RESOLUCIÓN 20201200008304 DEL 15 DE ABRIL DE 2020 - Avoca control inmediato de legalidad CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Competencia Procede el Despacho a decidir sobre la admisión del proceso de control inmediato de legalidad del acto administrativo de la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 111 numeral 8º, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

(…) Por su parte, el numeral 8º del artículo 111 del CPACA dispone que corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1° de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS – Concepto Según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”.

(…) De manera armónica, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 PROBLEMA JURÍDICO: De acuerdo con las disposiciones en cita, para determinar si hay lugar o no a adelantar ese control respecto de determinado acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;

(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. RESOLUCIÓN 20201200008304 DEL 15 DE ABRIL DE 2020 - Avoca control inmediato de legalidad (Para dar por satisfecha la primera de estas exigencias, el juez debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de función administrativa.

(…) En este contexto, y conforme con lo establecido en el artículo 1º del Decreto Ley 4142 de 2011 y en el literal b) del numeral 2º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, es claro que COLJUEGOS es, en efecto, una autoridad del orden nacional. (…) Además, al revisar el texto de la Resolución 20201200008304 de 15 de abril de 2020, se encuentra que aquella fue expedida en ejercicio de funciones administrativas relacionadas precisamente con la administración y operación de los juegos de suerte y azar, tal y como lo dispone el artículo 2° del Decreto Ley 4142 respecto a su objeto y, en especial, para garantizar la confiabilidad de tales juegos, incluso durante la pandemia, como lo exige el numeral 11 del artículo 2° del Decreto 1451 de 2015.

(…) (ii) Pero, además, esta declaración unilateral de la voluntad de la administración produce innegables efectos jurídicos de carácter general, toda vez que es una medida abstracta y genérica que permite garantizar la confiabilidad de los juegos de suerte y azar con la extensión en el tiempo de las certificaciones previamente expedidas y que no han podido ser renovadas en razón del Estado de Excepción, así como dar prioridad a la expedición de solicitud de juegos de suerte y azar que puedan realizarse por internet.

En consecuencia, se cumple cabalmente el segundo requisito exigido en los artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994. (…) Igualmente, se satisface el tercero de los presupuestos para aprehender el control de legalidad de la resolución objeto de estudio, pues se expidió con fundamento y en desarrollo, según allí mismo se aduce, de los Decretos Legislativos 417 de 2020, a través del cual se declaró la emergencia, social y económica en el país, y 439 de la misma anualidad, mediante el cual se ordenó el desembarco de pasajeros provenientes del exterior.

(…) Por lo demás, de la revisión preliminar del acto general sometido a control se encuentra que lo decidido guarda relación con los hechos que determinaron la declaratoria del Estado de Excepción y constituye un desarrollo de sus preceptos. (…) Así las cosas, como quiera que se cumplen todos los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 1994 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que este acto sí está sujeto a control inmediato de legalidad y, en atención al trámite previsto en el artículo 185 del CPACA y a las reglas que han sido establecidas por la Presidencia del Consejo de Estado, particularmente aquellas contenidas en la Circular 004 de 23 de marzo de 2020, se procederá a avocar conocimiento para dar inicio al proceso de control inmediato de legalidad de ese acto administrativo, mediante la adopción de las decisiones que en derecho corresponde.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 4142 de 2011 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 1451 DE 2015 - ARTÍCULO 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 D 2011 – ARTÍCULO 185 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 20201200008304 DEL 15 DE ABRIL DE 2020, PROFERIDA POR LA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO ADMINISTRADORA DEL MONOPOLIO RENTÍSTICO DE LOS JUEGOS DE SUERTE Y AZAR- COLJUEGOS- CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA PLENA ESPECIAL DE DECISIÓN N° 16 Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02054-00(CA)A Actor: COLJUEGOS Demandado: RESOLUCIÓN 20201200008304 DEL 15 DE ABRIL DE 2020, PROFERIDA POR LA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO ADMINISTRADORA DEL MONOPOLIO RENTÍSTICO DE LOS JUEGOS DE SUERTE Y AZAR- COLJUEGOS- Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Procede el Despacho a decidir sobre la admisión del proceso de control inmediato de legalidad del acto administrativo de la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 111 numeral 8º, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

I.

