CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta Corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;
(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, dictado bajo la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, la que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que esta provista la misma.
En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección, control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.
No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa del Estado, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Avoca conocimiento de la resolución No. 400.36-20-0412 del 26 de abril de 2020 [L]a Resolución No. 400.36-20-0412 del 26 de abril de 2020 (…) proferida por la Corporación Autónoma Regional de Orinoquía, con ocasión de la emergencia sanitaria que vive el país, (…); por tratarse de una medida emitida por un organismo en ejercicio de función administrativa, (…), se satisface este primer requisito de procedencia del control inmediato de legalidad.
(…). En cuanto al segundo de los requisitos (…) [L]a Resolución No. 400.36-20-0412 del 26 de abril de 2020, dictada por la Corporación Autónoma Regional de Orinoquía, está dirigida, a una generalidad de personas, esto es, a servidores y usuarios de la entidad, de manera que corresponde a un acto administrativo de carácter general. Respecto del tercero, se advierte que de conformidad con la Ley 99 de 1993, mediante la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente y se organiza el Sistema Nacional Ambiental – SINA-, creó la Corporación Autónoma Regional de Orinoquía, en concordancia con el artículo 150, numeral 7, de la Constitución. Ahora bien, en punto al nivel de estos organismos, se precisa que son del orden nacional, encontrándose cumplida también esta tercera exigencia. En cuanto al cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica.
(…). Ahora bien, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer a través del control inmediato de legalidad de “las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción” (…). En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine fue dictado con fundamento y en desarrollo de los decretos dictados durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rigió en el país, declarada a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, de modo tal que se observa satisfecho también este último requisito para asumir su conocimiento, en los términos del artículo 136 del CPACA.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades públicas del orden nacional, consultar: Corte Constitucional, auto 089A de 2009. En cuanto a la clasificación de los actos administrativos en generales y particulares, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”., sentencia del 4 de marzo de 2010, radicación 2003-00360-01(3875-03), M.P. Alfonso Vargas Rincón. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 99 DE 1993 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN N° 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., dieciocho (18) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01876-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA ORINOQUÍA – CORPORINOQUIA Demandado: RESOLUCIÓN No. 400.36-20-0412 DEL 26 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad AUTO QUE AVOCA CONOCIMIENTO Se pronuncia el Despacho respecto de la admisión del medio de control inmediato de legalidad, previsto en el artículo 136 del CPACA, respecto de la Resolución No. 400.36-20-0412 del 26 de abril de 2020 proferida por la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía – Corporinoquia-. 1.
ANTECEDENTES En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía – Corporinoquia-, por medio de correo electrónico, remitió al Consejo de Estado, para efectos de su control inmediato de legalidad, copia de la Resolución No. 400.36-20-0412 del 26 de abril de 2020 “Por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia -CORPORINOQUIA adopta medidas dando alcance al Decreto Legislativo 593 del 24 de abril de 2020 – por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID 19 y el mantenimiento del orden público”.
En consecuencia, la Secretaría General de esta corporación efectuó el reparto, correspondiéndole al suscrito magistrado el conocimiento de este asunto, remitido al despacho mediante oficio del 13 de mayo de 2020. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El magistrado ponente es competente para sustanciar el proceso, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[1], en concordancia con los artículos 136[2] y 111, numeral 8º[3] de dicha normativa y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento interno del Consejo de Estado. 2.2.
Estudio de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta Corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;
(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, dictado bajo la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. 2.2.1. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, la que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que esta provista la misma.[4] En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección, control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.
No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa del Estado, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.
En el presente caso, se advierte que la Resolución No. 400.36-20-0412 del 26 de abril de 2020 “Por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia -CORPORINOQUIA adopta medidas dando alcance al Decreto Legislativo 593 del 24 de abril de 2020 – por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID 19 y el mantenimiento del orden público” proferida por la Corporación Autónoma Regional de Orinoquía[5], con ocasión de la emergencia sanitaria que vive el país, por cuenta de la pandemia del coronavirus, específicamente, se refiere a i) la suspensión de la atención al público de manera presencial, con la finalidad de controlar la presencia masiva de personas en las instalaciones; y, ii) la prórroga de la suspensión de términos procesales a cargo de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia -CORPORINOQUIA-; por tratarse de una medida emitida por un organismo en ejercicio de función administrativa, cual es, el poder de policía de que está investido para proteger el medio ambiente y los recursos naturales, se satisface este primer requisito de procedencia del control inmediato de legalidad. 2.2.2.
En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar que, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a una generalidad de personas o a un sujeto determinado o sujetos determinables. Así lo ha sostenido esta corporación de tiempo atrás, al explicar que: “La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: “Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).
El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman”[6].
(Subrayado fuera del original) En este caso, se tiene que la Resolución No. 400.36-20-0412 del 26 de abril de 2020, dictada por la Corporación Autónoma Regional de Orinoquía, está dirigida, a una generalidad de personas, esto es, a servidores y usuarios de la entidad, de manera que corresponde a un acto administrativo de carácter general. 2.2.3.
