CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia de las Salas Especiales de Decisión. Sesión 10 de la Sala Plena del Consejo de Estado del 1 de abril de 2020 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia del Magistrado sustanciador para decidir si avoca el conocimiento del asunto De conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, es función de la Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno «[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción».

El inciso cuarto del artículo 107 del mismo ordenamiento prevé la existencia de salas especiales de decisión, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. Y el numeral 1° del artículo 185 del CPACA, dispone que la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a uno de los magistrados de la Corporación, razón por la cual, la suscrita Magistrada del Consejo de Estado es competente para proveer sobre la decisión de avocar o no el conocimiento del presente asunto.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 107 INCISO 4 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 111 numeral 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Regulación / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Condiciones El artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 «Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control automático de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Por su parte, el artículo 136 del CPACA alude al control automático de legalidad (…) Conforme a lo anterior, la competencia para asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, exige la verificación de tres condiciones, a saber: (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las condiciones que se deben reunir para que el Consejo de Estado ejerza el control inmediato de legalidad se reitera la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación del 23 de noviembre de 2010, radicación 11001-03-15-000-2010- 00347-00 (CA).

CIRCULAR 10 DE 18 DE MARZO DE 2020 DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA Regional del Tolima Cortolima - naturaleza jurídica. Es un acto administrativo de carácter general expedido por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa / CIRCULAR 10 DE 18 DE MARZO DE 2020 DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA CORTOLIMA - Objeto / NORMA EXPEDIDA COMO DESARROLLO DE decreto legislativo durante Estado de excepción - Naturaleza jurídica.

Reiteración de jurisprudencia. En el caso específico del estado de emergencia económica, social y ecológica se trata de decretos ley / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE cIRCULAR 10 de 18 de marzo de 2020 DE LA Corporación Autónoma Regional del Tolima Cortolima - Improcedencia. No procede el control inmediato porque el objeto de la Circular 10 de 2020 no fue reglamentar ni desarrollar un decreto dictado en el marco de un estado de excepción / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR 10 DE 18 DE MARZO DE 2020 DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA CORTOLIMA - No avoca conocimiento.

Tema: Adopción de la Circular Externa 0018 de 10 de marzo de 2020 de los Ministerios de Salud y del Trabajo y Departamento Administrativo de la Función Pública / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO GENERAL QUE NO DESARROLLA NI REGLAMENTA DECRETO LEGISLATIVO - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos en la ley [E]l Despacho observa que el acto objeto de control inmediato de legalidad es la Circular No. 010 de 18 de marzo de 2020, proferida por la directora general de la Corporación Autónoma Regional del Tolima -Cortolima-, cuyo asunto es la «ADOPCIÓN CIRCULAR EXTERNA No 0018 DEL 10 DE MARZO DE 2020 - MINISTERIO DE SALUD, MINISTERIO DE TRABAJO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA», es decir, se trata de medidas de contenido general emanadas de una autoridad administrativa del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa.

Así las cosas, se encuentran cumplidos los primeros dos supuestos normativos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA. Respecto del tercer presupuesto, valga indicar, que la medida sea proferida como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción que, para el caso específico del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, son decretos ley (art. 215 inciso segundo de la Constitución), (…) En la mencionada Circular Externa No. 0018 de 10 de marzo de 2020, se establecen instrucciones de intervención, respuesta y atención del COVID-19, con el fin de diseñar medidas específicas y tomar acciones (i) para minimizar los efectos negativos en la salud;

(ii) medidas temporales y excepcionales de carácter preventivo; (iii) responsabilidades de los servidores, trabajadores y contratistas y (iv) para las administradoras de riesgos laborales. De conformidad con lo anterior, el Despacho advierte que la finalidad de la Circular No. 010 de 18 de marzo de 2020, fue adoptar las recomendaciones impartidas en la Circular Externa N° 018 de 10 de marzo de 2020, del Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, proferida con anterioridad a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, lo que lleva a concluir que su objeto no fue reglamentar un decreto de desarrollo dictado en el marco del estado de excepción, razón por la cual no se cumple el tercer presupuesto normativo para asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad.