ANTECEDENTES 1. El 17 de marzo de 2020 y a través del Decreto Legislativo No. 417, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional y por el término de 30 días calendario, “para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19”[1]. 2.

Mediante el Decreto Legislativo No. 439 de 20 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional suspendió “el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea”[2] por un término de 30 días calendario, contados desde el 23 de marzo de 2020. 3. El 15 de abril de 2020, la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar -en adelante COLJUEGOS- profirió la Resolución 20201000008304 “Por la cual se adoptan medidas para juegos novedosos operados por internet dada la emergencia sanitaria decretada por el COVID-19 y la Declaratoria del Gobierno Nacional de la Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

En dicho acto se determinó que debido al cierre de los vuelos tanto nacionales como internaciones, las certificadoras de los juegos de azar no han podido prestar la auditoría correspondiente cuando ello implica desplazamiento a otros lugares del país; además, que las circunstancias actuales podrían generar dificultades para que los operadores realicen los procesos de recertificación durante el tiempo que dure la emergencia ocasionada por el COVID-19.

En consecuencia, se resolvió, de un lado, que las certificaciones expedidas por los laboratorios sobre los sistemas de juego, plataformas de juego e integraciones de los diferentes elementos con las plataformas, mantendrán su vigencia mientras dure la emergencia social, ecológica y económica decretada por el Gobierno Nacional y 6 meses más y, del otro, se dispuso tramitar de manera prioritaria las solicitudes de autorización de juegos de azar por internet. 4.

El 7 de mayo de 2020, al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado se remitió copia de la resolución señalada en el numeral anterior, con el fin de que, de ser el caso, se adelante el control inmediato de legalidad respecto de dicho acto administrativo[3]. 5. De acuerdo con las reglas de reparto previstas en el Reglamento del Consejo de Estado, el presente asunto ingresó a este Despacho el 21 de mayo de 2020 para adelantar el trámite de rigor.

II. CONSIDERACIONES 1. Según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”[4].

De manera armónica, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”.

Por su parte, el numeral 8º del artículo 111 del CPACA dispone que corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1° de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[5]. 2. De acuerdo con las disposiciones en cita, para determinar si hay lugar o no a adelantar ese control respecto de determinado acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;

(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso, para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto. 3.

Pues bien, en el presente asunto, el Despacho encuentra que: (i) Para dar por satisfecha la primera de estas exigencias, el juez debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de función administrativa. En este contexto, y conforme con lo establecido en el artículo 1º del Decreto Ley 4142 de 2011[6] y en el literal b) del numeral 2º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998[7], es claro que COLJUEGOS es, en efecto, una autoridad del orden nacional.

Además, al revisar el texto de la Resolución 20201200008304 de 15 de abril de 2020, se encuentra que aquella fue expedida en ejercicio de funciones administrativas relacionadas precisamente con la administración y operación de los juegos de suerte y azar, tal y como lo dispone el artículo 2° del Decreto Ley 4142 respecto a su objeto y, en especial, para garantizar la confiabilidad de tales juegos, incluso durante la pandemia, como lo exige el numeral 11 del artículo 2° del Decreto 1451 de 2015.

(ii) Pero, además, esta declaración unilateral de la voluntad de la administración produce innegables efectos jurídicos de carácter general, toda vez que es una medida abstracta y genérica que permite garantizar la confiabilidad de los juegos de suerte y azar con la extensión en el tiempo de las certificaciones previamente expedidas y que no han podido ser renovadas en razón del Estado de Excepción, así como dar prioridad a la expedición de solicitud de juegos de suerte y azar que puedan realizarse por internet.

En consecuencia, se cumple cabalmente el segundo requisito exigido en los artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994. (iii) Igualmente, se satisface el tercero de los presupuestos para aprehender el control de legalidad de la resolución objeto de estudio, pues se expidió con fundamento y en desarrollo, según allí mismo se aduce, de los Decretos Legislativos 417 de 2020, a través del cual se declaró la emergencia, social y económica en el país, y 439 de la misma anualidad, mediante el cual se ordenó el desembarco de pasajeros provenientes del exterior.

