CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Factores de Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento de la resolución 148 del 24 de abril de 2020 [E]l control inmediato de legalidad, asignado al Consejo de Estado, pende en forma concurrente, de tres clases de factores competenciales: un factor subjetivo de autoría, en tanto el acto a controlar debe ser expedido por una autoridad nacional; un factor de objeto, que recaiga sobre acto administrativo general y un factor de motivación o causa y es que provenga o devenga, del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción” (art. 136 inc. 1° CPACA).
(…). [E]l asunto que ocupa la atención de la Sala y sobre el cual el Consejo de Estado debe ejercer el control inmediato de legalidad se focaliza en la resolución 148 del 24 de abril de 2020, expedida por el Director General de la corporación para el desarrollo sostenible del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina –Coralina-.
(…). Al revisar el cumplimiento del factor de objeto, que recaiga sobre acto administrativo general, esta Sala Unitaria evidencia que el mismo no se cumple en el caso en estudio. (…). [E]l acto administrativo es la expresión de la voluntad unilateral de la administración dirigida a producir efectos jurídicos generales, impersonales o abstractos (actos normativos o reglamentos), o efectos particulares y concretos.
(…). El acto normativo, por regla general, surge del ejercicio de la potestad reglamentaria que ejerce el Presidente de la República y otras instancias del orden nacional o territorial, (…) y, en esa medida, producen efectos jurídicos generales, impersonales y abstractos. En cambio, el acto administrativo particular, conforme con el artículo 4 del CPACA, nace de una actuación iniciada de oficio o por petición de parte (en ejercicio del derecho de petición en interés particular o en cumplimiento del administrado de una obligación o un deber legal) y, naturalmente, surte efectos particulares, en el sentido de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas concretas.
En el sub lite, se considera que la resolución 148 del 24 de abril de 2020, expedida por el Director General de la corporación para el desarrollo sostenible del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina –Coralina- no es un acto administrativo general, sino un acto administrativo de carácter particular. (…). Por lo que, es claro, entonces, que el Consejo de Estado no es competente para avocar de oficio, el conocimiento del asunto por vía del control inmediato de legalidad de la resolución 148 del 24 de abril de 2020, expedida por el Director General de la corporación para el desarrollo sostenible del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina –Coralina-, por no cumplirse con el factor de objeto.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN N° 4 Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01878-00 Actor: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA – CORALINA Demandado: RESOLUCIÓN 148 DEL 24 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento del control inmediato de legalidad AUTO DE ÚNICA INSTANCIA Se procede a decidir sobre si se avoca o no el conocimiento del control inmediato de legalidad de la RESOLUCIÓN 148 del 24 de abril de 2020, expedida por el Director General de la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA –CORALINA- "Por medio de la cual se acoge el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del covid19 dispuesto en la Resolución 000666 del 24 de abril de 2020 y su anexo técnico" en el marco de la pandemia por el brote de COVID- 19 o Coronavirus.
I.
ANTECEDENTES 1. La Organización Mundial de la Salud – OMS- catalogó al nuevo Coronavirus (COVID-19) como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII)[1]. Informa así mismo, que los “coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas.”[2]. 2.
Según dicho Organismo Mundial una ESPII se define en el Reglamento Sanitario Internacional -RSI 2005- como “un evento extraordinario que, de conformidad con el presente Reglamento, se ha determinado que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y podría exigir una respuesta internacional coordinada”[3].
“Esta definición implica que la situación es: -grave, súbita, inusual o inesperada; -tiene implicaciones para la salud pública que van más allá de las fronteras del Estado afectado, y -puede necesitar una acción internacional inmediata.[4]” 3. En todos los continentes se han determinado casos de COVID-19 (Coronavirus), siendo el primer caso confirmado en Colombia el del 6 de marzo de 2020[5]. 4.
El 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y de Protección Social, expidió la Resolución 385[6] “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID 19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”. Para tal efecto, invocó, entre otras normas, la Ley 9 de 1979, el Decreto 780 de 2016 e indicó que conforme al artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional de la OMS, quien desde el pasado 7 de enero, identificó el nuevo Coronavirus (COVID-19) y declaró este brote como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII).