En consecuencia, no se avocará el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. 010 de 18 de marzo de 2020 (…) Lo anterior, sin perjuicio de que sobre la mencionada circular se pueda adelantar el examen de su legalidad, a petición de parte y en ejercicio de los medios de control previstos en la ley. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 INCISO 2 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 / Circular Externa 018 de 10 de marzo de 2020 Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio del Trabajo y Departamento Administrativo de la Función Pública NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de autoridades administrativas del orden nacional que ostentan las corporaciones autónomas regionales y sus características se cita la sentencia C-689 de 2011 de la Corte Constitucional.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de las normas que el gobierno nacional expide en el marco de los estados de excepción y la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos generales que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos se citan los autos proferidos por el Consejo de Estado el 29 de abril de 2020 dentro de los expedientes con radicados 11001-03-15-000-2020-00995-00 y 11001-03-15-000- 2020-01014-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

NORMA DEMANDADA: cIRCULAR 10 de 2020 (18 de marzo) Corporación Autónoma Regional del Tolima Cortolima (No avoca conocimiento control inmediato de legalidad) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01358-00(CA) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Demandado: CIRCULAR N° 10 DE 18 DE MARZO DE 2020 AUTO El Despacho procede a decidir si se avoca o no el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular N° 10 de 18 de marzo de 2020, expedida por la directora general de la Corporación Autónoma Regional del Tolima -Cortolima-, a través de la cual se dispuso la «ADOPCIÓN CIRCULAR EXTERNA No 0018 DEL 10 DE MARZO DE 2020 – MINISTERIO DE SALUD, MINISTERIO DE TRABAJO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA».

ANTECEDENTES 1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó el brote Coronavirus (denominado COVID-19) como una pandemia[1], por lo que instó a los Estados a adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes con el fin de contener y mitigar el virus. 2. El 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Trabajo y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, suscribieron la Circular Externa N° 0018, en la que se establecen «acciones de contención ante el COVID-19 y la prevención de enfermedades asociadas al primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias», complementarias a las establecidas en la Circular N° 017 de 24 de febrero de 2020, expedidas por el Ministerio del Trabajo, dirigidas a los organismos y entidades del sector público y privado, administradoras de riesgos laborales, servidores públicos, trabajadores del sector privado, trabajadores independientes y contratistas del sector público y privado. 3.

El Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020, de conformidad con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», y en virtud de la misma adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos. 4.

La directora general de la Corporación Autónoma Regional del Tolima -Cortolima, expidió la Circular N° 010 de 18 de marzo de 2020, dirigida a los funcionarios, supernumerarios, pasantes, judicantes, supervisores de contratistas y demás personal vinculado a la entidad, cuyo asunto es la «ADOPCIÓN CIRCULAR EXTERNA No 0018 DEL 10 DE MARZO DE 2020 - MINISTERIO DE SALUD, MINISTERIO DE TRABAJO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA», cuyo texto es el siguiente: «CIRCULAR N° 010 CIUDAD Y FECHA: Ibagué, 18 MAR 2020 PARA: FUNCIONARIOS, SUPERNUMERARIOS, PASANTES, JUDICANTES, SUPERVISORES DE CONTRATISTAS Y DEMÁS PERSONAL VINCULADO A LA CORPORACION DE: OLGA LUCIA ALFONSO LANNINI Directora General ASUNTO: ADOPCION CIRCULAR EXTERNA No. 0018 DEL 10 DE MARZO DE 2020- MINISTERIO DE SALUD, MINISTERIO DE TRABAJO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA El Ministerio de Salud, el Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, expidieron la Circular Externa No. 0018 del 10 de marzo de 2020, mediante la cual se definen acciones de contención ante el COVID-19 y la prevención de enfermedades asociadas al primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias.

