parlamentaria para cumplir con su desarrollo.

Cosa diferente es el punto o momento de la sesión con el que deba coincidir la materialización del verbo rector –aspecto que será analizado más adelante–. En ese orden, la “inasistencia”, como expresión antitética del vocablo “asistencia”, corresponde a la conducta omisiva que se traduce en “no estar, no hallarse presente” en el lugar de la correspondiente sesión plenaria cuando se deba estar, que es, en últimas, lo que realmente se castiga con la pérdida de investidura; y en este evento, bajo la clara concepción que éste es su principal deber-función. Por tanto, la discusión no puede trasladarse a campos dialécticos en los que se enfrenten cuestiones relativas a cuánto tiempo estuvo el parlamentario en la plenaria, de qué manera participó, o cual fue su tipo de permanencia, pues, aunque estos supuestos permitan una aproximación hacia el panorama conductual, lo cierto es que no son ingredientes que definan el verbo rector, dado en términos precisos de “inasistencia”.

Bajo esa concepción, el alcance de la conjugación de la castigada omisión debe necesariamente delimitarse en términos de “oportunidad”; y no de “cantidad”, como equivocadamente se podría pensar. Es así que lo que importa el juez de la desinvestidura es lo atinente al cuándo faltó el congresista a su deber parlamentario de asistencia respecto de determinada sesión plenaria, y no cuánto faltó, pues, se recalca, asistencia no es sinónimo de permanencia, pues, mientras la primera responde a una estructura propia de las acciones de ejecución instantánea; la segunda, por su parte, obedece a un esquema que se identifica con la acción continuada.

Esto no quiere decir que ambos comportamientos no puedan coexistir, esto es, que en un contexto fáctico específico el congresista además de asistir, permanezca en el recinto en cuestión; o que, a contrapelo, no se cumpla con la asistencia y, por ende, simultáneamente se descarte la permanencia, por obvia sustracción de materia. Sin embargo, para efectos de la desinvestidura, se debe tener un especial celo al momento de examinar la conducta, pues la eventual imbricación de un comportamiento o de otros no puede conducir a que se amplifiquen los verbos rectores del tipo sancionatorio contenido en la causal de ausentismo parlamentario, que reposa, exclusivamente, en la inasistencia y no en variaciones o derivaciones de ese puntual objeto de censura; insisitiendo eso sí en que su principal deber-función es legislar, lo cual debe ser ponderado por el juez teniendo en cuenta las características particulares de cada una de las sesiones frente a las que se acuse el ausentismo.

En relación con el alcance dado al anotado verbo rector, esto es, “inasistir”, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 13 de junio de 2018[312], señaló lo siguiente: “9. La Sala ha precisado que la inasistencia es el primer presupuesto de la causal, que determina su configuración y que consiste en que el congresista no esté presente en la sesión[313].

(…) Claro está que como la causal de desinvestidura está determinada por la inasistencia del congresista a la plenaria y no por la falta de votación, es posible que se pruebe que el congresista estuvo presente en la sesión y, a pesar de ello, no votó. En otros términos, aunque el elemento determinante de la causal de desinvestidura es la inasistencia y el congresista debe permanecer a lo largo de la sesión, si responde el llamado a lista o registra asistencia, esta circunstancia, en principio, acredita su presencia en la sesión, que puede ser desvirtuada con otros medios probatorios.

El votar permite inferir la asistencia del congresista. Ahora, como la causal de desinvestidura se configura por la inasistencia, la falta de votación no apareja la desinvestidura, pero sí sirve de hecho indicador de la ausencia del congresista. De allí que el registro de la votación del congresista, cuando se realiza por el sistema nominal -que es la regla general porque las votaciones ordinarias o secretas son excepcionales- acredita su asistencia o en su defecto la inasistencia, sin perjuicio de que se pruebe en contrario.

De modo que como es deber del congresista asistir a toda la sesión en que se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura y no solamente a parte de ella, si se prueba que el congresista solamente atiende el llamado a lista y luego se retira de la plenaria con ello incurre en la causal de desinvestidura”. En línea con lo anterior, la Corporación consideró, en reciente sentencia de 28 de febrero de 2020[314], que “por no asistencia a las sesiones se ha entendido la inasistencia total, esto es, la ausencia a la totalidad de la sesión, no a parte de ella.

Téngase en cuenta que esa fue precisamente la ratio decidendi de la sentencia del 13 de junio de 2018. Luego, si el congresista asiste a una parte de la sesión no se configura la causal de pérdida de investidura”, pues, para inasistir, hace falta no haber asistido, y, como se dijo, la asistencia es una acción de ejecución instantánea, que se mide para estos efectos en función de la oportunidad, y no de la cantidad; claro está, habrá que ver, entonces, a qué parte de la sesión se vincula la inasistencia, aspecto que, se insiste, debe ser ponderado por el juez teniendo en cuenta las características particulares de cada una de las sesiones frente a las que se acuse el ausentismo.

De ahí que no pueda ni deba confundirse la inasistencia o falta de asistencia con la no permanencia o con el incumplimiento del deber de votar, pues por reprochable que sea, la tipicidad de la causal en cuestión, no puede aparejar la desinvestidura por una situación diferente a la prevista en el artículo 183.2 de la Constitución Política; máxime cuando es fácticamente posible –aunque jurídicamente, en principio, censurable– que el congresista esté o se halle presente en el recinto en el que se desarrolla la plenaria y aun así decida u omita –por cualquier otro motivo– ejecutar, por ejemplo, la acción de votar.

II.3.2. Prueba de la conducta Esta comprensión tiene importantes implicaciones en materia probatoria, de lo cual se ha ocupado el Consejo de Estado en reiteradas oportunidades, por lo que es menester realizar algunas acotaciones al respecto, que retraten lo vertido en los distintos antecedentes jurisprudenciales sobre la materia: • Los videos de las sesiones plenarias son medios probatorios legalmente admisibles, pero, como ocurre en este caso, cuando se advierte que solo registran el primer plano de los miembros de la respectiva mesa directiva o de los congresistas –debidamente identificados– que tomaron la palabra en la respectiva sesión, carecen de pertinencia para establecer eventuales retiros de la sesión por parte del demandado, ante la posibilidad de estar en silencio dentro del recinto[315], aunada a la falta de indicación precisa por parte del demandado sobre su aparición en ellos. • El acta de la respectiva sesión[316] es útil para demostrar la presencia del congresista en el recinto al momento de la votación, en la medida en que “se presume que quien atiende el llamado a lista [de lo cual, en principio, debe dar cuenta dicho documento] permanece[317] en él hasta el final de la sesión”[318].

Del mismo modo, es posible que en ella se deje reporte de los congresistas presentes al momento de una votación, pero que se abstuvieron de participar –independientemente del motivo–, aun cuando no hubieran figurado en el registro inicial de asistencia[319]. Al respecto, el artículo 35 de la Ley 5ª de 1992 previene: “De las sesiones de las Cámaras y sus Comisiones Permanentes, especialmente, se levantarán actas que contendrán una relación sucinta de los temas debatidos, las personas que han intervenido, los mensajes leídos, las proposiciones presentadas, las comisiones designadas, y las decisiones adoptadas” • Desde luego, lo anterior se debe ponderar con el hecho que haber atendido el llamado a lista como indicio de haber asistido a la sesión admite prueba en contrario, pues, al tenor de lo dispuesto en los artículos 83[320] y 91[321] de la Ley 5ª de 1992, tal registro es previo al inicio de la misma, el cual solo tiene lugar una vez verificado el quorum y declarada abierta la reunión por el presidente de la respectiva Corporación.[322] Cabe acotar que el hecho de que tal registro sea previo a la evacuación del orden del día no quiere decir que se encuentre por fuera de la sesión, pues, precisamente su verificación, y a partir de ella la del respectivo quorum, es lo que permite que la misma tenga lugar.

Por eso es que, sin prueba o indicio que lo refute, tal registro, en principio, permite desvirtuar la inasistencia del parlamentario. • Pese a que votar es un deber del congresista, la pérdida de investidura no se ocupa de castigar su incumplimiento[323], sino la “inasistencia”, por eso la votación únicamente se mira como un hecho indicativo de su asistencia[324].

Así haber votado –sin importar cuántas veces[325]– es prueba de que el congresista estuvo presente en la sesión; no haber participado de ninguna votación es un indicio de la inasistencia.[326] Lo anterior, por supuesto, también admite prueba en contrario. En desarrollo de esta premisa, se debe tener en cuenta que, como la votación nominal[327] permite establecer el sentido del voto de cada congresista, su figuración en una de ellas indica que asistió. Dado que la votación ordinaria[328] y la secreta[329] no permiten tal individualización, ante procedimientos de esta índole, se presume que quien atendió el llamado a lista también votó y, por ende, que asistió a la plenaria, salvo que se hubieran acreditado abstenciones previas en votaciones nominales, lo cual permite configurar el indicio de la inasistencia.[330] No obstante, se insiste, ello debe ser contrastado con las demás pruebas que obren en el plenario, con el potencial de informar que el demandado “haya participado, intervenido, discutido, rechazado o formulado impedimentos[331], entre muchas otras actuaciones, que suministren el grado de convicción suficiente a este [juzgador] de que el congresista, en realidad, no asistió”[332], independientemente de si votó o no. Un aspecto adicional a evaluar, deviene del hecho que, en este ámbito, resulta válida la confesión (art. 191[333] CGP) del congresista demandado realizada en el proceso de pérdida de investidura respecto de la “inasistencia”, siempre que sea directa –por estar en una escena punitiva–, expresa, consciente y libre, dado que ello incide en su curul, la cual podría perder por ese hecho (art. 183.2 C.P.); que no hay tarifa legal para probarla; y que se trata de un hecho personal del que debe tener conocimiento.

Desde luego que esto tiene que ser matizado con el derecho a la “no autoincriminación”, conforme con el cual “nadie podrá ser obligado a declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil” (art. 33 C. P.). Al respecto, debe recordarse que el Constituyente primario estableció la pérdida de investidura con la intención de imponer una sanción disciplinaria –hoy por hoy la jurisprudencia reconoce su carácter sancionatorio–; por tanto, para su trámite en casos como la confesión debe darse aplicación a las normas del proceso disciplinario que remiten al procedimiento penal.

En efecto, de la revisión de la normativa disciplinaria, Ley 734 de 2002, art. 130, a la que se acude bajo la integración normativa explicada en el capítulo sobre “culpabilidad en materia de pérdida de investidura”, se advierte que la confesión es un medio de prueba aceptado, pero se practicará “…conforme a las normas del Código de Procedimiento Penal en cuanto sean compatibles con la naturaleza y reglas del derecho disciplinario”.

En relación con la confesión es conveniente manifestar que respecto de los elementos necesarios para su configuración en la sentencia de la Corte Constitucional en la sentencia C-782 de 2005, se expuso: “Desde siempre en el proceso se ha exigido como requisito de la confesión que sea voluntaria, libre y espontánea, tanto en el proceso penal, como en los demás procesos, comoquiera que ella se encuentra destinada a obrar como prueba en contra de la parte que confiesa.

Sin embargo, dos características especiales ha tenido la confesión en lo penal: la primera, que no puede ser provocada mediante interrogatorio de parte sometido a la formalidad previa del juramento, y la segunda, que ha de ser corroborada por otros medios de prueba, características éstas que se encuentran ausentes en lo civil, materia en la cual ha sido posible siempre provocar la confesión como ocurría en la antigua absolución de posiciones, hoy transformada en el interrogatorio de parte con ritualidades y consecuencias específicas, entre ellas la confesión ficta o presunta, lo que no ocurre en materia penal, en la cual la confesión ha de ser siempre expresa, de un lado; y, de otro, en cuanto la confesión en materia procesal civil, no requiere ser corroborada por otros medios de prueba, en aquellos casos en que el hecho sobre el cual versa es susceptible de prueba por medio de ella, pero siempre podrá ser infirmada por cualquier medio de prueba, lo que, como se ve, es diferente de lo que sucede en el proceso penal”.

Como se observa, existen claras y notables diferencias en materia de la confesión en el proceso penal, entiéndase para el presente caso trámite disciplinario, y el procedimiento ordinario civil, como lo es: (i) no puede ser provocada mediante interrogatorio y; (ii) debe ser corroborada con otros medios de prueba. Lo anterior sin dejar de tener en consideración que se concluyó que, en todos los procesos, la confesión debe ser “libre, consciente, voluntaria y debidamente informada”.

En la misma decisión -C-782 de 2005- se concluyó: “…al juez le corresponderá valorar ese medio de prueba, pero solamente sobre el supuesto de la absoluta libertad y espontaneidad de quien confiesa, pues en caso contrario se trataría de la provocación forzada de una confesión, circunstancia que se traduce en un verdadero atentado contra la dignidad humana, la libertad y la autonomía de la voluntad.

Para la Corte es claro que la persona a la que se le imputa la comisión de un hecho delictivo, tiene el derecho de guardar silencio y de reservarse datos o hechos que puedan resultar perjudiciales para sus intereses y los de sus allegados…” (negrillas propias). Del anterior aparte se destaca especialmente que, en materia penal, la confesión debe provenir del acusado.

Tales elementos configurativos de la confesión deben ser tenidos en consideración en el ámbito de pérdida de investidura, teniendo en cuenta su carácter punitivo y el marco de garantías que lo rodea, de acuerdo con lo explicado en precedencia. II.3. CIRCUNSTANCIAS EN LA CONDUCTA TÍPICA Son los “aditamentos circunstanciales que enmarcan la conducta en el tiempo y en el espacio y que delinean cómo el autor debe realizarla para que se configure la causal.

En el caso del ausentismo parlamentario, la inasistencia (no hallarse, no estar presente) recae sobre 6 reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, en un mismo período[334]. En esta hipótesis, para que la conducta sea típica sancionable, el Congresista debe incurrir en la conducta 6 veces, es decir, debe inasistir, no hallarse o no estar presente en 6 reuniones, que además no se trata de cualquier reunión, sino que también están calificadas, pues deben ser (i) plenarias y en las mismas se deben (ii) haber votado proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.

(iii) En lo que tiene que ver con las sesiones, la norma sancionatoria se refiere únicamente a las reuniones plenarias, sin distinguir nada más, aparte de que en estas se voten proyectos de ley, actos legislativos o mociones de censura. Si bien en ley 5 de 1992 –Reglamento del Congreso- no existe una definición concreta sobre las reuniones plenarias a lo largo de todo el articulado se refiere a estas y las diferencia de las reuniones o sesiones de comisiones y en sus artículos 83, 84, 85 y 86, además de la distinción entre las sesiones de las comisiones y de las plenarias (como género), las distingue en 5 clases, según se mira de tales disposiciones: “ARTICULO 83.