Dicha cartera Ministerial decretó lo siguiente: “Artículo 1º. Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada.
Artículo 2º. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: (…) 2.6. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.
Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo. (…)”. 5. El 12 de marzo de 2020, el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, invocando la Resolución precitada 385 de la misma fecha, impartió la Directiva Presidencial N° 02, dirigida a los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional y territorial, dentro del asunto que nominó: “Medidas para atender la contingencia generada por el Covid-19, a partir del uso de las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones –TIC- ”, en la que dio las siguientes directrices: “1.
TRABAJO EN CASA POR MEDIO DEL USO DE LAS TIC Como medida preventiva de carácter temporal y extraordinario, y hasta que se supere la emergencia sanitaria decretada mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 ‘Por medio de la cual se declara emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus'; por el Ministerio de Salud y Protección Social, los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional deberán revisar las condiciones particulares de salud de los servidores públicos, así como las funciones y actividades que desarrollan, con el fin de adoptar mecanismos que permitan su cumplimiento desde la casa.
Para ello, se podrá acudir a las tecnologías de la información y las comunicaciones, sin que esto constituya la modalidad de teletrabajo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 6[7] de la Ley 1221 de 2008 ‘Por la cual se establecen normas para promover y regular el teletrabajo y se dictan otras disposiciones’.
2. USO DE HERRAMIENTAS COLABORATIVAS (…) 2.4. Adoptar las acciones que sean necesarias para que los trámites que realicen los ciudadanos se adelanten dándole prioridad a los medios digitales.”. 6. Mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días contados a partir de la vigencia del decreto que acontecería a partir de su publicación: “Artículo 1.
Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto. Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.
Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.
Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.”. 7. El 8 de abril de 2020, se dictó el Decreto 531 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, mediante el cual, entre otros, se ordenó que el aislamiento se postergaría hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020. 8.
Luego, mediante Decreto 593 de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio desde las cero horas (00:00 a.m.) del 27 de abril hasta las cero horas (00:00 a.m.) de 11 de mayo de 2020. 9.
El 6 de mayo de 2020, se profirió el Decreto 636 de 2020, en el que se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de mayo de 2020. II. CONSIDERACIONES De conformidad con el artículo 111 numeral 8° del CPACA, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo “ejerce el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general”[8].
En esa misma línea, los artículos 136 y 185 del CPACA, determinaron que se conoce la legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, por parte de las autoridades nacionales. Para fines logísticos y de mayor eficiencia, con fecha 1° de abril de 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[9].
Ese trámite es de control inmediato y su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa del reenvío o ante su silencio. Así las cosas, de la regulación mencionada, se determina claramente, que el control inmediato de legalidad, asignado al Consejo de Estado, pende en forma concurrente, de tres clases de factores competenciales: un factor subjetivo de autoría, en tanto el acto a controlar debe ser expedido por una autoridad nacional; un factor de objeto, que recaiga sobre acto administrativo general y un factor de motivación o causa y es que provenga o devenga, del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción” (art. 136 inc. 1° CPACA).
En esa línea, descendiendo al caso concreto, el asunto que ocupa la atención de la Sala y sobre el cual el Consejo de Estado debe ejercer el control inmediato de legalidad se focaliza en la RESOLUCIÓN 148 del 24 de abril de 2020, expedida por el Director General de la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA –CORALINA- "Por medio de la cual se acoge el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del covid19 dispuesto en la Resolución 000666 del 24 de abril de 2020 y su anexo técnico".
Mediante dicho acto administrativo dictado por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina –Coralina-, se acogió el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del covid19 dispuesto en la Resolución 000666 del 24 de abril de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, dirigido a trabajadores, contratistas, cooperado y afiliado, se ordenó la elaboración del Protocolo General de Bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia Covid19.
