11001-03-15-000-2020-01278-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01278-00Consejo de Estado · SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓNAuto2020-05-06

Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto

Actor: Registraduría Nacional Del Estado Civil·Demandado: Resolución No. 3027 De 30 De Marzo De 2020

De qué trata

Síntesis: De conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, es función de la Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno «[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». El inciso cuarto del artículo 107 del mismo ordenamiento prevé la existencia de salas especiales de decisión, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. Y el numeral 1° del artículo 185 del CPACA, dispone que la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a uno de los magistrados de la Corporación, razón por la cual, la suscrita Magistrada del Consejo de Estado es competente para proveer sobre la decisión de avocar o no el conocimiento del presente asunto.ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Regulación / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - CondicionesEl artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 «Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control automático de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Por su parte, el artículo 136 del CPACA alude al control automático de legalidad (…) Conforme a lo anterior, la competencia para asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, exige la verificación de tres condiciones, a saber: (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción.NOTA DE RELATORÍA: Sobre las condiciones que se deben reunir para que el Consejo de Estado ejerza el control inmediato de legalidad se reitera la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación del 23 de noviembre de 2010, radicación 11001 - 03-15-000-2010-00347-00 (CA).RESOLUCIÓN 3027 DE 30 DE MARZO DE 2020 DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Naturaleza Jurídica. Es un acto administrativo de carácter general expedido por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa / NORMA EXPEDIDA COMO DESARROLLO DE DECRETO LEGISLATIVO DURANTE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Naturaleza jurídica. Reiteración de jurisprudencia. En el caso específico del estado de emergencia económica, social y ecológica se trata de decretos ley / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control. Alcance del artículo 136 del CPACA. Reiteración de jurisprudencia. El control solo recae sobre actos administrativos generales expedidos por autoridades del orden nacional que incorporen medidas adoptadas en ejercicio de la función administrativa, cuando ellas se expidan con el fin de reglamentar un decreto de desarrollo en cualquiera de los estados de excepción, lo que no se puede predicar de los actos declaratorios de dichos estados / FACULTAD O POTESTAD REGLAMENTARIA - Noción y alcance. Reiteración de jurisprudencia. No se limita a repetir el texto de la ley reglamentada, sino que los reglamentos gozan de un margen amplio de regulación, de manera que hagan efectivo y eficiente el cumplimiento de la ley / FACULTAD O POTESTAD REGLAMENTARIA - Objeto y fin. Reiteración de jurisprudencia / REGLAMENTO - Alcance y fin. Reiteración de jurisprudencia. El reglamento no tiene que reproducir la ley en todo su contenido, sino que su función es desagregarla o detallarla en su contenido en todo aquello que sea necesario, es decir, desarrollarla en las circunstancias y detalles no explícitos en la misma / FACULTAD REGLAMENTARIA DE DECRETO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Alcance. La transcripción o reproducción literal, con variaciones mínimas de redacción o semánticas, de las disposiciones de un decreto legislativo en un acto administrativo de carácter general expedido al amparo de un estado de excepción no constituye una manifestación de la facultad reglamentaria de un decreto de desarrollo del estado de excepción / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE RESOLUCIÓN 3027 DE 30 DE MARZO DE 2020 DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Improcedencia. Aunque en sus considerandos menciona el Decreto legislativo 491 de 2020 y reproduce literalmente varios de sus artículos, algunos con pequeños cambios de redacción o semánticos, no procede el control inmediato de legalidad de la Resolución 3027 de 2020, porque no obedece al desarrollo de un decreto legislativo, pues su fundamento real fue la declaratoria de la emergencia sanitaria adoptada mediante la Resolución 385 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social y porque la transcripción de las disposiciones del decreto legislativo en la resolución no se enmarca en el ejercicio de la facultad reglamentaria, dado que su propósito no es precisar y detallar el contenido del decreto para garantizar su adecuada ejecución / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE RESOLUCIÓN 3027 DE 30 DE MARZO DE 2020 DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - No avoca conocimiento / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO GENERAL QUE NO DESARROLLA NI REGLAMENTA DECRETO LEGISLATIVO - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos en la ley[E]l Despacho observa que el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad es la Resolución No. 3027 de 30 de marzo de 2020, expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil «por medio de la cual se prorrogan y/o modifican las medidas adoptadas mediante las Circulares Nos DRN 031 de 16 de marzo de 2020 y DRN 032 de 21 de marzo de 2020, y en las Resoluciones Nos. 0289[2] de 18 de marzo de 2020, 3022 de 25 de marzo de 2020, y se derogan aquellas que le sean contrarias, en la Registraduría Nacional del Estado Civil como consecuencia de la emergencia sanitaria ocasionada por el virus COVID-19, y se toman otras determinaciones, para proteger el trabajo en la Registraduría Nacional del Estado Civil», es decir, se trata de medidas de contenido general proferidas por una autoridad administrativa del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa. De esta manera, se encuentran cumplidos los primeros dos supuestos normativos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA. Respecto del tercer presupuesto, esto es, que la medida sea proferida como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción que, para el caso específico del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, son decretos ley (art. 215 inciso segundo de la Constitución) (…) Este Despacho en autos de 29 de abril de 2020, precisó que el alcance del artículo 136 del CPACA, «en lo que hace relación con la competencia del Consejo de Estado para asumir el control inmediato de legalidad, es que solo recae respecto de los actos administrativos generales expedidos por las autoridades del orden nacional que incorporen medidas adoptadas en ejercicio de la función administrativa, cuando ellas se expidan con la finalidad de reglamentar un decreto de desarrollo en cualquiera de los estados de excepción, lo que no se puede predicar de los actos declaratorios» (…) En esta ocasión se debe establecer si la reproducción literal, con variaciones mínimas, de algunas disposiciones del Decreto Legislativo 491 de 2020 en la Resolución No. 3027 de 2020, debe entenderse como una manifestación de la facultad reglamentaria de un decreto de desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, con el fin de determinar si debe o no asumirse el control inmediato de legalidad. Esta Corporación, en reiterada jurisprudencia, ha precisado que «la potestad reglamentaria es la facultad constitucional atribuida de manera permanente a algunas autoridades para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, mediante las cuales se desarrollan las reglas y principios en ella fijados. Su propósito es señalar aquellos detalles y pormenores necesarios que permitan la debida aplicación de la ley, sin que en ningún caso puedan modificarla, ampliarla o restringirla en cuanto a su contenido material o alcance», a lo que ha agregado que «el reglamento no tiene que reproducir la ley en todo su contenido, ya que es sabido que su función es la de desagregarla o detallarla en su contenido en todo aquello que sea necesario, es decir, desarrollarla en las circunstancias y detalles no explícitos en la misma, y en ese evento seguirían vigentes por cuenta de la normativa reglamentada» (…) Así mismo, ha indicado que la facultad reglamentaria «no se limita a repetir el texto de la ley que reglamenta sino que sus reglamentos gozan de un margen amplio de regulación, de manera que hagan efectiva y eficiente el cumplimiento de la ley, por eso se ha dicho que la potestad reglamentaria es instrumental como quiera que su ejercicio tiene como finalidad agregar los procedimientos, órdenes, o circunstancias que permitan la cumplida ejecución de las leyes, con el ánimo de dar vida práctica de las mismas» (…) Descendiendo al sub examine, el Registrador Nacional del Estado Civil expidió la Resolución No. 3027 de 30 de marzo de 2020, en la que, como primera medida (artículo 1), dispuso prorrogar la suspensión de atención presencial al público en la entidad a nivel nacional, priorizando la prestación de los servicios mediante la modalidad de trabajo en casa, «hasta la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social», razón suficiente para concluir que la misma no obedece al desarrollo de un decreto legislativo, aun cuando en los considerandos se haya hecho mención del Decreto 491 de 2020. En realidad, el fundamento es la declaratoria de emergencia sanitaria efectuada por el Ministerio de Salud y Protección Social por medio de la Resolución No. 385 de 2020. De otra parte, con el fin de cumplir las directrices impartidas por el Gobierno Nacional en el Decreto Legislativo 491 de 2020, el Registrador Nacional del Estado Civil reprodujo literalmente en la Resolución No. 3027 de 2020, los contenidos de los artículos (…) de ese decreto de desarrollo, con pequeños cambios de redacción en algunos de ellos (…), lo cual a juicio del Despacho, no se enmarca en el ejercicio de la facultad reglamentaria como condición para dar por cumplido el tercer presupuesto normativo, en tanto su propósito no es precisar y detallar el contenido del mencionado decreto, con el fin de garantizar su adecuada ejecución (…) En las restantes disposiciones del acto administrativo objeto de análisis (…), se ordena incorporar en las actuaciones administrativas, sancionatorias, disciplinarias y de cobro coactivo, copia de la resolución, que en las respuestas a peticiones, quejas, reclamos, sugerencias o denuncias, en interés general o particular, se deje constancia de lo resuelto en la resolución, divulgar el acto administrativo en la página web de la entidad, la posibilidad de ampliación de las medidas y, finalmente, precisa que modifica las Circulares DRN 031 y DRN 032 de 2020, así como las Resoluciones Nos. 2892 y 3022 de 2020, las cuales tampoco pueden entenderse como desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo. Así las cosas, el Despacho concluye que las medidas de carácter general incorporadas en la Resolución No. 3027 de 30 de marzo de 2020, no fueron expedidas como desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante Decreto 417 de 2020, toda vez que las mismas son una reproducción literal del Decreto Legislativo 491 de 2020, con pequeñas variaciones semánticas, que no pueden entenderse como ejercicio de la facultad reglamentaria, en la que a través de un acto complementario se precisen y detallen los contenidos de la ley para garantizar su cumplida ejecución. En tal virtud, no se cumple el tercer requisito normativo para asumir el control inmediato de legalidad consagrado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA. Lo anterior, sin perjuicio de que sobre la mencionada resolución se pueda adelantar el examen de su legalidad, a petición de parte y en ejercicio de los medios de control previstos en la ley.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de las normas que el gobierno nacional expide en el marco de los estados de excepción y la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos generales que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos se citan los autos proferidos por el Consejo de Estado el 29 de abril de 2020 dentro de los expedientes con radicados 11001 - 03-15-000-2020-00995-00 y 11001-03-15-000-2020-01014-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia de las Salas Especiales de Decisión. Sesión 10 de la Sala Plena del Consejo de Estado del 1 de abril de 2020 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia del Magistrado sustanciador para decidir si avoca el conocimiento del asunto De conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, es función de la Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno «[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción».