Respecto del tercero, se advierte que de conformidad con la Ley 99 de 1993, mediante la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente y se organiza el Sistema Nacional Ambiental – SINA-, creó la Corporación Autónoma Regional de Orinoquía, en concordancia con el artículo 150, numeral 7, de la Constitución. Ahora bien, en punto al nivel de estos organismos, se precisa que son del orden nacional[7], encontrándose cumplida también esta tercera exigencia. 2.2.4.
En cuanto al cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronavirus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo.
En virtud de lo anterior, el gobierno nacional quedó facultado para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de los efectos de esta pandemia mundial en nuestro territorio, cuyo control corresponde a la Corte Constitucional, según el numeral 7º del artículo 241 de la Constitucional. Ahora bien, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer a través del control inmediato de legalidad de “las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción” (Subrayado fuera de texto).
En el presente caso, se advierte que el acto estudiado tiene como fundamento, entre otros, i) la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social «por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”; ii) el Decreto 457 del 2020, expedido por el Gobierno Nacional, por medio del cual, se dispuso el aislamiento preventivo y obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional, ordenado con ocasión de la pandemia originada por el coronavirus, Covid 19; y, iii) El “Decreto legislativo” 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, que en su artículo 1° dispuso “Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto”.
En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine fue dictado con fundamento y en desarrollo de los decretos dictados durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rigió en el país, declarada a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, de modo tal que se observa satisfecho también este último requisito para asumir su conocimiento, en los términos del artículo 136 del CPACA.
En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE:
PRIMERO: AVOCAR CONOCIMIENTO, en sede del medio de control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, de la Resolución No. 400.36-20-0412 del 26 de abril de 2020 proferida por el Director General (E) de Corporinoquia: “Por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia -CORPORINOQUIA adopta medidas dando alcance al Decreto Legislativo 593 del 24 de abril de 2020 – por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID 19 y el mantenimiento del orden público”, con base en las consideraciones consignadas en este proveído.
En consecuencia, de acuerdo con lo previsto en los artículos 185 y 186 del mismo estatuto procesal, disponer: 1. Notifíquese personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso, o por cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, a los siguientes sujetos procesales: a. Director de Corporinoquia. b. Director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. c. Agente del Ministerio Público. 2.
Córrase traslado a, por el término de diez (10) días, según lo establecido en el artículo 185 del CPACA, en concordancia con el artículo 199 ibídem, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso. 3. Adviértasele al director de Corporinoquia que, durante el término de traslado, deberá allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la Resolución No. 400.36-20-0412 del 26 de abril de 2020 y las demás pruebas que tenga en su poder y pretenda hacer valer en el proceso; el incumplimiento de este deber legal constituye falta disciplinaria gravísima del funcionario encargado del asunto, en concordancia con el artículo 175, parágrafo 1° del CPACA. 4.
Infórmese a la comunidad en general, mediante aviso publicado en la página web de la corporación o cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar la legalidad de la Resolución No. 400.36-20- 0412 del 26 de abril de 2020, de conformidad con el artículo 185, numeral 2º del CPACA. 5.
Vencido el término anterior, córrase traslado al agente del Ministerio Público por el término de diez (10) días, para que rinda concepto, por escrito, sobre la legalidad de la Resolución No. 400.36-20-0412 del 26 de abril de 2020, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 185, numeral 5 del CPACA. 6. Invítese, a través de los correos institucionales que aparecen en sus respectivos portales web, a Invítese, a través de los correos institucionales, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y las Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás y de la Universidad del Rosario para que, si a bien lo tienen, se pronuncien por escrito sobre la legalidad de la Resolución No. 400.36-20-0412 del 26 de abril de 2020, dentro del término de traslado al agente del Ministerio Público, de conformidad con lo previsto en el numeral 3º del artículo 185 del CPACA. 7.
Infórmese por conducto de la Secretaría General, que las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, conceptos, pruebas documentales y demás documentos dirigidos al Despacho sustanciador con ocasión del presente proceso, se recibirán en el correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado: «secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co»
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ----------------------- [1] ART. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos. (…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…). [2] ART. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.
(Subrayado fuera del original). [3] ART. 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. (…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…). [4] Véase a Arboleda Perdomo, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Editorial Legis. Segunda Edición, 2012, Pag 4 y Benavides José Luis. Editor. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Universidad Externado de Colombia. Pag 52. [5]Ente corporativo autónomo de carácter público, creado por la Ley 99 de 1993 como una autoridad administrativa ambiental. [6] CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “A”.
Sentencia deL 4 de marzo de 2010, Expediente No. 2003-00360-01(3875-03), M.P. Alfonso Vargas Rincón. [7] La Sala Plena de la Corte Constitucional decidió, en el auto 089A de 2009, unificar su posición respecto del orden al cual pertenecen las CAR y estableció que la interpretación correcta es la siguiente: “por ser la que más se ajusta al texto constitucional (…) [ya que] no es posible sostener que las CAR son entidades descentralizadas por servicios pues éstas están siempre adscritas o vinculadas a una entidad del sector central, lo cual no sucede en este caso por la autonomía que el artículo 150, numeral 7, de la Constitución expresamente ha dado a las CAR.
En este sentido, las CAR son entidades públicas del orden nacional”.