Día, hora y duración. Todos los días de la semana, durante el período de sesiones, son hábiles para las reuniones de las Cámaras Legislativas y sus Comisiones, de acuerdo con el horario que señalen las respectivas Mesas Directivas. \\ Los días miércoles de cada semana se procederá a la votación de los proyectos de ley o de acto legislativo cuya discusión estuviere cerrada y sometida a consideración de las plenarias.

No obstante, los demás días serán igualmente hábiles para adoptar se tales decisiones, siempre que mediare una citación oportuna y expresa a cada uno de los integrantes de la respectiva Corporación legislativa. \\ Las sesiones plenarias durarán, al igual que en las Comisiones Permanentes, cuatro (4 ) horas a partir del momento en que el Presidente las declare abiertas.

La suspensión o prórroga, así como la declaratoria de sesión permanente, requieren aprobación de la Corporación respectiva. || Las sesiones de las Comisiones se verificarán en horas distintas de las plenarias de la Cámara respectiva.

ARTICULO 84. Citaciones. La citación de los Congresistas a las sesiones plenarias y a las de las Comisiones debe hacerse expresamente por la secretaría y en oportunidad.

ARTICULO 85. Clases de sesiones. Las sesiones de las Cámaras y sus Comisiones son públicas, con las limitaciones establecidas en el presente Reglamento. Reglamentariamente se dividen en ordinarias, extraordinarias, especiales, permanentes y reservadas.\\ A Son sesiones ordinarias, las que se efectúan por derecho propio durante los días comprendidos entre el 20 de julio y el 16 de diciembre y el 16 de marzo al 20 de junio, gozando las Cámaras de la plenitud de atribuciones constitucionales; -\\ Son sesiones extraordinarias, las que son convocadas por el Presidente de la República, estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas; \\ B Son sesiones especiales, las que por derecho propio convoca el Congreso, estando en receso, en virtud de los estados de excepción; \\ Son sesiones permanentes, las que durante la última media hora de la sesión se decretan para continuar con el orden del día hasta finalizar el día, si fuere el caso; y \\ C Son sesiones reservadas, las contempladas en el artículo siguiente.

ARTICULO 86. Sesiones reservadas. Sólo serán reservadas las sesiones de las Cámaras y sus Comisiones cuando así ellas lo dispongan, a propuesta de sus Mesas Directivas, o por solicitud de un Ministro o de la quinta parte de sus miembros, y en consideración a la gravedad del asunto que impusiere la reserva. A esta determinación precederá una sesión privada, en la cual exprese el solicitante los motivos en que funda su petición. Formulada la petición de sesión reservada, el Presidente ordenará despejar las barras y concederá la palabra a quien la haya solicitado.

Oída la exposición, el Presidente preguntará si la Corporación o Comisión quiere constituirse en sesión reservada. Contestada la pregunta afirmativamente, se declarará abierta la sesión y se observarán los mismos procedimientos de las sesiones públicas. Si se contestare negativamente, en el acta de la sesión pública se dejará constancia del hecho. \\ El Secretario llevará un libro especial y reservado para extender las actas de esta clase de sesiones, y otro para las proposiciones que en ella se presenten.

En el acta de la sesión pública sólo se hará mención de haberse constituido la Corporación en sesión reservada. Las actas de las sesiones reservadas se extenderán y serán aprobadas en la misma sesión a que ellas se refieren, a menos que el asunto deba continuar tratándose en otra u otras sesiones similares, caso en el cual el Presidente puede resolver que se deje la aprobación del acta para la sesión siguiente”.

De conformidad con lo estipulado en los artículos 138 de la Constitución Política y las referidas disposiciones del Reglamento del Congreso, las sesiones pueden ser de alguno de los siguientes tipos, atendiendo al período en que tienen lugar, así: • Ordinarias: “las que se efectúan por derecho propio durante los días comprendidos entre el (i) 20 de julio y el 16 de diciembre y el (ii) 16 de marzo al 20 de junio”, que corresponden a dos períodos distintos, aunque estén comprendidos en una misma legislatura. • Extraordinarias: “las que son convocadas por el Presidente de la República, estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas”. • Especiales: “las que por derecho propio convoca el Congreso, estando en receso, en virtud de los estados de excepción”.

Existe otra tipología de sesiones, no dada en razón del período en el que se llevan a cabo, sino de sus características, en este caso, de la mayor o menor extensión y del grado de publicidad de las mismas: • Permanentes: “las que durante la última media hora de la sesión se decretan para continuar con el orden del día hasta finalizar el día, si fuere el caso”. • Reservadas: “las sesiones de las Cámaras y sus Comisiones cuando así ellas lo dispongan, a propuesta de sus Mesas Directivas, o por solicitud de un Ministro o de la quinta parte de sus miembros, y en consideración a la gravedad del asunto que impusiere la reserva”.

A la causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 2º del artículo 183 del Texto Fundamental incumben las ordinarias, extraordinarias y especiales, por su vocación de continuidad en un mismo período y porque las permanentes y las reservadas necesariamente tienen lugar en alguno de los tres primeros. Ergo, como se trata de períodos diferentes, surge, según lo ha explicado esta Corporación en diferentes pronunciamientos[335], la (i) imposibilidad de acumular inasistencias en períodos de sesiones ordinarias de una misma legislatura o de otras, (ii) así como la de acumular sesiones ordinarias y extraordinarias, (iii) o especiales con cualquiera de ellas.

Esto significa que hay reuniones plenarias, así como reuniones de comisión: ordinarias, extraordinarias, especiales, permanentes y reservadas, que aunque es una distinción importante, para el caso concreto no resulta relevante, pues aunque la definición de sesión ordinaria de la Ley 5ºde 1992, coincide con la definición de periodo de sesiones del artículo 138 de la Constitución: “El primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio”, lo señalado en la norma sobre “en un mismo periodo de sesiones” se constituye en una restricción en el tiempo y no modal como lo veremos en el siguiente punto, puesto que la norma sancionatoria hace referencia únicamente a las reuniones plenarias en el periodo de sesiones (sin distinguir la clase o especie de sesión, esto es, si se trata de una permanente o reservada).

De otro lado, el Reglamento del Congreso señala que todos los días son hábiles durante el periodo de sesiones, pero que los miércoles de cada semana se procederá a la votación de los proyectos de ley o de acto legislativo cuya discusión estuviere cerrada y sometida a consideración de las plenarias, sin perjuicio de que se citen y realicen otro día. Así mismo, el reglamento señala que su duración será de cuatro horas a partir de la declaración de abiertas hecha por el Presidente.

Otro de los elementos modales que configuran el tipo de ausentismo parlamentario, lo constituye el hecho que en estas reuniones plenarias se voten proyectos de ley, actos legislativos o mociones de censura. Para poder establecer este punto es necesario señalar el trámite de los proyectos de ley, los actos legislativos y las mociones de censura, además de las votaciones en la Corporación, así: En cuanto al trámite de un proyecto de ley, hay que decir que este debe constar de: i) un título, ii) encabezado, iii) un articulado –que contiene el cuerpo normativo puesto a consideración del Congreso- y, iv) una exposición de motivos que justifica el contenido del proyecto en términos de su conveniencia, oportunidad y juridicidad.

Recibido un proyecto, se ordenará por la Secretaría su publicación en la Gaceta del Congreso, y se repartirá por el Presidente a la Comisión Permanente respectiva. A cada proyecto se le asigna uno o más ponentes para cada uno de los debates. Cuando la iniciativa es presentada por la bancada de un partido, este puede designar a uno de los ponentes.

La función de éstos es emitir un concepto sobre el proyecto debatido y recomendar su aprobación, modificación o archivo. El proyecto de ley debe completar cuatro debates en el Congreso: sus dos primero debates tendrán lugar en su Cámara de origen[336], y los dos últimos debates en la Cámara restante. Entre cada debate debe haber un lapso no inferior a 8 días.

Una vez el proyecto de ley es aprobado por el Congreso, pasa a sanción presidencial. El Presidente de la República puede dar su visto bueno, convirtiéndolo en ley de la República, u objetarlo, aduciendo razones de inconveniencia o de inconstitucionalidad. En este caso, el proyecto pasa de nuevo a estudio del Congreso y, eventualmente, a estudio de la Corte Constitucional si la objeción presidencial se funda razones de inconstitucionalidad y el legislativo insiste en su constitucionalidad.

En cuanto al trámite de un acto legislativo, es menester precisar que el correspondiente proyecto debe constar de: i) un título, ii) un articulado –que contiene el cuerpo normativo puesto a consideración del Congreso– y, iii) una exposición de motivos que justifica el contenido del proyecto en términos de su conveniencia, oportunidad y juridicidad.

Deberá completar los ocho debates correspondientes en un lapso no superior a dos períodos legislativos ordinarios consecutivos, que no necesariamente deben coincidir en la misma legislatura Dos períodos ordinarios de sesiones comprenden una legislatura, a saber: el primero, que comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre; y el segundo, desde el 16 de marzo hasta el 20 de junio.

El proyecto de acto legislativo debe ser aprobado en cada una de las Cámaras por la mayoría simple, en la primera vuelta; finalizada esta etapa, debe ser publicado por el Gobierno, para después dar paso a la segunda vuelta que requerirá de la mayoría absoluta. Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto normativo, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y Representantes, quienes, reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos.

El texto conciliado se publicará por lo menos con un día de anticipación y se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia se considerará negado. En lo que versa sobre el trámite de la moción de censura, se debe acotar, en primer lugar, que corresponde al procedimiento de una de las Cámara del Congreso para, por razones constitucionales, decidir sobre la permanencia de ministros, superintendentes y directores de departamentos administrativos en el cargo, en los términos del artículo. 135.9[337] C.P., así: “9. <Numeral modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2007.

El nuevo texto es el siguiente:> Proponer moción de censura respecto de los Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por desatención a los requerimientos y citaciones del Congreso de la República. La moción de censura, si hubiere lugar a ella, deberá proponerla por lo menos la décima parte de los miembros que componen la respectiva Cámara.

La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de la mitad más uno de los integrantes de la Cámara que la haya propuesto. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos.

La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo. Pronunciada una Cámara sobre la moción de censura su decisión inhibe a la otra para pronunciarse sobre la misma”. Otro aspecto importante a considerar, en relación con los aditamentos modales referidos en precedencia son las votaciones.

Sobre el particular, el Reglamento del Congreso establece: “ARTICULO 122. Concepto de votación. Votación es un acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general. Sólo los Congresistas tienen voto”. De acuerdo con la normativa reseñada las objeciones presidenciales y las mediaciones, hacen parte del trámite de los proyectos de ley y de los actos legislativos, pues si estas circunstancias ocurren, los proyectos deben seguir un trámite y su respectiva votación en plenaria para que finalmente se conviertan en Ley o Acto legislativo.

En retrospectiva, es dable afirmar que durante el proceso de producción normativa en el órgano congresual se someten a votación toda una variedad de aspectos relacionados con los proyectos de acto legislativo[338] (función constituyente) o los proyectos de ley (función legislativa). Son de interés enunciativo para la causal en cuestión[339]: a) Informe de ponencia: explica “el tema global del proyecto de ley”[340] y Concluye con una propuesta frente a su trámite[341]. b) Artículos: parte dispositiva del proyecto que concreta la voluntad legislativa frente a las funciones señaladas en el art. 150 y ss. de la C.P. c) Título: identifica y define el contenido del proyecto.

Se vota después de su articulado y con la voluntad de convertirlo en ley o acto legislativo[342]. d) Informe de conciliación: “sirve para superar las diferencias que surgen de los textos aprobados en una y otra Cámara”[343]. e) Informe de objeciones presidenciales[344]: respuesta del legislativo frente a los reparos del presidente de la República a los proyectos legislativos[345]. f) Proposiciones al proyecto: generalmente modifican, suprimen o adicionan su articulado, título o cualquier otra parte del proyecto.

Los asuntos enunciados tienen incidencia en el contenido material de la norma y van definiendo, en su respectiva proporción, la voluntad parlamentaria para su surgimiento en el mundo jurídico. De ahí su importancia para el juicio por ausentismo parlamentario. Así, si la inasistencia del congresista se reputa de sesiones en las que se vote cualquiera de tales elementos –así sea, por ejemplo, uno solo de los muchos artículos que pueda tener un proyecto normativo, o el informe u otro de los referidos asuntos–, ello coadyuvará la desinvestidura.

En contraposición no tiene injerencia directa en el proceso de formación normativa, y por ende, en la causal de pérdida de investidura en cuestión, la votación de, entre otros, de los siguientes asuntos: a) Impedimentos[346] y recusaciones:[347] manifestaciones propias o de terceros, respectivamente, sobre la existencia de conflictos de intereses. b) Aprobación del orden del día[348]: serie de negocios o asuntos sometidos en cada sesión a la “información, discusión y decisión” parlamentaria[349]. c) Proposiciones y mociones ajenas al proyecto: v. gr. cambios al orden del día; forma de votar; sesión permanente, aplazada o suspendida.[350] Ahora, si bien la ausencia del parlamentario a sesiones en las que solo haya deliberaciones o en las que se voten este tipo de asuntos ajenos al contenido material de la norma –por reprochables que sean– resulten irrelevantes para la causal establecida en el artículo 183.2 C. P., ello no lo exime del examen que concierne a otras autoridades[351], como la respectiva Comisión de Ética o la Procuraduría General de la Nación, por ejemplo, toda vez que quien es elegido popularmente para acceder a tan alta dignidad debe cumplir fundamentalmente con la función Constituyente, con la legislativa y con la de control político, pues esa es su primordial y superlativa tarea y no puede injustificadamente sobreponer a ella otras, así las mismas sean también propias de su cargo.

Recuérdese que el artículo 6° de la Ley 5ª de 1992 consagra: “ARTÍCULO 6o. Clases de funciones del congreso. El Congreso de la República cumple: 1. Función constituyente, para reformar la Constitución Política mediante actos legislativos. 2. Función legislativa, para elaborar, interpretar, reformar y derogar las leyes y códigos en todos los ramos de la legislación. 3.

Función de control político, para requerir y emplazar a los Ministros del Despacho y demás autoridades y conocer de las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado. La moción de censura y la moción de observaciones pueden ser algunas de las conclusiones de la responsabilidad política… ”. Cabe recordar que, en torno a las funciones de la primera de las autoridades mencionadas, el artículo 59 del Reglamento del Congreso dispone: “ARTÍCULO 59.

FUNCIONES. La Comisión de Ética y Estatuto del Congresista conocerá del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas. Así mismo, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión pública, de conformidad con el Código de Ética expedido por el Congreso.

Y si fuere el caso, de los funcionarios o empleados que en ella presten sus servicios. Las plenarias serán informadas acerca de las conclusiones de la Comisión y adoptarán, luego del respectivo debate si a ello se diere lugar, las decisiones que autorizan y obligan la Constitución Política y las normas de este Reglamento. Por su parte, sobre este mismo particular, el numeral 6º del artículo 276 de la Constitución Política encarga directamente al Procurador General de la Nación la siguiente atribución: “6.

Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la Ley”. A su turno, la moción de censura (función de control político), como se dijo, corresponde al trámite de una de las Cámara del Congreso para, por razones constitucionales, decidir sobre la permanencia de ministros, superintendentes y directores de departamentos administrativos en el cargo (art. 135.9[352] C.P.).

Sobra decir que plenarias en las que se voten también incumben a la causal en cuestión. II.4. EXIMENTES II.4.1. Circunstancias configurativas De otro lado, la norma o el tipo además de la conducta omisiva contiene un parágrafo que señala circunstancias subjetivas en las que la sanción no es aplicable, cuando medie fuerza mayor, así: Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor.

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua es una circunstancia que no puede preverse o resistirse y, por ende, exime del cumplimiento de la obligación, y según el artículo 64 del Código civil: “… se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto o que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.:” Conviene aclarar que tanto la jurisprudencia como la doctrina establecen ciertas distinciones entre los conceptos de fuerza mayor y caso fortuito, a partir de criterios fincados principalmente en la previsibilidad, irresistibilidad y exterioridad del suceso.

En este caso, y con el fin de contribuir a la construcción de una dogmática propia sobre el aspecto subjetivo de la pérdida de la investidura, se debe tener la fuerza mayor como un eximente de responsabilidad o causal de justificación, como lo señala la ley penal. Esto se debe a que, para el ausentismo parlamentario, es clara su consagración como elemento del tipo, en tanto se establece como supuesto que excluye la configuración de la causal a partir de un supuesto indeterminado, al que deberá dársele contenido según las particularidades de cada caso.

La fuerza mayor, bajo esta configuración normativa, no mira la imputación subjetiva del congresista, sino el supuesto de hecho en sí mismo dentro del cual se desarrolla la conducta desde la perspectiva de la legalidad- tipicidad. A guisa de ejemplo, se puede ilustrar el supuesto de un terremoto; en tal evento carece de cualquier valor el examen sobre el elemento cognitivo y volitivo del accionar del parlamentario acusado, así como la verificación de la diligencia con la que obró frente a la inasistencia, pues ello es algo que escapa a su fuero interno. Por otro lado, debe decirse que, aunque la norma constitucional solo menciona la fuerza mayor, por ser una norma de carácter sancionatorio y es deber de privilegiar la interpretación más favorable, en el caso de ser alegado por el demandado, dado el carácter punitivo de la desinvestidura, bien podrían considerarse los eximentes de responsabilidad que señala la norma disciplinaria (Ley 734 de 2002), bajo la integración normativa que se precisa en materia de garantías sustanciales, como especie del ius pundiendi del Estado: “Artículo 28.

Causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria. Está exento de responsabilidad disciplinaria quien realice la conducta: 1. Por fuerza mayor o caso fortuito. 2. En estricto cumplimiento de un deber constitucional o legal de mayor importancia que el sacrificado. 3. En cumplimiento de orden legítima de autoridad competente emitida con las formalidades legales. 4.

Por salvar un derecho propio o ajeno al cual deba ceder el cumplimiento del deber, en razón de la necesidad, adecuación, proporcionalidad y razonabilidad. 5. Por insuperable coacción ajena o miedo insuperable. 6. Con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria. 7. En situación de inimputabilidad.

En tales eventos se dará inmediata aplicación, por el competente, a los mecanismos administrativos que permitan el reconocimiento de las inhabilidades sobrevinientes. No habrá lugar al reconocimiento de inimputabilidad cuando el sujeto disciplinable hubiere preordenado su comportamiento”. Lo anterior, desde luego, en cuanto, para la suscrita Consejera, resultan perfectamente compatibles con la naturaleza de la pérdida de investidura, y como criterios que complementan las circunstancias contempladas por el artículo 90 de la Ley 5ºde 1991, a saber, toda vez que esta última no desarrolla en forma completa el régimen disciplinario aplicable a los congresistas, tornándose necesaria la integración con el Código Único disciplinario, según lo explicado en capítulos precedentes de aclaración de voto: “ARTICULO 90.

Excusas aceptables. Son excusas que permiten justificar las ausencias de los Congresistas a las sesiones, además del caso fortuito, la fuerza mayor en los siguientes eventos: 1. La incapacidad física debidamente comprobada. 2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso. 3. La autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento.

PARAGRAFO. Las excusas por inasistencia serán enviadas a la Comisión de acreditación documental de la respectiva Cámara, en los términos dispuestos por el artículo 60 de este Reglamento. Su dictamen será presentado a la Mesa Directiva la cual adoptará la decisión final, de conformidad con la Constitución y la ley”. Ahora, no está de más poner de relieve que la práctica judicial ha llevado al Consejo de Estado a desarrollar por vía de jurisprudencia una intelección aplicada a los casos concretos, de los cuales se pueden derivar situaciones exculpatorias de la responsabilidad en el plano objetivo de los parlamentarios de cara al juicio de pérdida de investidura, las cuales se aúnan a otras circunstancias expresas de orden normativo –algunas mencionadas previamente–, todas las cuales pueden agruparse en los términos que se pasan a exponer.

La justificación válida o la fuerza mayor[353] son motivos que impiden que la ausencia se compute para efectos de la causal del artículo 183.2 C. P.; se trata de eventos excepcionales que excusan el deber de asistencia del congresista, en tanto –salvo la objeción de conciencia– responden a factores externos que, objetivamente, trascienden su voluntad.

Estos eximentes hacen parte del supuesto normativo, armonizado con el resto del ordenamiento constitucional y legal, a fin de librar objetivamente al parlamentario de la desinvestidura; por eso no deben confundirse con el aspecto subjetivo de la conducta, al que alude el artículo 1º de la Ley 1881 de 2018 (dolo o culpa)[354] que mira el conocimiento y la voluntad del infractor, aunque en ciertas circunstancias estos últimos puedan coincidir con aquellos.

En tal sentido, los supuestos que se oponen a la configuración de la causal de ausentismo parlamentario son los siguientes: a) Fuerza mayor (art. 183.pgf C.P.): “circunstancia que no se pudo ver o conocer con anticipación como algo posible o de cuya ocurrencia no se tienen señales previas o indicio, es decir, que escapa a lo normal y cotidiano y que, de llegar a ocurrir, no es posible hacer oposición o anular sus efectos”[355], cuando no sean atribuibles a quien la alega[356].

En reciente sentencia de 26 de noviembre de 2019[357], la Corporación reiteró que “el hecho que se invoca como constitutivo de fuerza mayor debe reunir las siguientes características: imprevisible, irresistible y extraño o exterior”. En la reputada sentencia, tales elementos se sintetizaron así: Imprevisibilidad: Significa que quien aduce el hecho como constitutivo de fuerza mayor estuvo impedido para actuar con el fin de evitar sus consecuencias porque no podía prever con anterioridad su ocurrencia. Implica que no existe alguna razón especial para que el sujeto piense que se producirá el acontecimiento que configura la fuerza mayor.

Contrario sensu, si la persona prevé la materialización del suceso que le impedirá cumplir, no se libera de sus obligaciones, pues, aunque eventualmente puede encontrarse en imposibilidad de realizar aquello sobre lo cual se había comprometido. La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, explica que el hecho imprevisible es aquel «que dentro de las circunstancias normales de la vida, no sea posible contemplar por anticipado su ocurrencia».

Irresistibilidad: “Implica que el cumplimiento de la obligación se torne imposible pese a la conducta prudente adoptada por el sujeto. Es decir, hace referencia a que quien alegue la fuerza mayor debe probar que la situación que invoca conllevó la imposibilidad de cumplir o de obrar de manera diferente a como lo hizo, por lo tanto, no se trata de una simple dificultad sino de un verdadero obstáculo insuperable”. exterioridad o extrañeza: “esto es, que no puede alegarlo quien ha contribuido con su conducta a la realización del hecho alegado, es decir, el afectado no puede intervenir en la situación que le imposibilitó cumplir su deber u obligación, sino que debe estar fuera de la acción del agente de forma que no haya tenido control sobre la situación, ni injerencia en la misma.

Implica que ese acontecimiento no puede ser imputable a la persona, es decir, que esta no lo ha provocado por su culpa, por lo que la causa del daño le es ajena. || Sobre este último aspecto la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional también coinciden en señalar que la exterioridad se concreta en que el acontecimiento y circunstancia que se invoca como causa extraña, debe resultarle ajeno jurídicamente, esto es, que no debe poder imputarse a la culpa del agente, o que quien lo alega no haya tenido control sobre la situación, ni injerencia en la misma, es decir, fuera de su acción y por el cual no tenga el deber jurídico de responder”. b) Caso fortuito (art. 90 L.5/92)[358]: El artículo 66 del C.C. lo equipara a la fuerza mayor.

Sin embargo, hay quienes distinguen entre tales figuras bajo la idea de que “la fuerza mayor es causa extraña y externa al hecho demandado; se trata de un hecho conocido, irresistible e imprevisible, que es ajeno y exterior a la actividad o al servicio que causó el daño. El caso fortuito, por el contrario, proviene de la estructura de la actividad de aquél, y puede ser desconocido permanecer oculto, y en la forma que ha sido definido, no constituye una verdadera causa extraña”[359].

En términos generales, se acude a esta noción particular para referirse a situaciones que, además de ser imprevisibles e irresistibles, tienen su causa en factores internos e inherentes a quien lo padece, a diferencia de la exterioridad que se predica de la fuerza mayor, que usualmente se sitúa en el ámbito de eventos de la naturaleza o que escapan al control de la voluntad de quien lo padece, en razón de factores casuales o de naturaleza de riesgo; como el que compra un billete de lotería y se la gana. c) Incapacidad física debidamente comprobada (numeral 1° del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992): el ejemplo más común es el de las incapacidades médicas, que declaran la existencia de un quebranto o condición disminuyente de salud que impide la realización de cierto tipo de actividades, como las de orden laboral.

Indudablemente se trata de un factor eximente que encuentra su génesis en el principio de la dignidad humana, que para este tipo de supuestos emerge de lo normado en el artículo 1° de la Constitución Política, definitorio de nuestro modelo de Estado, y del artículo 53 ejusdem, que lo impone como un límite negativo en las regulaciones laborales; derecho que, por más exigente que sea el ejercicio de la función legislativa y la relación de especial sujeción que vincula a los servidores que la encarnan, no pierden los parlamentarios. d) Cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso (numeral 2° del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992).

El Reglamento del Congreso establece varios supuestos en los que puede tener lugar una comisión oficial. Así, el numeral 8° del artículo 41 previene que la Mesa Directiva de la cámara respectiva, como órgano de orientación y dirección, tiene la función de “Autorizar comisiones oficiales de Congresistas fuera de la sede del Congreso, siempre que no impliquen utilización de dineros del Erario Público”.

Por su parte, el numeral 6° del artículo 52, en concordancia con el 121, establece la posibilidad de “Autorizar viajes al exterior con dineros del Erario Público (…) en cumplimiento de misiones específicas aprobadas por las tres cuartas partes de la respectiva Cámara” o por parte del Congreso. En armonía con lo anterior, las mesas directivas de cada cámara han dado alcance a tales justificaciones, por vía de regulación interna.

Así, en el Senado se expidió la Regulación 132 de 2014; y en la Cámara de Representantes, la Resolución 665 de 2011. En esta última se dispone, en su artículo 5° que, “… podrá incluirse como comisión oficial aquella que implique la asistencia a actos culturales y académicos que en criterio de la Mesa Directiva de la Corporación resulten necesarios, convenientes o estratégicamente valiosos para el ejercicio legislativo”. e) Autorización expresada por la Mesa Directiva de la respectiva Corporación en los casos indicados en el Reglamento del Congreso (numeral 3° del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992): en lo que tiene que ver con esta causal de justificación, la jurisprudencia no ha sido del todo pacífica.

Con todo, esta Magistrada se decanta por la enunciación de los siguientes supuestos que completan su interpretación. Aquellas cuentan con facultades expresas que manan de lo preceptuado en el artículo 274 del reputado reglamento, en cuanto a que “Son faltas temporales, además de las indicadas en el artículo 90 (…) las dispuestas expresamente por las Mesas directivas de las corporaciones legislativas, mediante resolución motivada que autorice el permiso no remunerado al Congresista, cuando existieren causas justificadas para ausentarse”.

De lo anterior se extrae que, además de autorizar comisiones oficiales que no impliquen erogación –según se reseñó en el literal inmediatamente anterior–, las mesas directivas están habilitadas para conceder permisos no remunerados, siempre que estos cuenten con la debida justificación, para lo cual deberá mediar un acto administrativo.

Para ello no es indispensable que se trate de un asunto propio de la función parlamentaria, pues es claro que el artículo 274 se refiere a otro tipo de eventos, al preceder tal supuesto de la expresión “además de las indicadas en el artículo 90”. En contexto con este marco justificatorio, la Resolución 132 de 2014 de la Mesa Directiva del Senado y la Resolución 665 de 2011 de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes señalan una serie de acontecimientos que se entienden como avenidos a las autorizaciones a que se refiere el numeral 3° del artículo 90 del Reglamento del Congreso.

En tal sentido, en el artículo 6° de la última de las resoluciones mencionadas se precisa: “será considerada como excusa válida de inasistencia de un Representante a la Cámara a las sesiones de la Corporación la autorización expedida por la Mesa Directiva o el Presidente de la misma, con el propósito de atender eventos y reuniones relacionados con la circunscripción electoral que representa en la Corporación, así como las demás concernientes al ejercicio de su condición congresional, incluyendo reuniones y convocatorias de bancadas con representación en la Cámara de Representantes”.

Ahora, desde luego que estos casos tienen que verse desde la óptica del requisito sentado en el artículo 274 de la Ley 5ª de 1992 en torno a la existencia de causas justificadas, de tal manera que no basta invocar, por ejemplo, el ejercicio de funciones congresionales, sino que se tienen que precisar de tal manera que se pueda advertir que tienen la entidad suficiente para que se permita la inasistencia a la sesión plenaria, pues no puede olvidarse que el primer deber de todo congresista, según lo enseña el artículo 268 ejusdem es “Asistir a las sesiones del Congreso pleno, las Cámaras legislativas y las Comisiones de las cuales formen parte”.

Por otro lado, en cuanto a la comprensión adjetiva del eximente que aquí se explica, cabe inferir que la existencia de la “resolución motivada” de que trata la norma (art. 274) conlleva, evidentemente, un motivo, pero también la existencia de un formalismo previo que solo es posible en las condiciones temporales pertinentes, es decir, antes de llevarse a cabo la sesión a la cual se predicará la inasistencia, pues de lo contrario dejaría de ser un permiso para convertirse en una excusa o justificación posterior.