El inciso cuarto del artículo 107 del mismo ordenamiento prevé la existencia de salas especiales de decisión, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. Y el numeral 1° del artículo 185 del CPACA, dispone que la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a uno de los magistrados de la Corporación, razón por la cual, la suscrita Magistrada del Consejo de Estado es competente para proveer sobre la decisión de avocar o no el conocimiento del presente asunto.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 107 INCISO 4 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 111 numeral 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Regulación / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Condiciones El artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 «Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control automático de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Por su parte, el artículo 136 del CPACA alude al control automático de legalidad (…) Conforme a lo anterior, la competencia para asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, exige la verificación de tres condiciones, a saber: (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las condiciones que se deben reunir para que el Consejo de Estado ejerza el control inmediato de legalidad se reitera la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación del 23 de noviembre de 2010, radicación 11001-03-15-000-2010- 00347-00 (CA).

RESOLUCIÓN 3027 DE 30 DE MARZO DE 2020 DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Naturaleza Jurídica. Es un acto administrativo de carácter general expedido por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa / NORMA EXPEDIDA COMO DESARROLLO DE DECRETO LEGISLATIVO DURANTE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Naturaleza jurídica.

Reiteración de jurisprudencia. En el caso específico del estado de emergencia económica, social y ecológica se trata de decretos ley / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control. Alcance del artículo 136 del CPACA. Reiteración de jurisprudencia. El control solo recae sobre actos administrativos generales expedidos por autoridades del orden nacional que incorporen medidas adoptadas en ejercicio de la función administrativa, cuando ellas se expidan con el fin de reglamentar un decreto de desarrollo en cualquiera de los estados de excepción, lo que no se puede predicar de los actos declaratorios de dichos estados / FACULTAD O POTESTAD REGLAMENTARIA - Noción y alcance.

