ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Por ausencia de carga argumentativa [C]orresponde a la Sala establecer si la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, al dictar la providencia del 26 de noviembre de 2019, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 05001-33-33-031-2019-00158-01, incurrió una “vía de hecho”.
(…) En suma, lo dicho por la parte actora no es suficiente para considerar que se cumple el primer elemento –carga argumentativa de justificar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales–, pues la parte accionante no expuso realmente las razones por las que considera que el presente asunto cumple con tal presupuesto.
De conformidad con lo anterior, la Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. ACCIÓN DE TUTELA / REQUISITO DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Finalidad [L]a Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”.
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., tres (03) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación: 11001-03-15-000-2020-00657-00(AC) Actor: CONSTRUCCIONES FERSAN S.A.S. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la empresa Construcciones Fersan S.A.S contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 24 de febrero de 2020 (fls. 1 a 13), la empresa Construcciones Fersan S.A.S, por conducto de apoderada judicial (fl. 14), interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, porque consideró vulnerados los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Formuló las siguientes pretensiones (fl. 5 y 6): Primero: De conformidad con los hechos narrados me permito interponer ante esta Corporación acción de tutela con el fin de que se proteja el derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de Construcciones Fersan S.A.S. Segundo: Se ordene a la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, dejar sin efectos el auto que rechazó la demanda con radicado No. 05001333303120190015800 y en su lugar, admitir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por Construcciones Fersan S.A.S. contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. 1.2.
Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la empresa Construcciones Fersan S.A.S. demandó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecciones Social –UGPP-, con el fin de que se declarara la nulidad de los siguientes actos: 1.
De la decisión adoptada en el Acta No. 18 del 1 de diciembre de 2017 sesión del 2 de abril de 2018, del Comité de Conciliación y Defensa Jurídica de la UGPP, que negó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo del proceso administrativo tributario 20151520058011372 antes (5806S); y 2. La Resolución 1233 del 28 de agosto 2018, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición, interpuesto contra la decisión adoptada en el Acta No. 18 del 1 de diciembre de 2017.
Así mismo, solicitó a título de restablecimiento del derecho aceptar la terminación por mutuo acuerdo del proceso administrativo tributario 20151520058011372 antes (5806S) presentado ante la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - UGPP. 3. Y, adicionalmente, como medida provisional, aunque en realidad correspondería a un restablecimiento, solicita la suspensión de los efectos de un acto administrativo anterior, no demandado, a saber, la Resolución sanción Rdo- M 228 de 2017 (4 de mayo), "toda vez que en el caso que se acepte la terminación por mutuo acuerdo, no habría lugar a pagar otra suma de dinero diferente a la ya cancelada, en acogimiento a la propuesta de terminación por mutuo acuerdo ".
Mediante auto del 28 de marzo de 2019, el Juzgado 31 Administrativo de Medellín rechazó la demanda, por versar sobre un asunto no susceptible de control judicial, decisión confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en providencia del 26 de noviembre de esa misma anualidad. 1.3. Argumentos de la tutela La parte actora sostuvo que, en la providencia del 26 de noviembre de 2019, la autoridad judicial accionada incurrió vía de hecho “al indicar que el acta emitida por el comité de conciliación de la UGPP que negó la terminación del proceso administrativo por mutuo acuerdo no es susceptible de control judicial”, pues, a su juicio, se desnaturaliza el objeto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (fl. 2), toda vez que el acto emitido por el Comité de Conciliación puso fin a una actuación administrativa, por lo que debe considerarse como un acto definitivo susceptible de control judicial. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 2 de marzo de 2020 (fl. 111), se admitió la presente acción de tutela y se ordenó que aquel se notificara a la autoridad judicial accionada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2. La Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia (fls. 117 a 120), por medio del magistrado ponente de la decisión atacada mediante la presente acción, rindió el informe respectivo y manifestó que compartió la posición del a quo en su momento, pues consideró que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho estaba mal encaminada y resultaba improcedente, por cuanto los actos demandados no eran susceptibles de control judicial, razón por la cual, señaló que en la providencia en cuestión no se advierte la configuración de ningún defecto que haga procedente la acción de tutela, así como tampoco se demostró la vulneración de derechos fundamentales de la parte actora. 2.3.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio, a pesar de haber sido notificada de la admisión de la demanda. I. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[1], aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[2], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”. 2.
Problema jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, particularmente, el de relevancia constitucional. Si se cumple, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, al dictar la providencia del 26 de noviembre de 2019, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 05001-33-33-031- 2019-00158-01, incurrió una “vía de hecho”. 3.
Análisis de la Sala 3.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 2014[3], la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”.
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 3.2.
Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso bajo estudio, la parte actora se limitó a manifestar que en la providencia del 26 de noviembre de 2019, la autoridad judicial accionada incurrió vía de hecho “al indicar que el acta emitida por el comité de conciliación de la UGPP que negó la terminación del proceso administrativo por mutuo acuerdo no es susceptible de control judicial”, pues, a su juicio, se desnaturaliza el objeto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (fl. 2), toda vez que el acto emitido por el Comité de Conciliación puso fin a una actuación administrativa, por lo que debe considerarse como un acto definitivo susceptible de control judicial.
De conformidad con lo expuesto, pese a que el accionante está en desacuerdo con la decisión confirmada por la autoridad judicial accionada, lo cierto es en la tutela de la referencia se dedicó a plasmar, en forma general y abstracta, los argumentos de la propia demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para sustentar por qué el acta emitida por el comité de conciliación resultaba ilegal, sin hacer referencia a ningún requisito específico de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente señalar situaciones fácticas, sin invocar y sustentar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez constitucional que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales[4]. La importancia de explicar por qué la providencia judicial incurre en un defecto específico de procedibilidad, radica en que ello le permite al juez de tutela realizar un ejercicio de comparación para determinar si el juez natural de la causa ha actuado arbitrariamente o que su decisión contenga una anomalía de tal forma que riña abiertamente con la Constitución y vulnere los derechos fundamentales del accionante, circunstancias que en este caso no se advierten a simple vista.
En suma, lo dicho por la parte actora no es suficiente para considerar que se cumple el primer elemento –carga argumentativa de justificar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales–, pues la parte accionante no expuso realmente las razones por las que considera que el presente asunto cumple con tal presupuesto.
De conformidad con lo anterior, la Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. DECLARAR improcedente la tutela interpuesta por la empresa Construcciones Fersan S.A.S contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría General, ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Esta providencia fue discutida y aprobada en sala virtual del 3 de abril de 2020. ----------------------- [1] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [2] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [3] Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [4] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de 2015, expediente No. 2014-00552-01, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.