No obstante, en contraste con tal exigencia, la suscrita Consejera es del criterio de que las dinámicas congresionales y el espectro de las situaciones individuales que pueden sobrevenir a los parlamentarios es demasiado amplio como para ser abarcados por un esfuerzo regulatorio preciso. Con frecuencia, la realidad suele superar las previsiones del derecho objetivo.

Por esa razón, se hace imperioso considerar otro tipo de escenarios en los que el apremio de las circunstancias impida, bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, agotar la debida actuación administrativa. Es, por ejemplo, el caso de los motivos sobrevinientes que se exteriorizan en el curso de una determinada sesión plenaria.

En esos casos, se debe apelar a lo estatuido en el literal 10 del artículo 41 del Reglamento del Congreso, que enseña que “Como órgano de orientación y dirección de la Cámara respectiva, cada Mesa Directiva” se ocupará de “Ejercer las demás funciones que en el orden y gestión interna de cada Cámara no estén adscritas a un órgano específico, y las demás que establezca el Reglamento”.

A partir de esa máxima, el Consejo de Estado, en reciente providencia del 28 de febrero de 2020[360], explicó que, “atendiendo las funciones que son propias de las mesas directivas de cualquier cuerpo colegiado, esa atribución encaja dentro lo que podríamos llamar ‘cláusula general de competencia’ de esos organismos”, a lo cual agregó que “Sería absurdo considerar que la Mesa Directiva tiene la función de dirigir las sesiones y no pueda tener la facultad de autorizar a algún parlamentario o a alguna parlamentaria a que por circunstancias excepcionales y aún por razones de la naturaleza o de sus funciones, pueda retirarse temporalmente del recinto para atender esos asuntos”, para lo cual, en razón de la práctica parlamentaria han de valerse de los denominados vistos buenos o de cualquier otra figura que resulte pertinente de cara a la necesidad del momento, y frente a lo cual resulta altamente deseable que se dejen las constancias respectivas en la correspondiente acta de sesión. Claro está, aquí, nuevamente, se debe recabar en que ello debe ser ponderado en clave de proporcionalidad y razonabilidad, pues el motivo esgrimido por quien pretende ausentarse debe tener la entidad suficiente para justificar el abandono temporal de la principal labor de un congresista, que es desarrollar las funciones constituyente, constitucional y de control político, relevantes para los fines de la pérdida de investidura. f) Autorización expresada por el Presidente de la respectiva Corporación (Senado o Cámara de Representantes) en los casos indicados en el Reglamento del Congreso (numeral 3° del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992): esto ocurre cuando, se acredite alguno de los dos supuestos contemplados en el artículo 124 de la mencionada preceptiva, que impone: “El Congresista sólo podrá excusarse de votar, con autorización del Presidente, cuando al verificarse una votación no haya estado presente en la primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta tener conflicto de intereses con el asunto que se debate”.

Frente a este punto, deviene imperioso aclarar que el potencial de este escenario como eximente de responsabilidad frente a la pérdida de investidura no deviene del comportamiento del demandado frente a la votación en sí misma, pues lo que se yergue en torno a ello es realmente un motivo válido para entender y justificar el hecho de “no estar o hallarse presente” en el recinto en el que se lleva a cabo la correspondiente sesión. g) Aceptación de impedimentos o recusaciones por mediar conflictos de intereses: de acuerdo con lo normado en el artículo 293 del tantas veces mencionado reglamento, “Aceptado el impedimento se procederá a la designación de un nuevo ponente, si fuere el caso.

Si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votación, y aceptado así mismo el impedimento, el respectivo Presidente excusará de votar al Congresista. || La excusa así autorizada se entenderá válida para los efectos del parágrafo del artículo 183 constitucional, si asistiere a la sesión el Congresista. El Secretario dejará constancia expresa en el acta de la abstención”.

Algo similar ocurre con la recusación (art. 295 ibídem). Esto se explica en que “… en caso de que el impedimento sea aceptado, entonces la conducta previsora del congresista, al ser respaldada por sus compañeros, habrá evitado el surgimiento del conflicto. Eso sí, siempre y cuando efectivamente se retire del recinto, por cuanto su mera presencia, aunque no explicite su opinión, es una forma pasiva de participación[361],. h) Ejercicio del derecho a la oposición manifestado en la decisión obligatoria de bancada de acudir a la práctica de abstencionismo parlamentario: En el artículos108 de la Constitución Política se establecen importantes reglas sobre la sujeción del parlamentario al régimen de bancadas.

En lo pertinente, se estipula que “Los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo Partido o Movimiento Político o grupo significativo de ciudadanos actuarán en ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por estas”. Por su parte, el artículo 112 ibidem delinea aspectos esenciales para la definición del núcleo esencial del derecho a la oposición, en tanto refiere que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en tal situación “podrán ejercer libremente la función crítica frente a este, y plantear y desarrollar alternativas políticas”.

En desarrollo de esta máxima, se expidió la Ley 1909 de 2018 “Por medio de la cual se adoptan el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones políticas independientes”. El literal g) del artículo 11 de dicho dispositivo establece que las organizaciones políticas declaradas en oposición tendrán derecho a derecho a las siguientes prerrogativas específicas: “a) Financiación adicional para el ejercicio de la oposición. b) Acceso a los medios de comunicación social del Estado o que hacen uso del espectro electromagnético. c) Acceso a la información y a la documentación oficial. d) Derecho de réplica. e) Participación en mesas directivas de plenarias de las corporaciones públicas de elección popular. f) Participación en la Agenda de las Corporaciones Públicas. g) Garantía del libre ejercicio de los derechos políticos. h) Participación en la Comisión de Relaciones Exteriores. i) Derecho a participar en las herramientas de comunicación de las corporaciones públicas de elección popular. j) Derecho a la sesión exclusiva sobre el Plan de Desarrollo y presupuesto.

PARÁGRAFO. Se promoverán garantías y mecanismos de acciones afirmativas para que los partidos y movimientos sociales de los pueblos indígenas y afrodescendientes accedan a los derechos reconocidos en este artículo”. Ahora bien, aunque tal legislación no consagra expresamente la figura de la abstención parlamentaria –por cuanto sus precisiones normativas giran principalmente en torno al acceso a medios de comunicación, a la financiación y la participación en mesas directivas por parte de los grupos de oposición–, por vía de jurisprudencia se ha llegado a entender que aquella podría llegar a constituir parte del espectro de derechos políticos reconocidos a las agrupaciones políticas, especialmente las de carácter minoritario.

Es el caso de lo explicado por la Corte Constitucional en la sentencia C-1041 de 2005, en la que se estudió esta práctica en el ámbito de un grupo de parlamentarios demarcada por su entrada al recinto con tapabocas y su posterior retiro de la plenaria como actos de protesta en relación con las dinámicas surgidas en torno a las discusiones sobre la reforma constitucional que buscaba introducir la reelección presidencial.

En aquella oportunidad se señaló que “este acto de protesta es, para la Corte, perfectamente válido en tanto forma de expresión de las posturas políticas de distintos sectores de oposición”, por cuanto responde a “su derecho a hacer uso de la palabra y su derecho a retirarse”. A partir de la conjugación de tales presupuestos facticos y jurídicos, así como de su desarrollo en la sujeción al régimen de bancadas dispuesto en la Ley 974 de 2005, el Consejo de Estado interpretó la existencia de un eximente de responsabilidad de cara al ausentismo parlamentario, posición que quedó vertida en las sentencias de 26 de abril de 2018[362] y del 7 de junio de 2018[363], en las que se descartó la incursión en esta causal por parte de congresistas que, en ejercicio del derecho de oposición, sentaron sus posturas frente a determinados asuntos a través del hecho deliberado de abstenerse de votar, bien sea permaneciendo en el recinto mientras ello se cumplía o retirándose del mismo.

Al respecto, en el primero de tales pronunciamientos se dijo que “el retiro del recinto, como una decisión de bancada, es una forma legítima de ejercer la libertad política de un partido o movimiento minoritario o de oposición, como parte que es del derecho a oponerse, propio de la práctica parlamentaria. Como tal, su ejercicio se concreta, entre otras, en la conducta de bancada de no votar o de retirarse de la sesión para desintegrar el quórum deliberatorio o decisorio”.

De ahí que tal supuesto no pueda conducir a la desinvestidura; máxime cuando “la decisión de bancada es obligatoria y el incumplimiento del congresista de acatarla lo expone a castigos tales como la expulsión del partido y la privación del derecho de voto”. Ahora bien, cabe acotar que esta vinculación frente al mencionado régimen de bancadas debe ser atemperada por las “razones de conciencia” que llegan a constituir un parámetro claro de separación de su autonomía individual frente a la de la agrupación política a la que pertenece, y que podrían obligar al juez de la desinvestidura a mirar con un racero diferente el comportamiento del parlamentario que por razones de conciencia debía o no asistir al recinto congresional.

En punto con lo anterior, el artículo 18 consagra que “Nadie será molestado por razón de sus convicciones o creencias ni compelido a revelarlas ni obligado a actuar contra su conciencia”. Por otro lado, en el ámbito parlamentario, el artículo 108 del Texto Fundamental indica que “los Estatutos Internos de los Partidos y Movimientos Políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará” el régimen de bancadas.

En armonía con esto último, el artículo 5º[364] de la Ley 974 de 2005 señala que “Las bancadas adoptarán decisiones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo segundo de esta ley. Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual, se dejará constancia de ello en el acta respectiva de la reunión de la bancada.

La bancada puede adoptar esta decisión cuando se trate de asuntos de conciencia” Al efectuar un contraste de tales normas, la jurisprudencia ha logrado establecer una distinción entre las figuras de la “objeción de conciencia” y los “asuntos de conciencia”, pues, “cuando la Carta se refiere a los “asuntos de conciencia” no se está limitando exclusivamente a las cuestiones que pueden dar lugar a la objeción de conciencia de que trata el artículo 18 de la Carta.

Compete a cada partido o movimiento, en virtud de su autonomía, definir los asuntos de conciencia que queden eximidos del régimen de bancadas” (C-859 de 2006). De ahí que, tal y como lo señaló la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de pérdida de investidura de 29 de mayo de 2012[365], “Como quiera que la definición de lo que constituye un asunto de conciencia es facultativo del partido o movimiento político, plasmado en sus estatutos en forma ejemplificativa, cuando en consonancia con ello el partido deja en libertad a sus integrantes para intervenir según la postura subjetiva y personal de cada uno de ellos, dicha autorización no configura una excepción al sometimiento a la voluntad del partido sino justamente la aplicación del régimen de bancadas y la obediencia a las pautas de la colectividad; pues tales actuaciones se producen dentro del margen de maniobra previamente fijado por las decisiones, determinaciones y directrices de la bancada, de conformidad con los estatutos de los partidos, so pena de la imposición de las sanciones que correspondan según los mismos estatutos. || 44.

Empero, cuando el congresista afronta un potencial conflicto de interés, sólo él en su individualidad puede valorar, mediante una reflexión íntima y personal, si la decisión previamente tomada por su partido y que le impele a orientar su conducta en alguna dirección, en la cual además influyó en tanto integrante de la agrupación política, igualmente le beneficia personalmente y por ende si este es el caso, es su deber declararse impedido.

Ante este evento la Sala entiende que el juicio personal de decidir si se declara impedido o no, es un asunto de conciencia en el que la voluntad del partido no puede mediar, interferir o exonerar a sus integrantes, dando lugar a una auténtica excepción al régimen de bancadas”. Esto significa que la “objeción de conciencia” corresponde a la expresión de un de un derecho de libertad que permite desarrollar la personalidad en los términos que consagra la Constitución Política, mientras que “los asuntos de conciencia”, son todos aquellos que pertenecen al espectro regulatorio de las agrupaciones políticas para ajustar sus actuaciones a un régimen determinado de bancada. i) Otros que el juez de la pérdida de investidura encuentre razonables, alegados y demostrados: este criterio fue introducido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 1º de agosto de 2017[366], que bien podría armonizarse –sin agotar su espectro– con las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 de la Ley 734 de 2002, por la analogía in bonam partem –según lo explicado en capítulos precedentes de la presente aclaración–, como expresión del principio de favorabilidad en materia punitiva, entre los cuales se destaca la realización de conductas: (i) en cumplimiento de un deber constitucional o legal de mayor importancia que el sacrificado;

(ii) en cumplimiento de orden legítima de autoridad competente emitida con las formalidades legales, (iii) por salvar un derecho propio o ajeno al cual deba ceder el cumplimiento del deber, en razón de la necesidad, adecuación, proporcionalidad y razonabilidad, (iv) por insuperable coacción ajena o miedo insuperable; (v) con la convicción errada e invencible de que no constituye falta disciplinaria, y (vi) derivadas de una situación de inimputabilidad.

Este marco situacional permite enervar la responsabilidad del congresista en relación con la causal de pérdida de investidura fincada en el hecho de inasistir a 6 sesiones plenarias en un mismo período de sesiones en las que se voten proyectos de acto legislativo, proyectos de ley o mociones de censura. II.4.2. Prueba de los eximentes No obstante lo explicado, no siempre resultan sencillas o evidentes las condiciones para acreditar alguna de estas circunstancias eximentes de la responsabilidad que lleva a la desinvestidura.

Con todo, del análisis del marco de garantías punitivas descrito en precedencia, de las normas sustanciales y de procedimiento, así como de la jurisprudencia contencioso administrativa surgen varios criterios generales de valoración probatoria frente a la justificación de la inasistencia, que esta Consejera se permite agrupar, de manera enunciativa, así: • Para que los permisos de retiro presentados a la Mesa Directiva puedan considerarse como válidos a la luz de la causal de pérdida de investidura en cuestión, deben responder a motivos fundados en criterios de razonabilidad y proporcionalidad de acuerdo con el orden jurídico vigente; nunca podría prohijarse la práctica de que “no voy porque no quiero”. • Las actas de las sesiones, al tenor de lo dispuesto en el artículo 89[367] de la Ley 5ª de 1992, son documentos idóneos para verificar, además de la inasistencia, las razones de excusa invocadas por el congresista, con su respectiva transcripción textual, cuando en ellas se consigne tal información. [368] • “No es de la órbita del juez contencioso administrativo entrar a controvertir lo gravosa o no de una situación así calificada por un profesional de la medicina”[369], independientemente del trámite interno que deben llevar a cabo los funcionarios del Congreso de la República frente a los respectivos soportes médicos[370], y a que eventualmente el solicitante logre demostrar que ellas no corresponden a la verdad. • Actualmente[371] se considera que la existencia del trámite descrito en la Resolución 0655 de 2011[372], en armonía con lo señalado en el artículo 300 de la Ley 5ª de 1992[373], no se opone a que se tengan como válidas para justificar la inasistencia[374] en materia de pérdida de investidura tanto las excusas emitidas por el médico del Congreso[375] como otro tipo de justificaciones admisibles, “independientemente del trámite ante la mencionada Comisión [de Acreditación Documental]”[376], salvo, lógicamente, que de su análisis surjan inconsistencias[377] o elementos que les resten credibilidad. • Las excusas médicas otorgadas por el médico particular del congresista, sin trascripción de la EPS o del médico del Congreso, tienen aptitud probatoria para justificar el retiro de la sesión plenaria.