Reiteración de jurisprudencia. No se limita a repetir el texto de la ley reglamentada, sino que los reglamentos gozan de un margen amplio de regulación, de manera que hagan efectivo y eficiente el cumplimiento de la ley / FACULTAD O POTESTAD REGLAMENTARIA - Objeto y fin. Reiteración de jurisprudencia / REGLAMENTO - Alcance y fin. Reiteración de jurisprudencia. El reglamento no tiene que reproducir la ley en todo su contenido, sino que su función es desagregarla o detallarla en su contenido en todo aquello que sea necesario, es decir, desarrollarla en las circunstancias y detalles no explícitos en la misma / FACULTAD REGLAMENTARIA DE DECRETO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Alcance.

La transcripción o reproducción literal, con variaciones mínimas de redacción o semánticas, de las disposiciones de un decreto legislativo en un acto administrativo de carácter general expedido al amparo de un estado de excepción no constituye una manifestación de la facultad reglamentaria de un decreto de desarrollo del estado de excepción / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE RESOLUCIÓN 3027 DE 30 DE MARZO DE 2020 DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Improcedencia. Aunque en sus considerandos menciona el Decreto legislativo 491 de 2020 y reproduce literalmente varios de sus artículos, algunos con pequeños cambios de redacción o semánticos, no procede el control inmediato de legalidad de la Resolución 3027 de 2020, porque no obedece al desarrollo de un decreto legislativo, pues su fundamento real fue la declaratoria de la emergencia sanitaria adoptada mediante la Resolución 385 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social y porque la transcripción de las disposiciones del decreto legislativo en la resolución no se enmarca en el ejercicio de la facultad reglamentaria, dado que su propósito no es precisar y detallar el contenido del decreto para garantizar su adecuada ejecución / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE RESOLUCIÓN 3027 DE 30 DE MARZO DE 2020 DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - No avoca conocimiento / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO GENERAL QUE NO DESARROLLA NI REGLAMENTA DECRETO LEGISLATIVO - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos en la ley [E]l Despacho observa que el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad es la Resolución No. 3027 de 30 de marzo de 2020, expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil «por medio de la cual se prorrogan y/o modifican las medidas adoptadas mediante las Circulares Nos DRN 031 de 16 de marzo de 2020 y DRN 032 de 21 de marzo de 2020, y en las Resoluciones Nos. 0289[2] de 18 de marzo de 2020, 3022 de 25 de marzo de 2020, y se derogan aquellas que le sean contrarias, en la Registraduría Nacional del Estado Civil como consecuencia de la emergencia sanitaria ocasionada por el virus COVID-19, y se toman otras determinaciones, para proteger el trabajo en la Registraduría Nacional del Estado Civil», es decir, se trata de medidas de contenido general proferidas por una autoridad administrativa del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa.

De esta manera, se encuentran cumplidos los primeros dos supuestos normativos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA. Respecto del tercer presupuesto, esto es, que la medida sea proferida como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción que, para el caso específico del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, son decretos ley (art. 215 inciso segundo de la Constitución) (…) Este Despacho en autos de 29 de abril de 2020, precisó que el alcance del artículo 136 del CPACA, «en lo que hace relación con la competencia del Consejo de Estado para asumir el control inmediato de legalidad, es que solo recae respecto de los actos administrativos generales expedidos por las autoridades del orden nacional que incorporen medidas adoptadas en ejercicio de la función administrativa, cuando ellas se expidan con la finalidad de reglamentar un decreto de desarrollo en cualquiera de los estados de excepción, lo que no se puede predicar de los actos declaratorios» (…) En esta ocasión se debe establecer si la reproducción literal, con variaciones mínimas, de algunas disposiciones del Decreto Legislativo 491 de 2020 en la Resolución No. 3027 de 2020, debe entenderse como una manifestación de la facultad reglamentaria de un decreto de desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, con el fin de determinar si debe o no asumirse el control inmediato de legalidad.

Esta Corporación, en reiterada jurisprudencia, ha precisado que «la potestad reglamentaria es la facultad constitucional atribuida de manera permanente a algunas autoridades para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, mediante las cuales se desarrollan las reglas y principios en ella fijados.

Su propósito es señalar aquellos detalles y pormenores necesarios que permitan la debida aplicación de la ley, sin que en ningún caso puedan modificarla, ampliarla o restringirla en cuanto a su contenido material o alcance», a lo que ha agregado que «el reglamento no tiene que reproducir la ley en todo su contenido, ya que es sabido que su función es la de desagregarla o detallarla en su contenido en todo aquello que sea necesario, es decir, desarrollarla en las circunstancias y detalles no explícitos en la misma, y en ese evento seguirían vigentes por cuenta de la normativa reglamentada» (…) Así mismo, ha indicado que la facultad reglamentaria «no se limita a repetir el texto de la ley que reglamenta sino que sus reglamentos gozan de un margen amplio de regulación, de manera que hagan efectiva y eficiente el cumplimiento de la ley, por eso se ha dicho que la potestad reglamentaria es instrumental como quiera que su ejercicio tiene como finalidad agregar los procedimientos, órdenes, o circunstancias que permitan la cumplida ejecución de las leyes, con el ánimo de dar vida práctica de las mismas» (…) Descendiendo al sub examine, el Registrador Nacional del Estado Civil expidió la Resolución No. 3027 de 30 de marzo de 2020, en la que, como primera medida (artículo 1), dispuso prorrogar la suspensión de atención presencial al público en la entidad a nivel nacional, priorizando la prestación de los servicios mediante la modalidad de trabajo en casa, «hasta la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social», razón suficiente para concluir que la misma no obedece al desarrollo de un decreto legislativo, aun cuando en los considerandos se haya hecho mención del Decreto 491 de 2020.

En realidad, el fundamento es la declaratoria de emergencia sanitaria efectuada por el Ministerio de Salud y Protección Social por medio de la Resolución No. 385 de 2020. De otra parte, con el fin de cumplir las directrices impartidas por el Gobierno Nacional en el Decreto Legislativo 491 de 2020, el Registrador Nacional del Estado Civil reprodujo literalmente en la Resolución No. 3027 de 2020, los contenidos de los artículos (…) de ese decreto de desarrollo, con pequeños cambios de redacción en algunos de ellos (…), lo cual a juicio del Despacho, no se enmarca en el ejercicio de la facultad reglamentaria como condición para dar por cumplido el tercer presupuesto normativo, en tanto su propósito no es precisar y detallar el contenido del mencionado decreto, con el fin de garantizar su adecuada ejecución (…) En las restantes disposiciones del acto administrativo objeto de análisis (…), se ordena incorporar en las actuaciones administrativas, sancionatorias, disciplinarias y de cobro coactivo, copia de la resolución, que en las respuestas a peticiones, quejas, reclamos, sugerencias o denuncias, en interés general o particular, se deje constancia de lo resuelto en la resolución, divulgar el acto administrativo en la página web de la entidad, la posibilidad de ampliación de las medidas y, finalmente, precisa que modifica las Circulares DRN 031 y DRN 032 de 2020, así como las Resoluciones Nos. 2892 y 3022 de 2020, las cuales tampoco pueden entenderse como desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo.