En dicha circular se establece que los organismos y entidades del sector público y privado, de acuerdo con las funciones que cumplen y de la naturaleza de la actividad productiva que desarrollan, en el marco de los Sistemas de Gestión de salud y Seguridad en el Trabajo, deben diseñar medidas específicas y redoblar los esfuerzos en esta nueva fase de contención del COVID-19, adoptando acciones tendientes a minimizar los efectos negativos en la salud, establecer medidas temporales y excepcionales de carácter preventivo, responsabilidades del personal vinculado y acciones por parte de las Administradoras de Riesgos Laborales.

Por tal razón, la Corporación adopta la Circular No. 0018 del 10 de marzo de 2020, cuyas recomendaciones deben ser de obligatorio cumplimiento en los niveles y responsabilidades allí establecidas. Para los efectos, la Corporación con la participación del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo y la Administradora de Riesgos Laborales, adoptará los protocolos y medidas que emanen del Ministerio de Salud, el Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, así como los protocolos internos que se consideren pertinentes, para dar cumplimiento a las medidas anteriormente señaladas.

Que en Comité Directivo de fecha 13 de marzo de 2020, se socializó la Circular en mención y se decidió adoptar las recomendaciones allí contenidas, al igual que las instrucciones emanadas del Gobierno Departamental y la Administración Municipal. Cordialmente, OLGA LUCIA ALFONSO LANNINI Directora General». 5. En un primer momento, la precitada Circular fue remitida al Tribunal Administrativo del Tolima para surtir el trámite de control inmediato de legalidad, autoridad judicial que en providencia de 31 de marzo de 2020, dispuso el envío al Consejo de Estado, por competencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, al considerar que es una entidad administrativa del orden nacional que goza de autonomía, acorde con lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política. 6.

En virtud del reparto realizado el 23 de abril de 2020[2], le correspondió a este Despacho tramitar el control inmediato de legalidad de la Circular No. 010 de 18 de marzo de 2020. 7. El expediente ingresó al Despacho el 24 de abril de 2020. CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, es función de la Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno «[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción».

El inciso cuarto del artículo 107 del mismo ordenamiento prevé la existencia de salas especiales de decisión, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad[3]. Y el numeral 1° del artículo 185 del CPACA, dispone que la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a uno de los magistrados de la Corporación, razón por la cual, la suscrita Magistrada del Consejo de Estado es competente para proveer sobre la decisión de avocar o no el conocimiento del presente asunto.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD El artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 «Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control automático de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Por su parte, el artículo 136 del CPACA alude al control automático de legalidad, en los siguientes términos: «Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». Conforme a lo anterior, la competencia para asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, exige la verificación de tres condiciones, a saber: (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción[4].

CASO CONCRETO En el asunto bajo análisis, el Despacho observa que el acto objeto de control inmediato de legalidad es la Circular No. 010 de 18 de marzo de 2020, proferida por la directora general de la Corporación Autónoma Regional del Tolima -Cortolima-, cuyo asunto es la «ADOPCIÓN CIRCULAR EXTERNA No 0018 DEL 10 DE MARZO DE 2020 - MINISTERIO DE SALUD, MINISTERIO DE TRABAJO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA», es decir, se trata de medidas de contenido general emanadas de una autoridad administrativa del orden nacional[5], en ejercicio de la función administrativa.

Así las cosas, se encuentran cumplidos los primeros dos supuestos normativos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA. Respecto del tercer presupuesto, valga indicar, que la medida sea proferida como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción que, para el caso específico del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, son decretos ley (art. 215 inciso segundo de la Constitución)[6], el Despacho evidencia que el propósito de la Corporación Autónoma Regional del Tolima -Cortolima-, fue adoptar la Circular Externa No. 0018 de 10 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio del Trabajo y Departamento Administrativo de la Función Pública, decisión que no tuvo como sustento algún decreto de desarrollo dictado en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por medio del Decreto 417 de 2020.