Si bien la Sala Plena de la Corporación, en reciente sentencia de 27 de marzo de 2019[378], reiterada el 7 de mayo de 2019[379], reconoció que estas se deben someter a las formalidades establecidas en las resoluciones 132 de 2014 (Senado) y 0655 de 2011 (Cámara) para otros efectos, también ratificó que en los procesos que se siguen ante esta jurisdicción rige el principio de “libertad probatoria” del cual emerge que “cualquier medio de prueba puede ser empleado para acreditar hechos y circunstancias que son objeto de debate en los mismos, siempre que se respeten las garantías constitucionales y se cumplan los requisitos de pertinencia, conducencia y utilidad del medio de prueba” (art. 165 CGP).

Lo anterior, teniendo presente, además, el deber de apreciar todas las pruebas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos, y con exposición razonada del mérito asignado a cada una (art. 176 CGP). De ahí que “las excusas allegadas al proceso de la pérdida de investidura deben valorarse por el juez aun cuando no hayan surtido el trámite previsto en el parágrafo del artículo 90 de la ley orgánica del Congreso”[380], y, por supuesto que de hallarlas apócrifas deberá compulsar las copias ante las autoridades, penales, disciplinarias y éticas correspondientes. • Por la transversalidad del argumento, la anterior consideración frente a la libertad probatoria se debe aplicar también al análisis de cualquier otro tipo de justificación, como las asociadas a objeciones de conciencia, calamidad doméstica, decisión de bancada, etcétera. • La radicación de una proposición atribuible al congresista, por sí sola, no es prueba irrefutable de la asistencia. Según el criterio desarrollado por la Sala Décima Especial de Decisión en sentencia del 18 de septiembre de 2018[381], tal actuación “no indica necesariamente que la proposición haya sido radicada directamente por el signatario –sobre todo cuando la proposición tiene varios signatarios- y menos aún que lo haya hecho en el desarrollo de la sesión donde esta finalmente se discuta o vote, pues como quedó explicado en párrafos previos el orden del día de una sesión por regla general no se logra agotar en el tiempo determinado por la ley para una sesión ordinaria -4 horas-, situación que exige en la sesión siguiente -y así sucesivamente- retomar el orden del día de la sesión inmediatamente anterior”. • El hecho de que los compañeros de bancada del congresista acusado participen de una votación es indicativo de que su inasistencia no obedeció a una decisión de la agrupación política[382], salvo manifiestas razones de conciencia que hayan sido debidamente acreditadas.

Como se sugirió, estas previsiones no permiten agotar todo el espectro probatorio de la causal de ausentismo parlamentario, pero sí constituyen un insumo importante que se debe complementar con el examen que surja de las particularidades de cada asunto en particular, y que, a mi juicio, debieron quedar consignadas en la sentencia proferida en el caso de la referencia. En los anteriores términos dejo presentada mi aclaración de voto.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada “Este documento fue firmado digitalmente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones. [2] Folios 1-27 del cuaderno 1.

Fue presentada el 22 de abril de 2019. [3] Cabe decir que dentro del grupo inicial de demandantes figuraban los señores OMAR ALEJANDRO ALVARADO BEDOYA y JHONNY VENTURA JULIO. No obstante, la demanda no se admitió frente a ellos por no subsanar el requisito de presentación personal de la demanda, acorde con lo señalado en auto de 14 de mayo de 2019 (folios 47-48 del cuaderno 1). [4] Los hechos en los que se cimienta la causal que se le endilga fueron señalados por los demandantes como ocurridos en dicho período. [5] Primer período ordinario de sesiones de cada legislatura, según el artículo 138 C. P. [6] Las cuales fueron relacionadas en la demanda respecto de cada una de las inasistencias acusadas. [7] La parte actora se refirió, entre otras, a las siguientes sentencias de pérdida de investidura: (i) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Danilo Rojas Betancourth, 1º de agosto de 2017, rad. 11001-03-15-000- 2014-00529-00, demandado: MANUEL ANTONIO CAREBILLA CUÉLLAR;

(ii) Sala Novena Especial de Decisión, M. P. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, 5 de marzo de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00318-00, demandado: LUZ ADRIANA MORENO MARMOLEJO; y (iii) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Guillermo Sánchez Luque, 13 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018- 00318-01, demandado: LUZ ADRIANA MORENO MARMOLEJO. [8] Causal de ausentismo parlamentario. [9] Folios 58-64 del cuaderno 1.

Fue presentada el 31 de mayo de 2019. [10] Folio 58 vto. del cuaderno 1. [11] Folio 58 vto. del cuaderno 1. [12] Aunque se hace mención al 3 de agosto de 2014, por el número de gaceta del Congreso de la República que se referencia (547/14), se entiende que se trata del 3 de septiembre de 2014. [13] Aunque se hace mención al 13 de noviembre de 2016, por el número de gaceta del Congreso de la República que se referencia (841/16), se entiende que se trata del 13 de septiembre de 2016. [14] “…1.

La incapacidad física debidamente comprobada.|| 2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso. || 3. La autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento ”. [15] “El Congresista sólo podrá excusarse de votar, con autorización del Presidente, cuando al verificarse una votación no haya estado presente en la primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta tener conflicto de intereses con el asunto que se debate”. [16] Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes. [17] Invocó la siguiente sentencia de pérdida de investidura: Sala Décima Especial de Decisión, M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 18 de septiembre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-02035-00, demandado: CHRISTIAN JOSÉ MORENO VILLAMIZAR. [18] Folio 1 del cuaderno 1. [19] Folio 41 del cuaderno 1. [20] Folios 47-58 del cuaderno 1. [21] Folios 70-72 del cuaderno 1. [22] Folio 80 del cuaderno 1. [23] Folios 188-190 del cuaderno 2. [24] Folios 199-215 del cuaderno 2. [25] Folios 219-220 del cuaderno 2. [26] Folios 71-83 del cuaderno de apelación. [27] Folios 102-107 del cuaderno de apelación. [28] Folios 575-583 del cuaderno 4. [29] Folios 228-230 del cuaderno 2. [30] Cfr. acta de inspección judicial visible en folios 272-292 del cuaderno 2. [31] Folio 376 (parte demandada) y 377-414 (parte demandante) del cuaderno 3. [32] Folios 228-230 del cuaderno 2. [33] Folios 445-447 del cuaderno 3. [34] Folio 467 del cuaderno 3. [35] Folio 465 del cuaderno 3. [36] Folios 493 del cuaderno 3. [37] Folios 500-502 del cuaderno 3. [38] Folios 519-521 del cuaderno 3. [39] Folios 563-567 del cuaderno 3. [40] Folios 672-679 del cuaderno 4. [41] Folio 29 del cuaderno 1. [42] DVDs en folios 37 y 184 del cuaderno 1. [43] Folios 66 (CD) del cuaderno 1. [44] CD folio 66 del cuaderno 1. [45] Folios 70-72 del cuaderno 1. [46] Folios 85-117 del cuaderno 1. [47] Folios 70-72 del cuaderno 1. [48] Folios 119-184 del cuaderno 1. [49] Folios 228-230 del cuaderno 2. [50] DVDs folio 266 y 324 del cuaderno 2. [51] Acta visible en folios 272-295 del cuaderno 2. [52] Folios 327-330 del cuaderno 2. [53] Folios 363-369 del cuaderno 2. [54] Folio 296 del cuaderno 2. [55] Folios 70-72 del cuaderno 1. [56] Folios 297-323 del cuaderno 2. [57] Folios 350-257 del cuaderno 2. [58] CDs folio 324 del cuaderno 2. [59] Folios 1-28 del cuaderno 1. [60] Folios 29-37 del cuaderno 1. [61] Folio 67 (CD). [62] Folios 58-64 del cuaderno 1. [63] Folios 70-72 del cuaderno 1. [64] Folio 80 del cuaderno 1. [65] Folios 188-190 del cuaderno 2. [66] Folios 199-200 del cuaderno 2. [67] Folios 201-215 del cuaderno 2. [68] Folios 70-72 del cuaderno 1. [69] Folio 215 del cuaderno 2. [70] Folios 219-220 del cuaderno 2. [71] Folios 71-83 del expediente 2019-01602-01 (cuaderno de apelación). [72] Folios 102-107 del expediente 2019-01602-01 (cuaderno de apelación). [73] Folios 575-583 del cuaderno 4. [74] Folios 199-200 del cuaderno 2. [75] Folios 188-190 del cuaderno 2. [76] Folios 575-583 del cuaderno 4. [77] Folios 201-215 del cuaderno 2. [78] “Para la impugnación de autos y en los demás aspectos no contemplados en esta ley se seguirá el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de forma subsidiaria el Código General del Proceso en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. [79] Folios 228-230 del cuaderno 2. [80] Folios 615-658 del cuaderno 4. [81] Folios 659-670 del cuaderno 4. [82] “Las Salas Especiales de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado conocerán en primera instancia de la pérdida de investidura de los Congresistas a solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución”. [83] Folio 29 del cuaderno 1. [84] Folio 283 del cuaderno 2. [85] “ARTÍCULO 6o.

La demanda deberá presentarse dentro del término de cinco (5) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho generador de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la caducidad”. [86] Primer período ordinario de sesiones de cada legislatura, según el artículo 138 de la Constitución Política. [87] Folios 575-583 del cuaderno 4. [88] Folios 575-583 del cuaderno 4. [89] “Actas.

De las sesiones de las Cámaras y sus Comisiones Permanentes, especialmente, se levantarán actas que contendrán una relación sucinta de los temas debatidos, las personas que han intervenido, los mensajes leídos, las proposiciones presentadas, las comisiones designadas, y las decisiones adoptadas…”. [90] “Gaceta del Congreso. El Congreso pleno, el Senado y la Cámara de Representantes tendrán un órgano o medio oficial escrito de publicidad de sus actos, denominado Gaceta del Congreso.

Los Secretarios de las Cámaras serán los directores de las secciones respectivas”. [91] “Publicidad, Oficina de Prensa e Inravisión. Las sesiones de las Cámaras y sus Comisiones tendrán la más amplia publicidad y difusión por las oficinas de prensa y comunicaciones de cada Corporación. A través de programas semanales de televisión, comunicados periodísticos y transmisiones especiales de radiodifusión el Congreso se comunicará con el país para informar permanentemente sobre sus actividades…”. [92] Como se explicó en el marco jurídico previo, no importa que se hayan convocado determinados asuntos, sino que efectivamente se hayan votado. [93] Un criterio similar fue empleado por esta Corporación en la siguiente sentencia: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Danilo Rojas Betancourth, 1º de agosto de 2017, rad. 11001-03-15-000-2014-00529-00, demandado: MANUEL ANTONIO CAREBILLA CUÉLLAR. [94] Folios 615-658 del cuaderno 4. [95] Sala Veinticuatro Especial de Decisión, M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 28 de febrero de 2020, rad. 11001-03-15-000-2019-04144-00, demandado: MIGUEL ÁNGEL PINTO HERNÁNDEZ. [96] Sala Veinticuatro Especial de Decisión, M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 28 de febrero de 2020, rad. 11001-03-15-000-2019-04144-00, demandado: MIGUEL ÁNGEL PINTO HERNÁNDEZ. [97] “Por medio de la cual la Nación se asocia a la exaltación de la obra artística, musical y literaria del Maestro Rafael Escalona y se honra su memoria por sus aportes a la música colombiana”. [98] “Por la cual se dictan medidas tendientes a promover el acceso a los servicios financieros transaccionales y se dictan otras disposiciones”. [99] Citó: “Numeral 3 del artículo 90 de la Ley 5 de 1992: “(…) la autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento.

(…)”. [100] “Por la cual se modifican los artículos 8° y 9° de la ley 1225 de 2008 y se dictan otras disposiciones”. [101] “Por la cual se modifican los artículos 8° y 9° de la ley 1225 de 2008 y se dictan otras disposiciones”. [102] “Por medio de la cual se adoptan medidas de carácter fiscal para propietarios de vehículos automotores hurtados”. [103] “Por medio de la cual se reglamenta la destinación de la maquinaria pesada incautada en actividades ilícitas, se crea el Fondo Nacional de Maquinaria Pesada y se dictan otras disposiciones”. [104] “Por la cual se dictan medidas tendientes a promover el acceso a los servicios financieros transaccionales y se dictan otras disposiciones”. [105] “Por medio de la cual se reglamenta la destinación de la maquinaria pesada incautada en actividades ilícitas, se crea el Fondo Nacional de Maquinaria Pesada y se dictan otras disposiciones”. [106] “Por medio de la cual se dictan medidas para prevenir la hipertensión arterial y consumo excesivo de sal - sodio en la población colombiana”. [107] “Por medio de la cual la Nación se asocia a la conmemoración del centenario de la municipalidad de Sevilla en el departamento del Valle del Cauca, se le rindió honores y se dictan otras disposiciones”. [108] “Por la cual se expiden algunas disposiciones relativas al régimen jurídico aplicable a las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones”. [109] Folio 273 del cuaderno 2. [110] “Por la cual se modifican los artículos 8° y 9° de la Ley 1225 del 2008 y se dictan otras disposiciones”. [111] “Por la cual se expiden algunas disposiciones relativas al régimen jurídico aplicable a las empresas de servicios públicos domiciliarios y de tecnología de la información y las comunicaciones”. [112] “Por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002,1106 de 2006 y 1421 de 2010”. [113] “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento básico, y los demás sectores que requieran expropiación en proyectos de inversión que adelante el Estado y se dictan otras disposiciones”. [114] “Por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo de Libre Comercio entre la República de Colombia y la República de Corea’, firmado en Seúl, el 21 de febrero de 2013”. [115] “Por medio de la cual se aprueba el acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico, suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013”. [116] “Por la cual se establece el procedimiento disciplinario que deberá seguirse para tramitar y decidir los asuntos disciplinarios que conoce el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus profesiones auxiliares”. [117] “Por medio de la cual la Nación rinde honores a la memoria del Nobel Colombiano Gabriel García Márquez- un homenaje nacional al alcance los niños”. [118] Folio 280 del cuaderno 2. [119] Folio 366 del cuaderno 2. [120] “Por medio de la cual se modifica la Ley 1480 de 2011, con el fin de proteger al consumidor del servicio de transporte aéreo nacional de pasajeros”. [121] Citó: “Numeral 3 del artículo 90 de la Ley 5 de 1992: “(…) la autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento.