Así las cosas, el Despacho concluye que las medidas de carácter general incorporadas en la Resolución No. 3027 de 30 de marzo de 2020, no fueron expedidas como desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante Decreto 417 de 2020, toda vez que las mismas son una reproducción literal del Decreto Legislativo 491 de 2020, con pequeñas variaciones semánticas, que no pueden entenderse como ejercicio de la facultad reglamentaria, en la que a través de un acto complementario se precisen y detallen los contenidos de la ley para garantizar su cumplida ejecución. En tal virtud, no se cumple el tercer requisito normativo para asumir el control inmediato de legalidad consagrado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

Lo anterior, sin perjuicio de que sobre la mencionada resolución se pueda adelantar el examen de su legalidad, a petición de parte y en ejercicio de los medios de control previstos en la ley. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 INCISO 2 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / RESOLUCIÓN 385 de 12 DE MARZO DE 2020 Ministerio de Salud y Protección Social NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de las normas que el gobierno nacional expide en el marco de los estados de excepción y la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos generales que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos se citan los autos proferidos por el Consejo de Estado el 29 de abril de 2020 dentro de los expedientes con radicados 11001-03-15-000-2020-00995-00 y 11001-03-15-000- 2020-01014-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

NORMA DEMANDADA: Resolución 3027 de 2020 (30 de marzo) RegistradURÍA Nacional del Estado Civil (No avoca conocimiento control inmediato de legalidad) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D. C., seis (6) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01278-00(CA) Actor: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Demandado: RESOLUCIÓN No. 3027 DE 30 DE MARZO DE 2020 AUTO El Despacho procede a decidir si se avoca o no el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 3027 de 30 de marzo de 2020, expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil «por medio de la cual se prorrogan y/o modifican las medidas adoptadas mediante las Circulares Nos DRN 031 de 16 de marzo de 2020 y DRN 032 de 21 de marzo de 2020, y en las Resoluciones Nos. 0289[2] de 18 de marzo de 2020, 3022 de 25 de marzo de 2020, y se derogan aquellas que le sean contrarias, en la Registraduría Nacional del Estado Civil como consecuencia de la emergencia sanitaria ocasionada por el virus COVID-19, y se toman otras determinaciones, para proteger el trabajo en la Registraduría Nacional del Estado Civil».

ANTECEDENTES 1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó el brote Coronavirus (denominado COVID-19) como una pandemia[1], por lo que instó a los Estados a adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes con el fin de contener y mitigar el virus. 2. El Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020, de conformidad con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», y en virtud de la misma adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos. 3.

El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar los efectos de la crisis mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país. 4.

El Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, expidió el Decreto Legislativo N° 491 de 28 de marzo de 2020 «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». 5.

La Registraduría Nacional del Estado Civil dictó la Resolución No. 3027 de 30 de marzo de 2020, «por medio de la cual se prorrogan y/o modifican las medidas adoptadas mediante las Circulares Nos DRN 031 de 16 de marzo de 2020 y DRN 032 de 21 de marzo de 2020, y en las Resoluciones Nos. 0289[2] de 18 de marzo de 2020, 3022 de 25 de marzo de 2020, y se derogan aquellas que le sean contrarias, en la Registraduría Nacional del Estado Civil como consecuencia de la emergencia sanitaria ocasionada por el virus COVID-19, y se toman otras determinaciones, para proteger el trabajo en la Registraduría Nacional del Estado Civil», cuyo texto es el siguiente: «REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL RESOLUCIÓN No. 3027 DE 2020 (30 DE MARZO DE 2020) "Por medio de la cual se prorrogan y/o modifican las medidas adoptadas mediante las Circulares Nos. DRN 031 de 16 de marzo de 2020 y DRN 032 de 21 de marzo de 2020, y en las Resoluciones Nos. 0289[2] de 18 de marzo de 2020, 3022 de 25 de marzo de 2020, y se derogan aquellas que le sean contrarias, en la Registraduría Nacional del Estado Civil como consecuencia de la emergencia sanitaria ocasionada por el virus COVID - 19, y se toman otras determinaciones, para proteger el trabajo en la Registraduría Nacional del Estado Civil".

EL REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL En ejercicio de sus facultades legales, reglamentarias, en especial la consagrada en el numeral 4) del artículo 25 del Decreto 1010 de 2000 relativa a la dirección como autoridad de la Organización Electoral de las labores administrativas y técnicas de las diferentes dependencias de la Registraduría Nacional del Estado Civil, y

CONSIDERANDO

Que mediante el Decreto Legislativo No. 491 de 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional en el marco de la emergencia económica, social y ecológica establecida para conjurar la calamidad pública causada por el nuevo coronavirus Covid-19, y con el fin de establecer nuevas medidas que protejan el empleo y la atención de los ciudadanos por parte de las entidades públicas y particulares cuando cumplan funciones públicas, ha ordenado nuevas disposiciones sobre el particular.

Que se dispone en dicha normativa, entre otros asuntos, y con el ánimo de evitar el contacto entre las personas, que las entidades y particulares que cumplan funciones públicas prestarán sus servicios a través de canales electrónicos que deberán ser publicados en las páginas web al igual que los mecanismos para el registro y respuesta de las peticiones.

Que ordena dicho Decreto la notificación o comunicación de los actos administrativos por medios electrónicos; la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa; la ampliación por un mes para las licencias, permisos, certificados y autorizaciones cuyo trámite de renovación no pueda ser realizado por la adopción de medidas de la Emergencia Sanitaria.

