11001-03-15-000-2020-00966-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-00966-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN Nro. 3Auto2020-04-27

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez

Actor: Superintendencia De La Economía Solidaria·Demandado: Resolución 2020ses003695 Del 19 De Marzo De 2020

De qué trata

Síntesis: [E]l despacho destaca que es competente para resolver el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 111-8, 125, 136, 185 y 242 del CPACA.RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Oportunidad / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia y finalidad. Reiteración de jurisprudencia / NORMAS EXPEDIDAS POR EL GOBIERNO NACIONAL EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES DE LOS ARTÍCULOS 212 A 215 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA - Clases. Reiteración de jurisprudencia. Puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el fin de conjurar la crisis e impedir que se extiendan sus efectos y con el mismo propósito, otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten / DECRETO DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Competencia. Le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar, tanto el decreto que declara el estado de excepción, como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos / CONTROL JUDICIAL DE decretos legislativos - Procedencia. Contra los decretos legislativos, incluido el acto de declaratoria de estado de excepción procede el control automático ante la Corte Constitucional / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia. El medio de control no procede respecto de actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Resolución 2020SES003695 de 2020 DE LA Superintendencia de la Economía Solidaria - Procedencia. Procede el control inmediato porque la Resolución 2020SES003695 de 2020 desarrolla las facultades extraordinarias del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, que declaró el Estado de emergencia económica social y ecológica / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA Resolución 2020SES003695 de 2020 DE LA Superintendencia de la Economía Solidaria - Confirma. La Resolución 2020SES003695 de 2020 es pasible de control inmediato de legalidad. Tema: Suspensión de términos en las actuaciones administrativas y procesales del régimen administrativo sancionatorio y disciplinario[S]e advierte que el recurso de reposición se presentó oportunamente, esto es, en los 3 días siguientes a la notificación, ya que el auto recurrido se notificó por correo del 2 de abril de 2020 y el recurso se presentó el 3 de abril siguiente. 3. En los términos del artículo 242 del CPACA, el recurso de reposición es procedente, habida cuenta de que contra el auto que avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad no procede el recurso de apelación ni de súplica. 4. Para decidir el recurso, la Sala Unitaria destaca que el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que, en ejercicio de función administrativa, expiden las autoridades del orden nacional, al amparo de los estados de excepción. Es decir, que corresponde el control judicial de actos jurídicos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo (…) 5. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el control de legalidad procede frente a los actos de contenido general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos (…) En definitiva, el Gobierno Nacional, al amparo de los artículos 212 a 215 de la CP, puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos. Con ese mismo propósito, el Gobierno puede proferir otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten. Mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos. 6. A partir de lo anterior, la Sala Unitaria confirmará el auto recurrido, pues sí procede el control inmediato de legalidad de la Resolución 2020SES003695 del 19 de marzo de 2020, expedida por la Superintendencia de la Economía Solidaria, que ordenó la suspensión de las actuaciones sancionatorias y disciplinarias de la entidad, entre el 19 de marzo y el 18 de abril de 2020. En efecto, en la parte motiva de la Resolución 2020SES003695, el superintendente de la Economía Solidaria invocó como fundamento de la decisión el artículo 36 de la Ley 454 de 1998; el artículo 7 de la Ley 1437 de 2011, y el Decreto 186 de 2004, modificado por el Decreto 685 de 2005. Además de las normas que, en general, confieren competencia para ejercer potestades sancionatorias, la Superintendencia de la Economía Solidaria invocó la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 (en la que el Ministerio de Salud y de la Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020) y, particularmente, mencionó el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 (que declaró el Estado de emergencia económica social y ecológica). Como el acto enviado para control automático desarrolla las facultades extraordinarias del Decreto Legislativo 417, la Sala Unitaria concluye que la Resolución 2020SES003695 del 19 de marzo de 2020 es pasible del control automático de legalidad, en los términos de los artículos 111-8, 136 y 185 del CPACA. Se impone, entonces, confirmar el auto recurrido.NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos objeto del control inmediato de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 16 de junio de 2009, radicación 11001 - 03-15-000-2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero.

RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia del Magistrado sustanciador para resolverlo [E]l despacho destaca que es competente para resolver el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 111-8, 125, 136, 185 y 242 del CPACA. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 242 RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Oportunidad / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia y finalidad.