Al revisar el cumplimiento del factor de objeto, que recaiga sobre acto administrativo general, esta Sala Unitaria evidencia que el mismo no se cumple en el caso en estudio, como se pasa a explicar. Conviene recordar que, el acto administrativo es la expresión de la voluntad unilateral de la administración dirigida a producir efectos jurídicos generales, impersonales o abstractos (actos normativos o reglamentos), o efectos particulares y concretos.
Ambos actos se expiden para cumplir y ejecutar la Constitución y la ley, en ejercicio de la función pública administrativa. El acto normativo, por regla general, surge del ejercicio de la potestad reglamentaria que ejerce el Presidente de la República y otras instancias del orden nacional o territorial, como las Asambleas Departamentales (artículo 300-1 CP.) y los Concejos Municipales (artículo 313-1) y, en esa medida, producen efectos jurídicos generales, impersonales y abstractos.
En cambio, el acto administrativo particular, conforme con el artículo 4 del CPACA, nace de una actuación iniciada de oficio o por petición de parte (en ejercicio del derecho de petición en interés particular o en cumplimiento del administrado de una obligación o un deber legal) y, naturalmente, surte efectos particulares, en el sentido de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas concretas.
En el sub lite, se considera que la RESOLUCIÓN 148 del 24 de abril de 2020, expedida por el Director General de la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA –CORALINA- no es un acto administrativo general, sino un acto administrativo de carácter particular, con destinatarios identificables como lo son la Secretaría General, la Subdirección de Planeación, los trabajadores, contratistas, afiliados y cooperados, en el que se acoge lo dispuesto por Ministerio de Salud y Protección Social, se encarga a la Secretaria General de la elaboración del protocolo de Bioseguridad, se señala que una vez elaborado deberá remitirse a la Secretaría de Salud Municipal para su validación, acorde con lo reglado por el Ministerio, y se precisa la función que deberá cumplir la Subdirección de Planeación. Por lo que, es claro, entonces, que el Consejo de Estado no es competente para avocar de oficio, el conocimiento del asunto por vía del control inmediato de legalidad de la RESOLUCIÓN 148 del 24 de abril de 2020, expedida por el Director General de la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA –CORALINA-, por no cumplirse con el factor de objeto.
Sin perjuicio de lo anterior, y en caso, de que se considere necesario, nada obsta para que la legalidad sea discutible, mediante los medios de control, normales y propios, que se emplean para controvertir los actos administrativos particulares. En mérito de lo expuesto, el Despacho, III.
RESUELVE
PRIMERO. NO AVOCAR el conocimiento, en vía del CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD de la RESOLUCIÓN 148 del 24 de abril de 2020, expedida por el Director General de la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA –CORALINA-, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este auto, personalmente o, en su defecto, a través de los diferentes medios virtuales que en este momento y dada la coyuntura de pandemia del COVID-19, estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al Presidente de la República o a su representante judicial o a quien haga sus veces y al Director General, o quien haga sus veces, de la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA –CORALINA-, de conformidad con los artículos 185 y 186 del CPACA, también teniendo en cuenta los medios electrónicos disponibles, garantizando la autenticidad, integración, conservación, consulta y el debido acuso de recibo, como lo dispone el artículo 186 ibídem.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Dato extractado de la página oficial del Ministerio de Salud. [2] Ibídem. [3] Página oficial de la OMS. [4] Ibídem [5] Dato de la página oficial del Ministerio de Salud. [6] Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020 [7] “Artículo 6.
Garantías laborales, sindicales y de seguridad social para los teletrabajadores. [ ] 4. Una persona que tenga la condición de asalariado no se considerará teletrabajador por el mero hecho de realizar ocasionalmente su trabajo como asalariado en su domicilio o en lugar distinto de los locales de trabajo del empleador, en vez de realizarlo en su lugar de trabajo habitual.”: [8] Por su parte, el Acuerdo N° 080 de 2019, contentivo del Reglamento del Consejo de Estado, en su artículo 23 determina: “Control Inmediato de legalidad.
Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [9] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.
Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”.