Que asimismo establece otras disposiciones sobre contratos de prestación de servicios administrativos y de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Que con el fin de cumplir con las directrices impartidas por el Gobierno Nacional y en aras de continuar garantizando la vida y la salud de servidores y usuarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil, se

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: PRORROGAR LA SUSPENSIÓN DE ATENCIÓN PRESENCIAL AL PÚBLICO en todas las dependencias de la Registraduría Nacional del Estado Civil a nivel nacional, priorizando la prestación de los servicios mediante la modalidad de trabajo en casa, hasta la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Para ello, la Registraduría Nacional del Estado Civil dará a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones.

ARTÍCULO SEGUNDO: DEBER DE LOS ADMINISTRADOS DE SUMINISTRAR DIRECCIÓN ELECTRÓNICA: Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos. Para el efecto en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio por parte del interesado, indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones y/o comunicaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización. En relación con las actuaciones administrativas que se encuentren en curso, los administrados deberán indicar la dirección electrónica en la cual recibirán notificaciones o comunicaciones.

Para este efecto, la Registraduría Nacional del Estado Civil dentro de los tres (3) días hábiles posteriores al 28 de marzo de 2020, habilitará un buzón de correo electrónico exclusivamente para efectuar las notificaciones o comunicaciones a que se refiere el presente artículo. El mensaje que se envíe al administrado deberá indicar el acto administrativo que se notifica o comunica, contener copia electrónica del acto administrativo, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.

La notificación o comunicación quedará surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración. En el evento en que la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.

ARTÍCULO TERCERO: AMPLIACIÓN DE TÉRMINOS PARA ATENDER LAS PETICIONES: Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días las siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materas a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la Registraduría informará esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.

En los demás aspectos se aplicará lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011.

PARÁGRAFO: La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales.

ARTÍCULO CUARTO: SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS O JURISDICCIONALES EN SEDE ADMINISTRATIVA: Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección se prorroga la suspensión de los términos en todas las actuaciones administrativas sancionatorias, disciplinarias y de cobro coactivo, en interés general y particular, las que se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

PARÁGRAFO 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales.

PARÁGRAFO 2. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.

ARTÍCULO QUINTO: AMPLIACIÓN DE LA VIGENCIA DE PERMISOS, AUTORIZACIONES, CERTIFICADOS Y LICENCIAS: Cuando un permiso, autorización, certificado o licencia venza durante el término de vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y cuyo trámite de renovación no pueda ser realizado con ocasión de las medidas adoptadas para conjurarla, se entenderá prorrogado automáticamente el permiso, autorización, certificado y licencia hasta un (1) mes más contado a partir de la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Superada la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social el titular del permiso, autorización, certificado o licencia, deberá realizar el trámite ordinario para su renovación.

ARTÍCULO SEXTO: CONCILIACIONES NO PRESENCIALES ANTE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN: Se podrán radicar solicitudes de convocatoria y trámite de las conciliaciones extrajudiciales en materia contencioso administrativo que sean de competencia de la Procuraduría General de la Nación, en las que se promoverán y privilegiarán los procedimientos no presenciales, de acuerdo con las instrucciones administrativas que imparta el Procurador General de la Nación. En el evento en que se suspenda la posibilidad de radicación de solicitudes de convocatoria de conciliaciones, no correrá el término de prescripción o caducidad de las acciones o de los medios (sic) control, respectivamente, hasta el momento en que se reanude la posibilidad de radicación o gestión de solicitudes.

El plazo contenido en los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001 para el trámite de las conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo a cargo de la Procuraduría General de la Nación, será de cinco (5) meses. Presentada copia de la solicitud de convocatoria de conciliación extrajudicial en asuntos contencioso administrativos ante la entidad convocada, el Comité de Conciliación contará con treinta (30) [días] a partir de su recibo para tomar la correspondiente decisión. Los términos previstos en el inciso anterior serán aplicables también a las solicitudes de convocatoria de conciliación extrajudicial radicadas con antelación a la vigencia del presente decreto y que aún se encuentren en trámite al momento de la expedición del mismo.

Lo dispuesto en el presente artículo tendrá vigencia hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

ARTÍCULO SÉPTIMO: DE LAS FIRMAS DE LOS ACTOS, PROVIDENCIAS Y DECISIONES. Durante el período de aislamiento preventivo obligatorio los servidores de la Registraduría Nacional del Estado Civil que deban firmar actos administrativos cuando no cuenten con firma digital, podrán válidamente suscribir los actos, providencias y decisiones que adopten mediante firma autógrafa mecánica, digitalizadas o escaneadas, según la disponibilidad de dichos medios.

La Registraduría Nacional del Estado Civil será responsable de adoptar las medidas internas necesarias para garantizar la seguridad de los documentos que se firmen por este medio.

ARTÍCULO OCTAVO: REUNIONES NO PRESENCIALES EN LOS ÓRGANOS COLEGIADOS DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL: Sin perjuicio de las disposiciones contenidas en las normas vigentes, los órganos, corporaciones, salas, juntas o consejos colegiados de la Registraduría Nacional del Estado Civil podrán realizar sesiones no presenciales cuando por cualquier medio sus miembros puedan deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva.

En este último caso, la sucesión de comunicaciones deberá ocurrir de manera inmediata de acuerdo con el medio empleado. Las convocatorias deberán realizarse de conformidad con los respectivos reglamentos y garantizar el acceso a la información y documentación requeridas para la deliberación. Las decisiones deberán adoptarse conforme a las reglas de decisión previstas en los respectivos reglamentos, de todo lo cual deberá quedar constancia en las actas correspondientes a dichas sesiones, cuya custodia estará a cargo de sus secretarios.

Excepto los asuntos y deliberaciones sujetas a reserva, las sesiones no presenciales deberán ser públicas, para lo cual se deberá utilizar únicamente los medios o canales habilitados para el efecto en el reglamento. Lo dispuesto en el presente artículo tendrá vigencia hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

ARTÍCULO NOVENO: PRESTACIÓN DE SERVICIOS DURANTE EL PERÍODO DE AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO: Durante el periodo de aislamiento preventivo obligatorio la Registraduría Nacional del Estado Civil dispondrá las medidas necesarias para que los servidores públicos cumplan sus funciones mediante la modalidad de trabajo en casa, haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

En ningún momento la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica y la declaratoria de Emergencia Sanitaria, así como las medidas que se adopten en desarrollo de las mismas, podrán suspender la remuneración mensual o los honorarios a los que tienen derecho los servidores públicos.