En la mencionada Circular Externa No. 0018 de 10 de marzo de 2020, se establecen instrucciones de intervención, respuesta y atención del COVID- 19, con el fin de diseñar medidas específicas y tomar acciones (i) para minimizar los efectos negativos en la salud; (ii) medidas temporales y excepcionales de carácter preventivo; (iii) responsabilidades de los servidores, trabajadores y contratistas y (iv) para las administradoras de riesgos laborales.

De conformidad con lo anterior, el Despacho advierte que la finalidad de la Circular No. 010 de 18 de marzo de 2020, fue adoptar las recomendaciones impartidas en la Circular Externa N° 018 de 10 de marzo de 2020, del Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, proferida con anterioridad a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, lo que lleva a concluir que su objeto no fue reglamentar un decreto de desarrollo dictado en el marco del estado de excepción, razón por la cual no se cumple el tercer presupuesto normativo para asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad.

En consecuencia, no se avocará el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. 010 de 18 de marzo de 2020, expedida por la directora general de la Corporación Autónoma Regional del Tolima -Cortolima-, en la que se dispuso la «ADOPCIÓN CIRCULAR EXTERNA No 0018 DEL 10 DE MARZO DE 2020 - MINISTERIO DE SALUD, MINISTERIO DE TRABAJO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA».

Lo anterior, sin perjuicio de que sobre la mencionada circular se pueda adelantar el examen de su legalidad, a petición de parte y en ejercicio de los medios de control previstos en la ley. En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO. - NO AVOCAR el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. 010 de 18 de marzo de 2020, expedida por la directora general de la Corporación Autónoma Regional del Tolima -Cortolima-, en la que se dispuso la «ADOPCIÓN CIRCULAR EXTERNA No 0018 DEL 10 DE MARZO DE 2020 - MINISTERIO DE SALUD, MINISTERIO DE TRABAJO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA».

SEGUNDO. -

NOTIFÍQUESE esta providencia, personalmente o a través de los diferentes medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, a la Corporación Autónoma Regional del Tolima -Cortolima-, atendiendo lo consagrado en el artículo 186 del CPACA. Notifíquese, comuníquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada ----------------------- [1] Según la OMS es una epidemia que se ha extendido a varios países o continentes, que generalmente afecta a un gran número de personas. [2] El artículo 23 del Reglamento Interno del Consejo de Estado (Acuerdo 080 de 2019), dispone: «Control inmediato de legalidad.

Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo». [3] En Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 1º de abril de 2020, se asignó la competencia de estos asuntos a las salas especiales de decisión. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 23 de noviembre de 2010, exp. 11001-03-15-00u0-2010-00347-00 (CA). [5] La Corte Constitucional en Sentencia C-689 de 2011, reiterando la C-593 de 1995, sostuvo: “En punto a la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que son (a) entidades administrativas del orden nacional, que tienen una naturaleza intermedia entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios;

(b) que tienen finalidades relativas a la preservación del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales; (c) que por tanto cumplen con objetivos de interés público; (d) que pueden representar a la Nación y ser agente del Gobierno Nacional; (e) que de conformidad con sus finalidades constitucionales, pueden participar en los procesos de elaboración y desarrollo de los planes de desarrollo de las entidades territoriales;

(f) que cuentan con un régimen de autonomía que les garantiza la Constitución, de conformidad con el numeral 7 del artículo 150 de la Carta Política; (g) que están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley; y (h) que deben dar cumplida y oportuna aplicación a las normas constitucionales, legales y reglamentarias sobre su manejo y aprovechamiento”. [6] Así se precisó en los autos de 29 de abril de 2020, dictados dentro de los expedientes 2020-00995-00 y 2020-01014-00, M. P. Stella Jeannette Carvajal Basto.