(…)”. [122] “Por la cual se establecen las jornadas especiales para resolver la situación militar de los ciudadanos mayores de veinticinco (25) años y se dictan otras disposiciones”. [123] “Por medio de la cual se modifica la Ley 73 de 1988 y la Ley 919/2014 de 2004 en materia de donación de órganos y se dictan otras disposiciones”. [124] Citó: “Numeral 3 del artículo 90 de la Ley 5 de 1992: “(…) la autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento.

(…)”. [125] “Por medio de la cual se crea el Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero, se establecen normas para el recaudo y administración de la cuota de fomento Fiquero y se dictan otras disposiciones”. [126] “Por medio de la cual se fortalecen los mecanismos de participación de los colombianos en el exterior, se reforma la Ley 1465 del 2011 y se dictan otras disposiciones”. [127] “Por medio del cual se adiciona el artículo 171 de la Constitución Política, primera vuelta”. [128] Citó: “Numeral 3 del artículo 90 de la Ley 5 de 1992: “(…) la autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento.

(…)”. [129] “Por la cual se modifican los artículos 171, 172 y 263 de la Constitución Política, primera vuelta”. [130] Citó: “Numeral 3 del artículo 90 de la Ley 5 de 1992: “(…) la autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento. (…)”. [131] “Por medio de la cual se regula la comercialización, distribución, publicidad y promoción, de sistemas electrónicos de administración de nicotina y cigarrillos electrónicos”. [132] Citó: “Numeral 3 del artículo 90 de la Ley 5 de 1992: “(…) la autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento.

(…)”. [133] “Por medio de la cual se regula el Plebiscito, para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una Paz estable y duradera”. [134] “Por medio de la cual se modifica el Código Civil, la Ley 84 del 1989, el Código Penal el Código de Procedimiento Penal y se dictan otras disposiciones”. [135] “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para los desarrollos normativos necesarios para facilitar y asegurar la implementación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera primera vuelta”. [136] “Por medio de la cual se regula el cobro de gasto prejurídico en los créditos educativos del Icetex”. [137] “Por Medio de la cual se Declara Patrimonio Cultural Inmaterial de la Nación la Celebración de la Semana Santa en la Parroquia Santa Gertrudis la Magna de Envigado (Antioquia) y se dictan otras disposiciones”. [138] “Por medio de la cual la Nación y el Congreso de la República se Asocian a la Conmemoración de los 150 años del municipio de Pensilvania en el departamento de Caldas, se le rinden Honores y se dictan otras disposiciones”. [139] “Por medio de la cual la Nación se Asocia a la Conmemoración de los 145 años de haber sido Erigido como municipio Ciudad Bolívar en el departamento Antioquia”. [140] “Por medio de la cual la Nación se vincula a la celebración de los 60 años de la Universidad del Tolima, se autorizan apropiaciones presupuestales y se dictan otras disposiciones”. [141] Citó: “Numeral 3 del artículo 90 de la Ley 5 de 1992: “(…) la autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento.

(…)”. [142] Folio 280 del cuaderno 2. [143] Folio 366 del cuaderno 2. [144] “Por medio de la cual se establecen medidas de protección al adulto mayor en Colombia, se modifica las Leyes 1251 del 2008, 1315 del 2009, y 599 del 2000, se penaliza el maltrato intrafamiliar por abandono y se dictan otras disposiciones”. [145] “Por medio de la cual se modifica la edad máxima de retiro de algunos servidores públicos del orden nacional, y de los particulares que ejercen funciones públicas de modo permanente”. [146] “Por la cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”. [147] “Por medio de la cual se establecen límites máximos a los avalúos por actualización catastral, se unifica la conservación catastral a nivel nacional, se determinan los límites y plazos para el pago del impuesto predial unificado y se dictan otras disposiciones”. [148] “Por medio de la cual se modifica la edad máxima de retiro de algunos servidores públicos del orden nacional, y de los particulares que ejercen funciones públicas de modo permanente”. [149] “Por medio de la cual se promueve la movilidad motorizada sostenible”. [150] “Por la cual la nación declara patrimonio histórico y cultural al municipio de Trinidad del departamento Casanare, exaltando su condición de cuartel general de la campaña libertadora”. [151] “Por medio de la cual se modifica la Ley 142 de 1994, se elimina el cobro por reconexión y reinstalación de los servicios públicos domiciliarios residenciales, y se dictan otras disposiciones”. [152] “Por medio de la cual la nación se asocia a la conmemoración de los 400 años de la fundación de la ciudad de Barbacoas, departamento de Nariño”. [153] “Por medio de la cual la Nación y el Congreso de la República se vinculan a la celebración de los 100 años de la fundación del municipio de Belén de los Andaquíes en el departamento del Caquetá y se dictan otras disposiciones”. [154] “Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los ciento cincuenta (150) años de la fundación del municipio de Casablanca, Tolima; se rinde homenaje a sus habitantes y se dictan otras disposiciones”. [155] “Por medio de la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Pitalito en el departamento del Huila con motivo de la celebración del bicentenario de su fundación y se dictan otras disposiciones”. [156] “Por medio de la cual se expide el Código de Ética y Disciplinario del Congresista y se dictan otras disposiciones”. [157] “Por medio de la cual se establece un procedimiento penal especial abreviado y se regula la figura del acusador privado”. [158] Citó: “Numeral 3 del artículo 90 de la Ley 5 de 1992: “(…) la autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento.

(…)”. [159] “Por la cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las juntas administradoras locales del país y se dictan otras disposiciones”. [160] “Por medio de la cual se ordena a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Ministerio del Transporte plasmar la voluntad de ser donante de órganos de la persona que así lo acepte el momento de expedición de la cédula de ciudadanía y licencia de conducción, que se hará efectiva solo después de su fallecimiento”. [161] Citó: “Numeral 3 del artículo 90 de la Ley 5 de 1992: “(…) la autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento.

(…)”. [162] “Por medio de la cual se modifica el número de semanas a cotizar para acceder a la pensión por parte de las mujeres”. [163] “Por medio de la cual se conmemora el bicentenario de algunos de los Próceres de la Independencia fallecidos desde 1816 hasta 1819, y se dictan varias disposiciones para celebrar sus aportes a la República”. [164] “Por la cual la Nación declara Patrimonio Histórico y Cultural al municipio de Orocué del departamento de Casanare, exaltando su condición de cuna de la obra literaria ‘La Vorágine’.”. [165] “Por medio de la cual se modifica la edad máxima para el retiro forzoso de las personas que desempeñan funciones públicas”. [166] “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”. [167] Folio 180 del cuaderno 1. [168] “Por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria y se dictan otras disposiciones”. [169] “Por la cual se declara patrimonio folclórico, cultural e inmaterial de la nación el encuentro nacional de bandas en el municipio de Sincelejo Sucre y se vincula a la celebración de los 31 años de encuentro y se dictan otras disposiciones”. [170] “Por medio de la cual se adoptan medidas para el mejoramiento de las condiciones de vida de las personas que se encuentran bajo protección del ICBF y para la consolidación de su proyecto de vida”. [171] “Por medio de la cual se crea el fondo, la marca y las condiciones para el desarrollo y recuperación del Centro Histórico del Distrito Capital”. [172] Citó: “Numeral 3 del artículo 90 de la Ley 5 de 1992: “(…) la autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento.

(…)”. [173] “Por medio de la cual se crea el registro nacional de abusadores para la protección de los menores de edad”. [174] “Por medio de la cual se promueve el desarrollo sostenible de la producción y consumo de los productos ecológicos y agroecológicos y se dictan otras disposiciones”. [175] Citó: “Numeral 3 del artículo 90 de la Ley 5 de 1992: “(…) la autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento.

(…)”. [176] “Por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”. [177] “Por medio de la cual se prorroga y modifica la Ley 426 de 1998 que autoriza la emisión de estampillas para la Universidad de Caldas, Universidad Nacional sede Manizales y Universidad Tecnológica de Pereira”. [178] “Por medio de la cual se regula la distancia mínima entre establecimientos farmacéuticos minoristas y se dictan otras disposiciones”. [179] “Por la cual la nación rinde homenaje al municipio de Togüí, en el departamento de Boyacá, con motivo de la celebración de los doscientos (200) años de su fundación y se dictan otras disposiciones”. [180] “Por la cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”. [181] “Por medio de la cual se dictan el régimen de remuneración prestacional y seguridad social de los miembros de las asambleas departamentales y se dictan otras disposiciones”. [182] “Por la cual se modifica parcialmente la Ley General de Educación, Ley 115 del 1994, y se dictan otras disposiciones”. [183] “Proyecto de ley mediante el cual se adoptan medidas tendientes a fortalecer la seguridad ciudadana urbana en las capitales, distrito y municipio de primera y segunda categoría, así como aquellos de categoría especial”. [184] “Por medio del cual se adopta una reforma política y electoral que permita la apertura democrática para la construcción de una paz, estable y duradera”. [185] “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”. [186] Citó: “Numeral 3 del artículo 90 de la Ley 5 de 1992: “(…) la autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento.

(…)”. [187] Folio 85 del cuaderno 1. [188] Folio 328 del cuaderno 2. [189] Consejo de Estado. Coordinación General de la Edición: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Pérdida de Investidura de Congresistas 1991-2017. Análisis Cuantitativo, Cualitativo y Fichas de Análisis Jurisprudencial. Volumen 1. Grupo Editorial Ibáñez. Bogotá, 2017. [190] “Artículo 3º.

La contravención a lo dispuesto en los artículos anteriores producirá la vacante del cargo. A solicitud de cualquier ciudadano, el Consejo de Estado, en Sala Plena, hará la declaración de vacancia cuando se trate de Senadores o de Representantes, y el respectivo Tribunal Administrativo, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto 2046 de 1950, hará dicha declaración cuando se trate de Diputados o de Concejales”. [191] Consejo de Estado.

Coordinación General de la Edición: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Pérdida de Investidura de Congresistas 1991-2017. Análisis Cuantitativo, Cualitativo y Fichas de Análisis Jurisprudencial. Volumen 1. Grupo Editorial Ibáñez. Bogotá, 2017. [192] Ibidem. [193] Cfr. folio 40 Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes artículo 184 – Sesión Comisión Tercera de 25 de abril. [194] Cfr. folio 69 Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes artículo 183 – Sesión Comisión Tercera de 25 de abril. [195] Sección Quinta del Consejo de Estado, M. P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 11001-03-28-000- 2015-00051-00, demandada: ONEIDA RAYETH PINTO PÉREZ. [196] Cfr. folio 37 Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes artículo 183 – Sesión Comisión Tercera de 25 de abril [197] Ver folio 40 Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes artículo 184 – Sesión Comisión Tercera de 25 de abril. [198] Ver folio 18 Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes artículo 184 – Sesión Comisión Tercera 25 de abril [199] En la Asamblea Nacional Constituyente el tema comenzó a ser debatido en la Comisión Tercera, con ponencia original del Constituyente Luis Guillermo Nieto Roa.

Luego se discutió sobre la base del proyecto presentado por la Comisión nombrada como ponente colectivo, integrada por los Delegatarios Alfonso Palacios Rudas, Hernando Yepes Arcila, Álvaro Echeverry Uruburu, Antonio Galán y otros, según consta en el medio oficial de publicación de la Asamblea. [200] Gaceta Constitucional No. 79 del 22 de mayo de 1991 [201] Revisadas las transcripciones de los debates al interior de la Asamblea Nacional Constituyente y de la exposición de motivos realizada por el doctor Luis Guillermo Nieto Roa. [202] Ver folio 38 Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes artículo 184 – Sesión Comisión Tercera 28 de mayo. [203] Asamblea Nacional Constituyente.

Sesión Plenaria Comisión Cuarta, de junio 15 de 1991. [204] Para la época de discusión aún no se tenía claro si existiría una “Corte Constitucional”, o si la Corte Suprema de Justicia tendría una “Sala Constitucional” [205] Congresistas que serían juzgados en el proceso de pérdida de investidura. [206] Cfr. folio 52 Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes artículo 183 – Sesión Comisión Tercera de 29 de abril y pág. 46 sección del 28 de mayo. [207] Cfr. folio 139 Asamblea Nacional Constituyente, antecedentes artículo 184 – Sesión Plenaria 6 de junio. [208] Cfr. folio 52 Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes artículo 184 – Sesión Comisión Tercera 25 de abril. [209] Tal legislación estipula que los miembros de las respectivas corporaciones públicas también serán pasibles de soportar la acción de pérdida de investidura. [210] Piénsese, por ejemplo, en el derecho civil, cuya fuente ha podido identificarse en el derecho francés. [211] A título de ejemplo: Artículo 135 Constitución nicaragüense, “Ningún Diputado de la Asamblea Nacional puede obtener concesión alguna del Estado ni ser apoderado o gestor de empresas públicas, privadas o extranjeras, en contrataciones de éstas con el Estado.

La violación de esta disposición anula las concesiones o ventajas obtenidas y causa la pérdida de la representación”. [212] Decreto 3485 de 1950. “Artículo 3º. La contravención a lo dispuesto en los artículos anteriores producirá la vacante del cargo. A solicitud de cualquier ciudadano, el Consejo de Estado, en Sala Plena, hará la declaración de vacancia cuando se trate de Senadores o de Representantes, y el respectivo Tribunal Administrativo, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto 2046 de 1950, hará dicha declaración cuando se trate de Diputados o de Concejales”. [213] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Diego Younes Moreno, rad.

AC-1063. Demandado: REPRESENTANTE A LA CÁMARA POR LA CIRCUNSCRIPCIÓN TERRITORIAL DEL CESAR. [214] Art. 1º C.P. “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. [215] “Los congresistas perderán su investidura: 1.

Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses. 2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. 3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. 4.

Por indebida destinación de dineros públicos. 5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado”. [216] “Se prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura” [217] “Artículo 40 constitucional.

Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido”. [218] M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 11001-03-15-000-2014-00105-00, demandado: ALFREDO DELUQUE ZULETA. [219] Constitución Política, artículo 179, numeral 4, Ley 617 de 2000, artículos 30 numeral 1, 33 numeral 1, 37 numeral 1 y 40 numeral 1. [220] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, rad. 11001-03-15-000-2009-00198-00. [221] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Hernán Andrade Rincón, sentencia de 21 de agosto de 2012, rad. 11001-03-15- 000-2011-00254-00(PI), demandado: Representante a la Cámara HÉCTOR JAVIER VERGARA SIERRA. [222] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Alberto Yepes Barreiro.. sentencia de 27 de septiembre de 2016, rad. 11001- 03-15-000-2014-03886-00. [223] Corte Constitucional.