PARÁGRAFO: Cuando las funciones que desempeña un servidor público no puedan desarrollarse mediante el trabajo en casa se dispondrá que, durante la Emergencia Sanitaria, y excepcionalmente, éstos ejecuten desde su casa actividades similares o equivalentes a la naturaleza del cargo que desempeñan.

ARTÍCULO DÉCIMO: ACTIVIDADES QUE CUMPLEN LOS CONTRATISTAS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES Y DE APOYO A LA GESTIÓN: Durante el período de aislamiento preventivo obligatorio las personas naturales vinculadas a las entidades públicas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, continuarán desarrollando sus objetos y obligaciones contractuales mediante trabajo en casa y haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Aquellos contratistas cuyas obligaciones sólo se puedan realizar de manera presencial, continuarán percibiendo el valor de los honorarios durante el periodo de aislamiento preventivo obligatorio, previa verificación por parte del supervisor de la cotización al Sistema General de Seguridad Social. Esto sin perjuicio de que una vez superados los hechos que dieron lugar a la Emergencia Sanitaria cumplan con su objeto y obligaciones en los términos pactados en sus contratos.

La declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica y la declaratoria de Emergencia Sanitaria, así como las medidas que se adopten en desarrollo de las mismas no constituyen causal para terminar o suspender unilateralmente los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión celebrados con el Estado.

PARÁGRAFO: Para la recepción, trámite y pago de los honorarios de los contratistas, la Registraduría Nacional del Estado Civil habilitará mecanismos electrónicos.

ARTÍCULO DÉCIMO PRIMERO: CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS: Los contratos de prestación de servicios administrativos, suscritos por personas jurídicas con la Registraduría Nacional del Estado Civil, cuyo objeto sea la prestación del servicio de vigilancia, aseo, y/lo cafetería, transporte y demás servicios de esta naturaleza no serán suspendidos mientras dure el aislamiento preventivo obligatorio.

Para que se efectúe el pago a las empresas contratistas éstas deberán certificar el pago de nómina y seguridad social a los empleados que se encuentren vinculados al inicio de la Emergencia Sanitaria.

PARÁGRAFO: Para la recepción, trámite y pago de facturas y cuentas de cobro, la Registraduría Nacional del Estado Civil habilitará mecanismos electrónicos.

ARTÍCULO DÉCIMO SEGUNDO: REPORTES A LAS ASEGURADORAS DE RIESGOS LABORALES. La Registraduría Nacional del Estado Civil reportará a las respectivas Aseguradoras de Riesgos Laborales la lista de los servidores públicos y contratistas que durante el período de aislamiento preventivo obligatorio presenten (sic) sus servicios a través de teletrabajo o trabajo en casa.

ARTÍCULO DÉCIMO TERCERO: INCORPORAR en cada una de las actuaciones administrativas sancionatorias, disciplinarias y de cobro coactivo, copia de la presente Resolución.

PARÁGRAFO: En las respuestas a peticiones, quejas, reclamos, sugerencias o denuncias (PQRSDs), en interés general y particular, se deberá dejar constancia de lo resuelto en esta resolución.

ARTÍCULO DÉCIMO CUARTO: Divulgar y publicar el contenido de la presente resolución a través de la intranet y la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

ARTÍCULO DÉCIMO QUINTO: La Registraduría Nacional del Estado Civil estudiará y evaluará la necesidad de ampliar estas medidas o dictar nuevas según la evolución de esta calamidad pública y/o emergencia sanitaria.

ARTÍCULO DÉCIMO SEXTO: la presente Resolución modifica las disposiciones contenidas en las Circulares Nos. DRN 031 de 16 de marzo de 2020 y DRN 032 de 21 de marzo de 2020, en las Resoluciones Nos. 0289 de 18 de marzo de 2020, y 3022 de 25 de marzo de 2020, y deroga aquellas que le sean contrarias.

COMUNÍQUESE PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá D.C., a los 30 días del mes de marzo de 2020 ALEXANDER VEGA ROCHA Registrador Nacional del Estado Civil». 6. En virtud del reparto realizado el 22 de abril de 2020[2], le correspondió a este Despacho tramitar el control inmediato de legalidad de la Resolución N° 3027 de 30 de marzo de 2020. 7.

El expediente ingresó al Despacho el 22 de abril de 2020. CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, es función de la Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno «[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción».

El inciso cuarto del artículo 107 del mismo ordenamiento prevé la existencia de salas especiales de decisión, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad[3]. Y el numeral 1° del artículo 185 del CPACA, dispone que la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a uno de los magistrados de la Corporación, razón por la cual, la suscrita Magistrada del Consejo de Estado es competente para proveer sobre la decisión de avocar o no el conocimiento del presente asunto.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD El artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 «Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control automático de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Por su parte, el artículo 136 del CPACA alude al control automático de legalidad, en los siguientes términos: «Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». Conforme a lo anterior, la competencia para asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, exige la verificación de tres condiciones, a saber: (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción[4].

CASO CONCRETO En el asunto bajo análisis, el Despacho observa que el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad es la Resolución No. 3027 de 30 de marzo de 2020, expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil «por medio de la cual se prorrogan y/o modifican las medidas adoptadas mediante las Circulares Nos DRN 031 de 16 de marzo de 2020 y DRN 032 de 21 de marzo de 2020, y en las Resoluciones Nos. 0289[2] de 18 de marzo de 2020, 3022 de 25 de marzo de 2020, y se derogan aquellas que le sean contrarias, en la Registraduría Nacional del Estado Civil como consecuencia de la emergencia sanitaria ocasionada por el virus COVID-19, y se toman otras determinaciones, para proteger el trabajo en la Registraduría Nacional del Estado Civil», es decir, se trata de medidas de contenido general proferidas por una autoridad administrativa del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa.