Por lo demás, de la revisión preliminar del acto general sometido a control se encuentra que lo decidido guarda relación con los hechos que determinaron la declaratoria del Estado de Excepción y constituye un desarrollo de sus preceptos. 4. Así las cosas, como quiera que se cumplen todos los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 1994 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que este acto sí está sujeto a control inmediato de legalidad y, en atención al trámite previsto en el artículo 185 del CPACA y a las reglas que han sido establecidas por la Presidencia del Consejo de Estado, particularmente aquellas contenidas en la Circular 004 de 23 de marzo de 2020, se procederá a avocar conocimiento para dar inicio al proceso de control inmediato de legalidad de ese acto administrativo, mediante la adopción de las decisiones que en derecho corresponde.

En consecuencia, el Despacho,

RESUELVE

PRIMERO. AVOCAR CONOCIMIENTO del proceso de control inmediato de legalidad de la Resolución 20201200008314 de 15 de abril de 2020, suscrita por COLJUEGOS. Por lo tanto, ADMITIR LA DEMANDA en los términos previstos en el numeral 3º del artículo 185 del CPACA.

SEGUNDO. De acuerdo con lo establecido en el artículo 196 del CPACA NOTIFICAR PERSONALMENTE de esta decisión a la autoridad que profirió el acto, esto es a COLJUEGOS, en la forma prevista en el artículo 197 de la referida codificación.

TERCERO. NOTIFICAR PERSONALMENTE al MINISTERIO PÚBLICO y a la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO de la existencia de este proceso, mediante envío de mensaje de datos al correo electrónico dispuesto para el efecto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 199 del CPACA, tal y como fue modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso.

CUARTO. Por Secretaría, FIJAR UN AVISO por el término de diez (10) días anunciando la existencia del presente proceso, así como la posibilidad de que en ese término cualquier ciudadano intervenga por escrito para defender o impugnar la legalidad de ese acto administrativo.

QUINTO. DISPONER que, por Secretaría, el aviso al que se refiere el numeral anterior sea publicado en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2º del artículo 185 del CPACA.

SEXTO. INVITAR a la Asociación Colombiana de Operadores de Juego – ASOJUEGOS, a la Corporación Nacional de Empresarios de Juegos de Suerte y Azar - CORNAZAR, a la Federación Nacional de Gobernadores y a la Universidad Católica de Colombia para que, si lo consideran del caso, presenten por escrito y en el término de fijación del aviso su concepto acerca de puntos relevantes para el control de legalidad de Resolución 20201200008304 de 15 de abril de 2020, expedida por COLJUEGOS.

SÉPTIMO. REQUERIR a COLJUEGOS para que remita los documentos que dan cuenta tanto de los trámites que antecedieron al acto sometido a control de legalidad, como de los hechos que llevaron a la expedición de la Resolución 20201200008314 de 15 de abril de 2020, para lo cual se le confiere un término de diez (10) días. Adicionalmente, para que informe si la medida adoptada mediante esta resolución tuvo concepto previo o fue concertada en el escenario del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar.

OCTAVO. Una vez expirado el término de publicación del aviso, por Secretaría TRASLADAR el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda su concepto, de conformidad con lo previsto en el numeral 5° del artículo 185 del CPACA.

NOVENO. Vencido el término anterior, DISPONER que el expediente regrese al Despacho para continuar el trámite de rigor.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE y CÚMPLASE, NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero (original firmado) P14 ----------------------- [1] Publicado en el Diario Oficial No. 51259 de 17 de marzo de 2020. [2] Publicado en el Diario Oficial N° 51262 del 20 de marzo de 2020. Disponible en http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/view/diarioficial/consultarDiarios. xhtml, consultado el 22 de mayo de 2020. [3] Folio 2 del expediente electrónico. [4] Artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994. [5] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [6] “ARTÍCULO 1. CREACIÓN. Créase la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar, denominada COLJUEGOS, como una Empresa descentralizada del orden nacional, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente”. [7] “Artículo 38: La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: (…) 2.

Del Sector descentralizado por servicios: (…) b) Las empresas industriales y comerciales del Estado; (…)”.