SU-424 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [224] Corte Constitucional. C-030 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [225] Artículo 29 constitucional. [226] Corte Constitucional. C-710 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [227] Corte Constitucional. C-030 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [228] La legalidad. [229] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Danilo Rojas Betancourth, 1º de agosto de 2017, rad. 11001-03-15-000-2014-00529-00, demandado: MANUEL ANTONIO CAREBILLA CUÉLLAR. [230] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Tarsicio Cáceres Toro. rad. 11001-03-15-000-2004-01673-00(PI). [231] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. Rafael Osteau de Lafont Pianeta, rad. 25000-23-15-000-2002- 02994-01(PI). [232] Eugenio Raúl Zaffaroni.

Tratado de Derecho Penal. Parte General. EDIAR. Págs. 485-490. [233] Ibídem. Págs. 235 y ss. [234] Art. 2º constitucional. [235] Corte Constitucional. Sentencia SU-424 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz. [236] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia de 28 de marzo de 2017, rad. 11001-03-15-000-2015-00111-00(PI). [237] Sentencia SU-424 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [238] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 27 de septiembre de 2016, rad. 11001- 03-15-000-2014-03886-00(PI). [239] Piénsese, por ejemplo, en el derecho penal, en el disciplinario, o en cualquier otro que permita satisfacer las garantías exigibles en el ámbito punitivo. [240] Corte Constitucional SU-424 de 2016.

M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [241] No en vano, según lo dispone el artículo 17 de la Ley 5ª de 1992, el congresista, al tomar posesión del cargo jura “sostener y defender la Constitución y las leyes de la República, y desempeñar fielmente los deberes del cargo”, compromiso que, desde luego, demanda un conocimiento previo de tales obligaciones. [242] Sala Novena Especial de Decisión, M. P. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, 5 de marzo de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00318-00, demandado: LUZ ADRIANA MORENO MARMOLEJO. [243] Código Penal. [244] Ley 1881 de 2018, “ARTÍCULO 21.

Para la impugnación de autos y en los demás aspectos no contemplados en esta ley se seguirá el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de forma subsidiaria el Código General del Proceso en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. [245] En ese orden, el régimen probatorio de la culpabilidad se aparta del sistema de la tarifa legal, en el cual se fija de antemano el valor de las pruebas, para balancearse hacia un sistema de libertad de apreciación, en el que el juez lo establece con base en las reglas de la lógica, la experiencia y la ciencia, conclusión que resulta del examen detenido de los diversos estatutos sancionatorios en el ordenamiento jurídico colombiano –penal, disciplinario, fiscal– e incluso al que regula, en la actualidad, la pérdida de investidura de congresistas, contenido en la Ley 1881 de 2018. [246] Sala Trece Especial de Decisión, M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 26 de abril de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00780-00, demandado: IVÁN DUQUE MÁRQUEZ. [247] Sala Once Especial de Decisión, M. P. Stella Jeannette Carvajal Basto, 21 de mayo de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00779-00, demandada: NADYA GEORGETTE BLEL SCAFF. [248] Sala Quinta Especial de Decisión, M. P. Milton Chaves García, 7 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00890-00, demandado: ÁLVARO URIBE VÉLEZ. [249] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Alberto Yepes Barreiro.. sentencia de 27 de septiembre de 2016, rad. 11001- 03-15-000-2014-03886-00. [250]“El régimen constitucional aplicable a los congresistas es particularmente estricto en la Carta de 1991 puesto que el propósito primordial de su establecimiento consistió en el rescate del prestigio y la respetabilidad del Congreso ” señala que en concreto las normas legales sobre pérdida de investidura” consagran reglas precisas, exigibles a los individuos que conforman las cámaras legislativas, en garantía de su dedicación, probidad, imparcialidad, moralidad y cumplimiento, elementos que se preservan por la necesidad de salvaguardar la institución y de realizar los postulados de la Carta Política” (Sentencia C-247 de 1995). [251] No se hace referencia en este punto al concepto de la moral desde un punto de vista filosófico que comprende las creencias de cada ser humano y, por consiguiente, carece de un parámetro para ser evaluada, sino de la moralidad administrativa que pretende el cumplimiento de los valores y principios que el ordenamiento ha erigido como fundamentales para la vida en sociedad. [252] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-254A de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [253] Documento de propuesta presentado por la Comisión Tercera de la Asamblea Nacional Constituyente.

En “La pérdida de investidura”. Fernando Brito Ruiz. Ed. Leyer. Pág. 23. [254] Cfr. folio 40 Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes artículo 184 – Sesión Comisión Tercera de 25 de abril. [255] Cfr. folio 69 Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes artículo 183 – Sesión Comisión Tercera de 25 de abril. [256] Corte Constitucional, T-555 de 2008, M.P. Jaime Araujo Rentería. [257] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Ligia López, rad. 2013-01319-00. [258] Artículo 26 de la Ley 1475 de 2011, interpretado en la siguiente sentencia: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, 23 de febrero de 2016, rad. 2015-00102-00. [259] Cfr. Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes del artículo 184, Sesión de Comisión Tercera de 25 de abril, folio 40. [260] La moral que se protege es la pública institucional, no se califica la del Congresista individualmente considerado. [261] El legislador extendió esta figura a otras corporaciones públicas a través de la Ley 617 de 2000. [262] El artículo 179.4 de la Constitución Política señala que no podrán ser elegidos congresistas quienes hayan perdido tal investidura.

Los artículos 30.1, 33.1, 37.1 y 43.1 de la Ley 617 de 2000 establecen una restricción similar para ocupar el cargo de gobernador, diputado, alcalde y concejal. [263] Cfr. Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes del artículo 184, Sesión de Comisión Tercera de 25 de abril, folio 18. [264] Sobre el carácter ético del proceso, cfr. las siguientes sentencias de la Corporación: (i) Sala Séptima Especial de Decisión, M. P. María Adriana Marín (E), 20 de febrero de 2019, rad. 2018-03883-00; y (ii) Sala Veintiuno Especial de Decisión, M. P. Rafael Francisco Suárez Vargas, 12 de marzo de 2019, rad. 2018-04505-00, entre otras. [265] Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso “Baena, Ricardo y otros vs. Panamá”, sentencia del 2 de febrero de 2001. [266] Constitución Política, artículos 6, 122,123, 124 y 125. [267] Sentencia proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso del ciudadano LEOPOLDO LÓPEZ MENDOZA contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA [268] Corte Constitucional, C-496 de 2015, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [269] Ibídem. [270] M. P. José Gregorio Hernández Galindo. [271] “toda persona inculpada de delito tiene el (…) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior” [272] “toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley”. [273] M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [274] M. P. Alberto Rojas Ríos. [275] Cfr. (i) Corte Constitucional, C-237 de 2012, Humberto Antonio Sierra Porto; y (ii) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Ramiro Pazos Guerrero, 1º de noviembre de 2016, rad. 2012-02013-00. [276] Corte Constitucional, C-025 de 2009, M. P. Rodrigo Escobar Gil. [277] Corte Constitucional, C-069 de 2009, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. [278] Corte Constitucional, C-025 de 2009, M. P. Rodrigo Escobar Gil. [279] Ibidem. [280] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, M. P. Eugenio Fernández Carlier, 17 de septiembre de 2009, AP3975-2019, Radicación 55830. [281] Ibidem. [282] “Cuando una misma conducta haya dado lugar a una acción electoral y a una de pérdida de investidura de forma simultánea, el primer fallo hará tránsito a cosa juzgada sobre el otro proceso en todos los aspectos juzgados, excepto en relación con la culpabilidad del Congresista”. [283] Cfr. (i) Sala Veintisiete Especial de Decisión, M. P. Rocío Araújo Oñate, 21 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00781-00, demandado: DAIRA DE JESÚS GALVIS MÉNDEZ; y (ii) Sala Veintiuno Especial de Decisión, M. P. Rafael Francisco Suárez Vargas, 12 de marzo de 2019, rad. 2018-04505- 00, entre otras. [284] Sala Veinticuatro Especial de Decisión, M. P. Carmelo Perdomo Cuéter, rad. 11001-03-15-000-2019-03749-00, demandado: DAVID ALEJANDRO BARGUIL ASSIS. [285] Este último dictado en el proceso de la referencia. [286] C-870 de 2002, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. [287] M. P. Susana Buitrago Valencia, auto de ponente, rad. 41001-33-31-004- 2009-2013-00030-01. [288] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, rad. 11001-03-15-000- 00995-00, demandado: Roy Leonardo Barreras Montealegre. [289] Recuérdese que el artículo 143 del CPACA se podrá demandar la pérdida de investidura de Congresista “a solicitud de la Mesa Directiva de la correspondiente Cámara o de cualquier ciudadano”. [290] Sala Veinticuatro Especial de Decisión, M. P. Carmelo Perdomo Cuéter, 30 de octubre de 2019, rad. 11001-03-15-000-2019-03749-00. [291] Arts. 4, 29, 228 C. P. y 104 CPACA. [292] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 27 de marzo de 2014, rad. 11001-03-15-000-00995-00, demandado: Roy Leonardo Barreras Montealegre. [293] Ley 1881 de 2018, artículo 6º: “La demanda deberá presentarse dentro del término de cinco (5) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho generador de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la caducidad”. [294] Corte Constitucional, C-247 de 1995, M. P. Jose Gregorio Hernández Galindo. [295] Ibídem. [296] Cfr. (i) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, 3 de abril de 2018, rad. 2017-00328-00; y (ii) Sala Cuarta Especial de Decisión, L.J. Bermúdez, 24 de abril de 2019, rad. 2018-04339-00, entre otras. [297] Ley 1881 de 2018, artículo 1: “La acción se ejercerá en contra de los Congresistas que, con su conducta dolosa o culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución”. [298] Cfr. (i) Corte Constitucional SU-424 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y (ii) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Alberto Yepes Barreiro.. sentencia de 27 de septiembre de 2016, rad. 11001-03-15-000-2014-03886-00. [299] Corte Constitucional, SU-632 de 2017, M. P. José Fernando Reyes Cuartas. [300] Cfr. (i) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, 23 de marzo de 2010, rad. 2009-00198-00;

(ii) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, María Claudia Rojas Lasso, 20 de septiembre de 2011, rad. 2010-00183-00; y (iii) Sección Primera, M. P. Hernando Sánchez Sánchez, 19 de septiembre de 2018, rad. 2016-02966-01, entre otras. [301] Corte Constitucional, C-342 de 2017, M. P. Alberto Rojas Ríos. [302] Cfr. (i) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. María Claudia Rojas Lasso, 21 de julio de 2015, rad 2012-00059-00; y (ii) Sala Veintisiete Especial de Decisión, M. P. Rocío Araújo Oñate, 21 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00781-00, demandado: DAIRA DE JESÚS GALVIS MÉNDEZ, entre otras. [303] Con lo cual también se realizan los principios de favorabilidad y pro homine. [304] Sala Novena Especial de Decisión, M. P. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, 5 de marzo de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00318-00, demandado: LUZ ADRIANA MORENO MARMOLEJO. [305] Corte Constitucional, C-319 de 1994, M. P. Hernando Herrera Vergara. [306] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Danilo Rojas Betancourth, 1º de agosto de 2017, rad. 11001-03-15-000-2014-00529-00, demandado: MANUEL ANTONIO CAREBILLA CUÉLLAR. [307] Corte Constitucional, SU-053 de 2015, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [308] Reyes Echandía, Alfonso.

Tipicidad. Editorial TEMIS 1999. Pág. 25. [309] ibídem. [310] Ibídem [311] http://dle.rae.es [312] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Guillermo Sánchez Luque, 13 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00318-01, demandado: LUZ ADRIANA MORENO MARMOLEJO. [313] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Danilo Rojas Betancourth, 1º de agosto de 2017, rad. 11001-03-15-000-2014-00529-00, demandado: MANUEL ANTONIO CAREBILLA CUÉLLAR. [314] Sala Veinticuatro Especial de Decisión, M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, rad. 11001-03-15-000-2019-04144-00, demandado: Miguel Ángel Pinto Hernández. [315] Un criterio similar fue empleado por esta Corporación en la siguiente sentencia: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Danilo Rojas Betancourth, 1º de agosto de 2017, rad. 11001-03-15-000-2014-00529-00, demandado: MANUEL ANTONIO CAREBILLA CUÉLLAR. [316] Estas se hacen públicas a través de la correspondiente gaceta del Congreso de la República. [317] Anotación de la suscrita Consejera: No porque la falta de permanencia sea lo que se castigue en la pérdida de investidura, sino porque la permanencia permite inferir la estancia o posición actual del congresista, por ende, también su asistencia, como antítesis de la inasistencia. [318] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Danilo Rojas Betancourth, 1º de agosto de 2017, rad. 11001-03-15-000-2014-00529-00, demandado: MANUEL ANTONIO CAREBILLA CUÉLLAR. [319] “…es posible que se pruebe que el congresista estuvo presente en la sesión y, a pesar de ello, no votó” (Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Guillermo Sánchez Luque, 13 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00318-01, demandado: LUZ ADRIANA MORENO MARMOLEJO). [320] “Las sesiones plenarias durarán, al igual que en las Comisiones Permanentes, cuatro (4) horas a partir del momento en que el Presidente las declare abiertas…”. [321] “Iniciación de la sesión. Verificado el quórum, el Presidente de cada Corporación declarará abierta la sesión, y empleará la fórmula: || "Abrase la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al orden del día para la presente reunión". [322] Este criterio fue empleado por la Corporación en las sentencias (i) Sala Novena Especial de Decisión, M. P. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, 5 de marzo de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00318-00, demandado: LUZ ADRIANA MORENO MARMOLEJO; y (ii) Sala Doce Especial de Decisión, M. P. Ramiro Pazos Guerrero, 20 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00782-00, demandado: EDUARDO ENRIQUE PULGAR DAZA. [323] Al tenor de lo dispuesto en el artículo 127 de la Ley 5ª de 1992 “Entre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo Congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido”.

Así también según el artículo 268 ibídem, son deberes del congresista: “1. Asistir a las sesiones del Congreso pleno, las Cámaras legislativas y las Comisiones de las cuales formen parte. 2. Respetar el Reglamento, el orden, la disciplina y cortesía congresionales. 3. Guardar reserva sobre los informes conocidos en sesión reservada. 4. Abstenerse de invocar su condición de Congresista que conduzca a la obtención de algún provecho personal indebido. 5.

Presentar a su posesión como Congresista, una declaración juramentada de su patrimonio y de las actividades que puedan significarle ingresos económicos adicionales al cargo de representación popular. 6. Poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. 7.

Cumplir las disposiciones acerca de las incompatibilidades y conflictos de interés. A su turno, el artículo 270 señala, que son faltas de los congresistas: “1. El desconocimiento los deberes que impone este Reglamento. 2. El cometer actos de desorden e irrespeto en el recinto de sesiones. 3. No presentar las ponencias en los plazos señalados, salvo excusa legítima”.