En la Circular DRN 031 de 16 de marzo de 2020, el Registrador Nacional del Estado Civil con sustento en la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020, «Por medio de la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», dictada por el Ministerio de Salud y Protección Social, y la Directiva Presidencial No. 02 de 12 de marzo de 2020 en la que se incluyeron «Medidas para atender la contingencia generada por el COVID-19 a partir del uso de las tecnologías de la información las telecomunicaciones –TIC», dispuso: (i) suspender la atención presencial al público;

(ii) autorizar el trabajo el casa y (iii) pautas relativas a la inscripción del registro de nacimiento, trámites en línea, expedición de la tarjeta de identidad, cédula de ciudadanía, resoluciones de cancelación de cédulas por muerte, elecciones atípicas y manejo de documentos[6]. En la Circular DRN 032 de 21 de marzo de 2020, el Registrador Nacional del Estado Civil apoyado nuevamente en la Resolución No. 385 de 2020 y la Directiva No. 02 de 2020, agregó como fundamento normativo el Decreto Ordinario 420 de 18 de marzo de 2020, « Por el cual se imparten instrucciones para expedir normas en materia de orden público en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia de COVID-19», la Resolución No. 464 de 30 de marzo de 2020, «Por la cual se adopta la medida sanitaria obligatoria de aislamiento preventivo, para proteger a los adultos mayores de 70 años» y el Decreto Ordinario 457 del 22 de marzo de 2020, «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público», modificó la Circular DRN 031 de 2020 en el sentido de impartir directrices relativas a: (i) modificar la fecha de suspensión para atención al público y trabajo en casa;

(ii) fijar las condiciones y garantías en el ámbito organizacional; (iii) establecer acciones complementarias de prevención y control que puedan adoptar los servidores públicos de la Registraduría; (iv) indicar pautas para el trabajo en casa; (v) disponer medidas de control y recomendaciones al recurso humano de la entidad; (vi) establecer acciones que deben asumir los servidores públicos y familiares cuando presenten síntomas y/o diagnóstico del COVID-19;

(vii) señalar lineamentos sobre la prestación de los servicios básicos de registro civil e identificación; (viii) precisar pautas sobre la continuidad de planes y cronogramas de trabajo en materia electoral, metodología a implementarse para la organización de elecciones nuevas y/o complementarias y para dar cumplimiento a las actividades del calendario electoral de los Consejos de Juventud, y sobre el Sistema de Gestión de Calidad Electoral[7].

En la Resolución No. 02892 de 18 de marzo de 2020, el Registrador Nacional del Estado Civil, amparado en la Resolución No. 385 de 2020 y la Directiva Presidencial No. 02 de 2020, resolvió suspender los términos en todas las actuaciones administrativas del procedimiento sancionatorio, disciplinario y de cobro coactivo que se adelantan en la entidad como consecuencia de la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19[8].

Finalmente, la Resolución No. 3022 de 25 de marzo de 2020, apoyada también en la Resolución No. 385 de 2020 y la Directiva Presidencial No. 02 de 2020, a la que agregó la mención del Decreto 417 de 2020, dispuso «prorrogar la suspensión de atención presencial al público en todas las dependencias de la Registraduría Nacional del Estado Civil a Nivel Nacional, y de términos en todas las actuaciones administrativas sancionatorias, disciplinarias, de cobro coactivo y de las peticiones, quejas, reclamos, sugerencias o denuncias en interés general y participar, adoptadas mediante Circular DRN 031 de 16 de marzo de 2020 y mediante Resolución No. 02892 de 18 de marzo de 2020 (…)»[9].

Además, en los considerandos de la Resolución No. 3027 de 30 de marzo de 2020, se alude al Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», con el fin de «establecer nuevas medidas que protejan el empleo y la atención de los ciudadanos por parte de las entidades públicas y particulares cuando cumplan funciones públicas».

De igual manera indica que, «con el fin de cumplir con las directrices impartidas por el Gobierno Nacional y en aras de continuar garantizando la vida y la salud de servidores y usuarios de la Registraduría Nacional», resuelve (i) prorrogar la suspensión de atención presencial al público «hasta la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de la Protección Social» y (ii) reproduce literalmente algunas de las disposiciones consagradas en el Decreto Legislativo 491 de 2020, con modificaciones menores, y circunscribiendo su aplicación a la Registraduría Nacional del Estado Civil (deber de los administrados de suministrar dirección electrónica, ampliación de términos para atender las peticiones, suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, ampliación de la vigencia de permisos, autorizaciones, certificados y licencias, conciliaciones no presenciales ante la Procuraduría General de la Nación, de las firmas de los actos, providencias y decisiones, reuniones no presenciales en los órganos colegiados, prestación de servicios durante el periodo de aislamiento preventivo obligatorio, actividades que cumplen los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, contratos de prestación de servicios administrativos, reportes a las aseguradoras de riesgos laborales y, finalmente, disposiciones encaminadas a incorporar en las actuaciones administrativas, sancionatorias, disciplinarias y de cobro coactivo, copia de la resolución y a que en las respuestas a peticiones, quejas, reclamos, sugerencias o denuncias, en interés general o particular, se deje constancia de lo resuelto en la resolución).

Este Despacho en autos de 29 de abril de 2020[10], precisó que el alcance del artículo 136 del CPACA, «en lo que hace relación con la competencia del Consejo de Estado para asumir el control inmediato de legalidad, es que solo recae respecto de los actos administrativos generales expedidos por las autoridades del orden nacional que incorporen medidas adoptadas en ejercicio de la función administrativa, cuando ellas se expidan con la finalidad de reglamentar un decreto de desarrollo en cualquiera de los estados de excepción, lo que no se puede predicar de los actos declaratorios» (negrillas por fuera del texto original).

En esta ocasión se debe establecer si la reproducción literal, con variaciones mínimas, de algunas disposiciones del Decreto Legislativo 491 de 2020 en la Resolución No. 3027 de 2020, debe entenderse como una manifestación de la facultad reglamentaria de un decreto de desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, con el fin de determinar si debe o no asumirse el control inmediato de legalidad.

Esta Corporación, en reiterada jurisprudencia[11], ha precisado que «la potestad reglamentaria es la facultad constitucional atribuida de manera permanente a algunas autoridades para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, mediante las cuales se desarrollan las reglas y principios en ella fijados.

Así mismo, ha indicado que la facultad reglamentaria «no se limita a repetir el texto de la ley que reglamenta sino que sus reglamentos gozan de un margen amplio de regulación, de manera que hagan efectiva y eficiente el cumplimiento de la ley, por eso se ha dicho que la potestad reglamentaria es instrumental como quiera que su ejercicio tiene como finalidad agregar los procedimientos, órdenes, o circunstancias que permitan la cumplida ejecución de las leyes, con el ánimo de dar vida práctica de las mismas»[14] (negrillas por fuera del texto original).