Reiteración de jurisprudencia / NORMAS EXPEDIDAS POR EL GOBIERNO NACIONAL EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES DE LOS ARTÍCULOS 212 A 215 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA - Clases. Reiteración de jurisprudencia. Puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el fin de conjurar la crisis e impedir que se extiendan sus efectos y con el mismo propósito, otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten / DECRETO DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Competencia. Le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar, tanto el decreto que declara el estado de excepción, como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos / CONTROL JUDICIAL DE decretos legislativos - Procedencia. Contra los decretos legislativos, incluido el acto de declaratoria de estado de excepción procede el control automático ante la Corte Constitucional / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia. El medio de control no procede respecto de actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Resolución 2020SES003695 de 2020 DE LA Superintendencia de la Economía Solidaria - Procedencia. Procede el control inmediato porque la Resolución 2020SES003695 de 2020 desarrolla las facultades extraordinarias del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, que declaró el Estado de emergencia económica social y ecológica / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA Resolución 2020SES003695 de 2020 DE LA Superintendencia de la Economía Solidaria - Confirma.

La Resolución 2020SES003695 de 2020 es pasible de control inmediato de legalidad. Tema: Suspensión de términos en las actuaciones administrativas y procesales del régimen administrativo sancionatorio y disciplinario [S]e advierte que el recurso de reposición se presentó oportunamente, esto es, en los 3 días siguientes a la notificación, ya que el auto recurrido se notificó por correo del 2 de abril de 2020 y el recurso se presentó el 3 de abril siguiente. 3.

En los términos del artículo 242 del CPACA, el recurso de reposición es procedente, habida cuenta de que contra el auto que avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad no procede el recurso de apelación ni de súplica. 4. Para decidir el recurso, la Sala Unitaria destaca que el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que, en ejercicio de función administrativa, expiden las autoridades del orden nacional, al amparo de los estados de excepción. Es decir, que corresponde el control judicial de actos jurídicos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo (…) 5.

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el control de legalidad procede frente a los actos de contenido general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos (…) En definitiva, el Gobierno Nacional, al amparo de los artículos 212 a 215 de la CP, puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos.

Con ese mismo propósito, el Gobierno puede proferir otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten. Mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos. 6.

A partir de lo anterior, la Sala Unitaria confirmará el auto recurrido, pues sí procede el control inmediato de legalidad de la Resolución 2020SES003695 del 19 de marzo de 2020, expedida por la Superintendencia de la Economía Solidaria, que ordenó la suspensión de las actuaciones sancionatorias y disciplinarias de la entidad, entre el 19 de marzo y el 18 de abril de 2020.

En efecto, en la parte motiva de la Resolución 2020SES003695, el superintendente de la Economía Solidaria invocó como fundamento de la decisión el artículo 36 de la Ley 454 de 1998; el artículo 7 de la Ley 1437 de 2011, y el Decreto 186 de 2004, modificado por el Decreto 685 de 2005. Además de las normas que, en general, confieren competencia para ejercer potestades sancionatorias, la Superintendencia de la Economía Solidaria invocó la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 (en la que el Ministerio de Salud y de la Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020) y, particularmente, mencionó el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 (que declaró el Estado de emergencia económica social y ecológica).

Como el acto enviado para control automático desarrolla las facultades extraordinarias del Decreto Legislativo 417, la Sala Unitaria concluye que la Resolución 2020SES003695 del 19 de marzo de 2020 es pasible del control automático de legalidad, en los términos de los artículos 111- 8, 136 y 185 del CPACA. Se impone, entonces, confirmar el auto recurrido.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 / LEY 454 DE 1998 - ARTÍCULO 36 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 7 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 242 / Resolución 385 DE 12 DE MARZO DE 2020 Ministerio de Salud y de la Protección Social / Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos objeto del control inmediato de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 16 de junio de 2009, radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero.

NORMA DEMANDADA: Resolución 2020SES003695 de 2020 (19 de marzo) Superintendencia de la Economía Solidaria (Confirma auto que avocó conocimiento de control inmediato de legalidad) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN Nro. 3 Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00966-00(CA)A Actor: SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA Demandado: RESOLUCIÓN 2020SES003695 DEL 19 DE MARZO DE 2020 AUTO El despacho decide el recurso de reposición interpuesto por el señor Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado.

ANTECEDENTES 1. Por auto del 31 de marzo de 2020, el magistrado sustanciador avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 2020SES00369 5 del 19 de marzo de 2020, expedida por la Superintende ncia de la Economía Solidaria, que adoptó “medidas transitorias por motivos de la propagación del virus COVID-19, consistentes en la suspensión de términos en las actuaciones administrati vas y procesales del régimen administrati vo sancionatori o y disciplinari o”. 2.

El 2 de abril de 2020, la secretaría general de la Corporación notificó, mediante correo electrónico, al señor agente del Ministerio Público. 3. El 3 de abril siguiente, el Ministerio Público interpuso recurso de reposición contra el auto del 31 de marzo. En concreto, alegó que la Resolución 2020SES00369 5 no se profirió con fundamento en los decretos legislativos del estado de emergencia económica, social y ecológica, sino con base en el artículo 36 de la Ley 454 de 1998; el artículo 7 de la Ley 1437 de 2011; el Decreto 186 de 2004, modificado por el Decreto 685 de 2005; la Resolución 385 de 2020, y el Decreto 417 de 2020.