De lo anterior emerge que el incumplimiento al deber de votar puede llegar a constituir una falta disciplinaria, pero no un motivo de desinvestidura. [324] Sala Novena Especial de Decisión, M. P. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, 5 de marzo de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00318-00, demandado: LUZ ADRIANA MORENO MARMOLEJO [325] Cfr. (i) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez, 7 de mayo de 2019, rad. 11001-03-15-000-2018-02332- 01, demandado: SARA ELENA PIEDRAHÍTA LYONS; y (ii) Sala Décima Especial de Decisión, M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 16 de mayo de 2019, rad. 11001- 03-15-000-2018-04350-00, demandado: JOSÉ EDILBERTO CAICEDO SASTOQUE, entre otras. [326] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Danilo Rojas Betancourth, 1º de agosto de 2017, rad. 11001-03-15-000-2014-00529-00, demandado: MANUEL ANTONIO CAREBILLA CUÉLLAR. [327] Ley 5ª de 1992, artículo 130: “En estas votaciones se anunciará el nombre de cada uno de los Congresistas, quienes contestarán, individualmente, "Sí" o "No".

En el acta se consignará el resultado de la votación en el mismo orden en que se realice y con expresión del voto que cada uno hubiere dado”. [328] Ley 5ª de 1992, artículo 129: “Se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe”. [329] Ley 5ª de 1992, artículo 131: “No permite identificar la forma como vota el Congresista”. [330] Cfr. (i) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Danilo Rojas Betancourth, 1º de agosto de 2017, rad. 11001-03-15-000-2014-00529- 00, demandado: MANUEL ANTONIO CAREBILLA CUÉLLAR;

(ii) Sala Dieciocho Especial de Decisión, M. P. Oswaldo Giraldo López, 25 de abril de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00319-00, demandado: CLAUDIA NAYIBE LÓPEZ HERNÁNDEZ; y (iii) Sala Diecisiete Especial de Decisión, M. P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, 13 de noviembre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018- 02405-00, demandado: RAYMUNDO ELÍAS MÉNDEZ, entre otras. [331] La Sala Plena reiteró que la votación de impedimentos, aunque no tengan relevancia para la configuración de la causal, constituye un hecho indicativo de la presencia en sesiones en las que se voten otros asuntos que sí tengan relevancia para el ausentismo parlamentario (Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Stella Jeannette Carvajal Basto, 5 de febrero de 2019, rad.11001-03-15-000-2018-02035-01, demandado: CHRISTIAN JOSÉ MORENO VILLAMIZAR). [332] Sala Doce Especial de Decisión, M. P. Ramiro Pazos Guerrero, 20 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00782-00, demandado: EDUARDO ENRIQUE PULGAR DAZA. [333] “Requisitos de la confesión. La confesión requiere: || 1.

“Que el confesante tenga capacidad para hacerla y poder dispositivo sobre el derecho que resulte de lo confesado. || 2. Que verse sobre hechos que produzcan consecuencias jurídicas adversas al confesante o que favorezcan a la parte contraria. || 3. Que recaiga sobre hechos respecto de los cuales la ley no exija otro medio de prueba. || 4.

Que sea expresa, consciente y libre. || 5. Que verse sobre hechos personales del confesante o de los que tenga o deba tener conocimiento. || 6. Que se encuentre debidamente probada, si fuere extrajudicial o judicial trasladada”. [334] Artículo 224 de la Ley 5ª de 1992: ”Dos períodos ordinarios de sesiones comprenden una legislatura, a saber: el primero, que comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre; y el segundo, desde el 16 de marzo hasta el 20 de junio”.

Recuérdese que esta definición se integra al elemento temporal del tipo sancionatorio, bajo la causal de pérdida de investidura denominada “ausentismo parlamentario”. [335] Cfr. (i) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Stella Jeannette Carvajal Basto, 5 de febrero de 2019, rad.11001-03-15-000-2018- 02035-01, demandado: CHRISTIAN JOSÉ MORENO VILLAMIZAR;

(ii) Sala Once Especial de Decisión, M. P. Stella Jeannette Carvajal Basto, 21 de mayo de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00779-00, demandada: NADYA GEORGETTE BLEL SCAFF; y (iii) Sala Dieciocho Especial de Decisión, M. P. Oswaldo Giraldo López, 25 de abril de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00319-00, demandado: CLAUDIA NAYIBE LÓPEZ HERNÁNDEZ, entre otras. [336] El primero en la comisión competente y el segundo en la Plenaria.

Ese mismo proceso se realizará en la Cámara restante. [337] Modificado por el Acto Legislativo 1 de 2007, en el sentido que las mociones de censura ahora se pueden definir en cualquiera de las dos cámaras legislativas; no en el Congreso en pleno, como estaba dispuesto antes. [338] Por los cuales se reforma la Constitución Política. [339] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Danilo Rojas Betancourth, 1º de agosto de 2017, rad. 11001-03-15-000-2014-00529-00, demandado: MANUEL ANTONIO CAREBILLA CUÉLLAR. [340] Sala Ocho Especial de Decisión M. P. María Elizabeth García González, 19 de septiembre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-02332-00, demandado: SARA ELENA PIEDRAHITA LYONS. [341] “… dar debate, archivar, negar, aprobar u otras”. [342] Ley 5ª de 1992, artículo 115. [343] Sala Ocho Especial de Decisión M. P. María Elizabeth García González, 19 de septiembre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-02332-00, demandado: SARA ELENA PIEDRAHITA LYONS. [344] En principio, no tienen lugar en tratándose de proyectos de acto legislativo. [345] Sala Ocho Especial de Decisión M. P. María Elizabeth García González, 19 de septiembre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-02332-00, demandado: SARA ELENA PIEDRAHITA LYONS. [346] Con base en lo indicado en las sentencias C-1040 de 2005, C-337 de 2006 y C-184 de 2016, el Consejo de Estado explicó que “… la votación de impedimentos constituye una etapa previa al proceso legislativo, que tiene incidencia en el control de constitucionalidad, pero no respecto a la pérdida de investidura” (Sala Primera Especial de Decisión, M. P. María Adriana Marín, 4 de octubre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-02151-00, demandado: NIDIA MARCELA OSORIO SALGADO). [347] Cfr. (i) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, 27 de marzo de 2019, rad.11001-03-15-000-2018-02151- 01, demandado: NIDIA MARCELA OSORIO SALGADO;

(ii) Sala Diecisiete Especial de Decisión, M. P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, 13 de noviembre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-02405-00, demandado: RAYMUNDO ELÍAS MÉNDEZ; y (iii) Sala Segunda Especial de Decisión, M. P. César Palomino Cortés, 22 de octubre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-02404-00, demandado: EDUARDO JOSÉ TOUS DE LA OSSA. [348] Cfr. S Sala Veintisiete Especial de Decisión, M. P. Rocío Araújo Oñate, 21 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00781-00, demandado: DAIRA DE JESÚS GALVIS MÉNDEZ. [349] Ley 5ª de 1992, artículo 78. [350] Ley 5ª de 1992, artículos 103, 104 y 109. [351] Sala Ocho Especial de Decisión M. P. María Elizabeth García González, 19 de septiembre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-02332-00, demandado: SARA ELENA PIEDRAHITA LYONS. [352] Modificado por el Acto Legislativo 1 de 2007, en el sentido que las mociones de censura ahora se pueden definir en cualquiera de las dos cámaras legislativas; no en el Congreso en pleno, como estaba dispuesto antes. [353] “… imprevisto que no es posible resistir” (art. 64 C. C.). [354] Sala Doce Especial de Decisión, M. P. Ramiro Pazos Guerrero, 20 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00782-00, demandado: EDUARDO ENRIQUE PULGAR DAZA. [355] Cfr. (i) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Danilo Rojas Betancourth, 1º de agosto de 2017, rad. 11001-03-15-000-2014-00529- 00, demandado: MANUEL ANTONIO CAREBILLA CUÉLLAR; y (ii) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Guillermo Sánchez Luque, 13 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00318-01, demandado: LUZ ADRIANA MORENO MARMOLEJO, entre otras. [356] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Jesús María Carrillo Ballesteros, 13 de julio de 1999, rad. 1999-NAC7715. [357] Sala Diecinueve Especial de Decisión, M. P. William Hernández Gómez, 26 de noviembre de 2019, rad. 11001-03-15-000-2019-04145-00, demandado: JULIÁN BEDOYA PULGARÍN. [358] Cfr. Sala Doce Especial de Decisión, M. P. Ramiro Pazos Guerrero, 20 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00782-00, demandado: EDUARDO ENRIQUE PULGAR DAZA. [359] Corte Constitucional, SU-449 de 2016, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [360] Sala Veinticuatro Especial de Decisión, M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 28 de febrero de 2020, rad. 11001-03-15-000-2019-04144-00, demandado: MIGUEL ÁNGEL PINTO HERNÁNDEZ. [361] Sentencia del 29 de mayo de 2012, Exp. 2010-01329(PI), M.P. Dr. Danilo Rojas Betancourth. [362] Sala Trece Especial de Decisión, M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 26 de abril de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00780-00, demandado: IVÁN DUQUE MÁRQUEZ. [363] Sala Quinta Especial de Decisión, M. P. Milton Chaves García, 7 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00890-00, demandado: ÁLVARO URIBE VÉLEZ. [364] “Las bancadas adoptarán decisiones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo segundo de esta ley.

Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual, se dejará constancia de ello en el acta respectiva de la reunión de la bancada. La bancada puede adoptar esta decisión cuando se trate de asuntos de conciencia…”. [365] Sala de lo Contencioso Administrativo, M. P. Danilo Rojas Betancourth, 29 de mayo de 2012, rad. 11001-03-15-000-2010-01329-00, demandado: PEDRITO TOMAS PEREIRA CABALLERO. [366] Cfr. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Danilo Rojas Betancourth, 1º de agosto de 2017, rad. 11001-03-15-000-2014-00529-00, demandado: MANUEL ANTONIO CAREBILLA CUÉLLAR. [367] “Llamada a lista.

Llegada la hora para la cual ha sido convocada la sesión, cada uno de los Presidentes de las Corporaciones ordenarán llamar a lista para verificar el quórum constitucional. En el acta respectiva se harán constar los nombres de los asistentes y ausentes a la sesión, y las razones de excusa invocadas, con su transcripción textual”. [368] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Guillermo Sánchez Luque, 13 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00318-01, demandado: LUZ ADRIANA MORENO MARMOLEJO. [369] Sala Doce Especial de Decisión, M. P. Ramiro Pazos Guerrero, 20 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00782-00, demandado: EDUARDO ENRIQUE PULGAR DAZA. [370] Cfr. argumento 13.15 de la sentencia Sala Doce Especial de Decisión, M. P. Ramiro Pazos Guerrero, 20 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018- 00782-00, demandado: EDUARDO ENRIQUE PULGAR DAZA. [371] En un principio, la Corporación había considerado lo contrario; ello propició que se exhortara a la Cámara de Representantes a regular tal supuesto (Sala Cuatro Especial de Decisión, M. P. Stella Jeannette Carvajal Basto, 27 de agosto de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-01757-00, demandado: MARIO ALBERTO CASTAÑO PÉREZ).

Algo similar se hizo respecto del Senado de la República (Sala Doce Especial de Decisión, M. P. Ramiro Pazos Guerrero, 20 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00782-00, demandado: EDUARDO ENRIQUE PULGAR DAZA). [372] “Por la cual se reglamenta el procedimiento para la declaración de inasistencia injustificada de los representantes a la cámara a las sesiones de la corporación y su correspondiente descuento en la nómina”.

Su equivalente en el Senado de la República es la Resolución 132 de 2014. [373] “Los Secretarios de las Cámaras comunicarán por escrito a la Comisión de Acreditación Documental, después de cada sesión, la relación de los Congresistas que no concurrieren a las sesiones ni participaren en la votación de los proyectos de ley y de acto legislativo o en las mociones de censura”. [374] Sala Ocho Especial de Decisión M. P. María Elizabeth García González, 19 de septiembre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-02332-00, demandado: SARA ELENA PIEDRAHITA LYONS. [375] Cfr. (i) Sala Décima Especial de Decisión, M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 18 de septiembre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-02035-00, demandado: CHRISTIAN JOSÉ MORENO VILLAMIZAR;

(ii) Sala Cuatro Especial de Decisión, M. P. Stella Jeannette Carvajal Basto, 27 de agosto de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-01757-00, demandado: MARIO ALBERTO CASTAÑO PÉREZ; y (iii) Sala Primera Especial de Decisión, M. P. María Adriana Marín, 4 de octubre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-02151-00, demandado: NIDIA MARCELA OSORIO SALGADO, entre otras. [376] Sala Cuatro Especial de Decisión, M. P. Stella Jeannette Carvajal Basto, 27 de agosto de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-01757-00, demandado: MARIO ALBERTO CASTAÑO PÉREZ. [377] Cfr. Sala Décima Especial de Decisión, M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 18 de septiembre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-02035-00, demandado: CHRISTIAN JOSÉ MORENO VILLAMIZAR. [378] La sentencia DE Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, 27 de marzo de 2019, rad.11001-03-15-000- 2018-02151-01, demandado: NIDIA MARCELA OSORIO SALGADO, revocó lo unificado en primera instancia con alcance de jurisprudencia anunciada en la sentencia de Sala Primera Especial de Decisión, M. P. María Adriana Marín, 4 de octubre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-02151-00, demandado: NIDIA MARCELA OSORIO SALGADO, en cuanto a que solo se daría valor probatorio a tales incapacidades externas cuando fueran debidamente transcritas por el respectivo médico del Congreso. [379] Cfr. (i) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez, 7 de mayo de 2019, rad. 11001-03-15-000-2018-02332- 01, demandado: SARA ELENA PIEDRAHÍTA LYONS; y (ii) Sala Veinte Especial de Decisión. M. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, 17 de junio de 2019, rad. 11001-03-15-000-2018-01569-00 (acumulado), demandado: AIDA MERLANO REBOLLEDO. [380] (i) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Rocío Araújo Oñate, 19 de noviembre de 2019, rad. 11001-03-15-000-2018-02405-01, demandado: RAYMUNDO ELÍAS MÉNDEZ; y (ii) Sala Veinticuatro Especial de Decisión, M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 28 de febrero de 2020, rad. 11001-03-15-000-2019-04144-00, demandado: MIGUEL ÁNGEL PINTO HERNÁNDEZ. [381] Criterio desarrollado en la sentencia de Sala Décima Especial de Decisión, M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 18 de septiembre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-02035-00, demandado: CHRISTIAN JOSÉ MORENO VILLAMIZAR. [382] Cfr. (i) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Guillermo Sánchez Luque, 13 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00318-01, demandado: LUZ ADRIANA MORENO MARMOLEJO; y (ii) Sala Novena Especial de Decisión, M. P. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, 5 de marzo de 2018, rad. 11001- 03-15-000-2018-00318-00, demandado: LUZ ADRIANA MORENO MARMOLEJO.