Descendiendo al sub examine, el Registrador Nacional del Estado Civil expidió la Resolución No. 3027 de 30 de marzo de 2020, en la que, como primera medida (artículo 1), dispuso prorrogar la suspensión de atención presencial al público en la entidad a nivel nacional, priorizando la prestación de los servicios mediante la modalidad de trabajo en casa, «hasta la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social», razón suficiente para concluir que la misma no obedece al desarrollo de un decreto legislativo, aun cuando en los considerandos se haya hecho mención del Decreto 491 de 2020.

En realidad, el fundamento es la declaratoria de emergencia sanitaria efectuada por el Ministerio de Salud y Protección Social por medio de la Resolución No. 385 de 2020. De otra parte, con el fin de cumplir las directrices impartidas por el Gobierno Nacional en el Decreto Legislativo 491 de 2020, el Registrador Nacional del Estado Civil reprodujo literalmente en la Resolución No. 3027 de 2020, los contenidos de los artículos 4[15], 5[16], 6[17], 8[18], 9[19], 11[20], 12[21], 15[22], 16[23], 17[24] y 18[25] de ese decreto de desarrollo, con pequeños cambios de redacción en algunos de ellos (artículos 2 a 12), lo cual a juicio del Despacho, no se enmarca en el ejercicio de la facultad reglamentaria como condición para dar por cumplido el tercer presupuesto normativo, en tanto su propósito no es precisar y detallar el contenido del mencionado decreto, con el fin de garantizar su adecuada ejecución. En las restantes disposiciones del acto administrativo objeto de análisis (artículos 13 a 16), se ordena incorporar en las actuaciones administrativas, sancionatorias, disciplinarias y de cobro coactivo, copia de la resolución, que en las respuestas a peticiones, quejas, reclamos, sugerencias o denuncias, en interés general o particular, se deje constancia de lo resuelto en la resolución, divulgar el acto administrativo en la página web de la entidad, la posibilidad de ampliación de las medidas y, finalmente, precisa que modifica las Circulares DRN 031 y DRN 032 de 2020, así como las Resoluciones Nos. 2892 y 3022 de 2020, las cuales tampoco pueden entenderse como desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo.

RESUELVE

PRIMERO. - NO AVOCAR el conocimiento de la Resolución No. 3027 de 30 de marzo de 2020, expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil «por medio de la cual se prorrogan y/o modifican las medidas adoptadas mediante las Circulares Nos DRN 031 de 16 de marzo de 2020 y DRN 032 de 21 de marzo de 2020, y en las Resoluciones Nos. 0289[2] de 18 de marzo de 2020, 3022 de 25 de marzo de 2020, y se derogan aquellas que le sean contrarias, en la Registraduría Nacional del Estado Civil como consecuencia de la emergencia sanitaria ocasionada por el virus COVID-19, y se toman otras determinaciones, para proteger el trabajo en la Registraduría Nacional del Estado Civil».

SEGUNDO. -

NOTIFÍQUESE esta providencia, personalmente o a través de los diferentes medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al Registrador Nacional de Estado Civil, atendiendo lo consagrado en los artículos 185 y 186 del CPACA. Notifíquese, comuníquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada ----------------------- [1] Según la OMS es una epidemia que se ha extendido a varios países o continentes, que generalmente afecta a un gran número de personas. [2] El artículo 23 del Reglamento Interno del Consejo de Estado (Acuerdo 080 de 2019), dispone: «Control inmediato de legalidad.

Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo». [3] En Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 1º de abril de 2020, se asignó la competencia de estos asuntos a las salas especiales de decisión. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 23 de noviembre de 2010, exp. 11001-03-15-000-2010-00347-00 (CA). [5] Cfr., Autos del 29 de abril de 2020, exps. 2020-00995-00 y 2020-01014- 00, M. P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [6] Por Auto del 24 de abril de 2020, se declaró la falta de competencia del Consejo de Estado para asumir el control inmediato de legalidad, por considerar que la Circular No. DRN 031 de 2020 fue dictada con anterioridad a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Ecológica y Social.

Exp. 2020-01275-00, M. P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. [7] Por Auto del 24 de abril de 2020, el Consejo de Estado avocó conocimiento para asumir el control inmediato de legalidad de la Circular DRN 032 de 2020, bajo el argumento de que se «invocó como fundamento normativo las disposiciones contenidas en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 proferido por la Presidencia de la República y la Resolución No. 3852 (sic) de marzo 12 de 2020 expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social».

Exp. 2020-01274-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. [8] Por Auto del 23 de abril de 2020, el Consejo de Estado no avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad, por considerar que la Resolución No. 2892 de 2020 «no reglamenta, ni desarrolla el decreto legislativo 417 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, ni ningún otro decreto legislativo proferido en el marco de esa declaratoria, lo que impide que ese acto sea objeto de control inmediato de legalidad por parte de esta jurisdicción».

Exp. 2020-01276-00, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [9] Por Auto del 27 de abril de 2020, se dispuso el envío del expediente 2020-01277-00, M. P. Carmelo Perdomo Cuéter, con destino a los expedientes 2020-01275-00 y 2020-01276-00, con el fin de que estudie la posibilidad de acumulación. [10] Exps. 2020-00995-00 y 2020-01014-00), M. P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [11] En relación con las características de la facultad reglamentaria precisadas en la jurisprudencia del Consejo de Estado, véase el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 19 de septiembre de 2017, radicación interna 2318, rad. 11001-03-06-000-2016-00220-00. [12] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 26 de septiembre de 2019, exp. 2010-00279-00 y Sentencia de 18 de febrero de 2016, exp. 2013- 00018-00.

Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 14 de noviembre de 2019, exp. 2014-00008-00 (20930). [13] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 7 de mayo de 2007, exp. 2003-00334-01. [14] Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 30 de junio de 2011, exp. 2005-00108-00(4719-05; 9552-05: 10250-05). [15] Notificación o comunicación de actos administrativos. [16] Ampliación de términos para atender las peticiones. [17] Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. [18] Ampliación de la vigencia de permisos, autorizaciones, certificados y licencias. [19] Conciliaciones no presenciales ante la Procuraduría General de la Nación. [20] De las firmas de los actos, providencias y decisiones. [21] Reuniones no presenciales en los órganos colegiados de las Ramas del Poder Público. [22] Prestación de servicios durante el periodo de aislamiento preventivo obligatorio. [23] Actividades que cumplen los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. [24] Contratos de prestación de servicios administrativos. [25] Reportes a las aseguradoras de riesgos laborales.