Que, si bien dichas normas podrían fundamentar el acto objeto de control, lo cierto es que no son las normas “adecuadas para dar aplicación al control inmediato de legalidad”. 4. La secretaría corrió el traslado del recurso de reposición. El término corrió sin pronunciamie ntos. CONSIDERACIONES 1. En primer lugar, el despacho destaca que es competente para resolver el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 111-8, 125, 136, 185 y 242 del CPACA. 2.

Por otra parte, se advierte que el recurso de reposición se presentó oportunamente, esto es, en los 3 días siguientes a la notificación, ya que el auto recurrido se notificó por correo del 2 de abril de 2020 y el recurso se presentó el 3 de abril siguiente. 3. En los términos del artículo 242 del CPACA, el recurso de reposición es procedente, habida cuenta de que contra el auto que avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad no procede el recurso de apelación ni de súplica. 4.

Para decidir el recurso, la Sala Unitaria destaca que el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que, en ejercicio de función administrativa, expiden las autoridades del orden nacional, al amparo de los estados de excepción. Es decir, que corresponde el control judicial de actos jurídicos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

En efecto, según el artículo 136 del CPACA, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia correspondientes”. 5.

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación[1], el control de legalidad procede frente a los actos de contenido general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos: El primer aspecto que se debe estudiar es la competencia que tiene esta jurisdicción para conocer del control judicial sobre el decreto que se analizará de fondo más adelante, teniendo en cuenta que se trata de una norma dictada bajo el estado de “Emergencia Social”, es decir, el regulado en el artículo 215 de la Constitución Política.

Se dice esto porque el parágrafo del artículo 215 citado establece que “El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquélla decida sobre su constitucionalidad…”, de manera que, a juzgar por esta norma, el control de los decretos que se expiden al amparo de los estados de excepción corresponde, sin distinción, a la Corte Constitucional.

De hecho, en virtud de esta disposición se sugiere que todos los decretos que desarrollan los estados de excepción son legislativos, pues el art. 215 sugiere esto, al decir que los “decretos legislativos” se enviarán a la Corte Constitucional para su control. Sin embargo, también se puede entender, a partir de allí, pero con fundamento en la ley estatutaria que regula el tema, que unos decretos son legislativos y que otros, los que no lo son, los controla la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En efecto, el art. 20 de la ley estatutaria señaló que el control sobre los actos generales, que desarrollan los decretos legislativos, lo realiza la jurisdicción de lo contencioso administrativo, norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional[2]. Frente a este aparte concreto expresó la Corte, en la sentencia C-179 de 1995: (…) De esta manera, resulta que al amparo de los estados de excepción -incluido el de la emergencia económica o social-, el Gobierno Nacional expide dos clases de normas: i’) El decreto que declara el estado de excepción –que es un solo decreto-, y ii’) todos aquellos decretos que lo desarrollan, adoptando las medidas que implementan las soluciones legales para conjurar las crisis -y que suelen ser varios-.

Estos últimos son los llamados a suspender las leyes que les sean incompatibles –tal como lo disponen los arts. 212 y 213 CP.-. o a derogarlos, como ocurre con la emergencia económica. Otros decretos son los reglamentos de los anteriores, es decir, los que desarrollan los decretos con fuerza de ley dictados para conjurar la crisis. En definitiva, el Gobierno Nacional, al amparo de los artículos 212 a 215 de la CP, puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos.

Como el acto enviado para control automático desarrolla las facultades extraordinarias del Decreto Legislativo 417, la Sala Unitaria concluye que la Resolución 2020SES003695 del 19 de marzo de 2020 es pasible del control automático de legalidad, en los términos de los artículos 111-8, 136 y 185 del CPACA. Se impone, entonces, confirmar el auto recurrido.

Por lo expuesto, el despacho

RESUELVE

1. Confirmar el auto del 31 de marzo de 2020, que avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 2020SES003695 del 19 de marzo de 2020, expedida por la Superintendencia de la Economía Solidaria. 2. Notificar, mediante mensaje de datos al buzón electrónico dispuesto para notificaciones judiciales, al superintendente de la Economía Solidaria, al señor Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación y al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3.

En firme esta providencia, la secretaría general ingresará el asunto al despacho, mediante la relación detallada de las diligencias desplegadas para cumplir el auto del 31 de marzo de 2020. Notifíquese y cúmplase, Julio Roberto Piza Rodríguez ----------------------- [1] Sentencia del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500. [2] Cita original: “Art.

20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” (Negrillas fuera de texto) Es bueno precisar que la norma tenía un tercer inciso, pero fue declarado inexequible, mediante la sentencia C-179 de 1995.