PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO EN EMERGENCIA ECONÓMICA / ESTADO DE EMERGENCIA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / COVID 19 / CORONAVIRUS El Presidente de la República consideradas, entre otras circunstancias, la aptitud de la pandemia causada por el COVID 19 para obrar como detonante de un crisis económica y social que no podía ser afrontada por las autoridades estatales mediante el ejercicio de sus atribuciones ordinarias, expidió, con la firma de todos sus ministros, el Decreto 417 del diecisiete (17) de marzo de dos mil veinte (2020), con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, y por medio de este declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto.
FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO EN EMERGENCIA ECONÓMICA / ESTADO DE EMERGENCIA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA La ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) en el art. 136, impone el Control Inmediato de Legalidad a las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. (…) FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A – ARTÍCULO 136 LEY / CREACIÓN DE IMPUESTO / TURISMO / IMPUESTO CON DESTINO AL TURISMO / INVERSIÓN SOCIAL / ENTIDAD AUTORIZADA PARA EL RECAUDO DEL IMPUESTO - Servicio de trasporte aéreo internacional / DIRECCIÓN DE CRÉDITO PÚBLICO / TESORO NACIONAL / MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - Será apropiado en el Presupuesto General de la Nación en las vigencias fiscales correspondientes a su recaudo y en las subsiguientes / PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN La Ley 1101 de 2006, en su artículo 40, creó el impuesto con destino al turismo, como una fuente para inversión social (…) Conforme al artículo 109 de la Ley 1943 de 2018, el valor del recaudo del impuesto en mención lo tienen a su cargo las empresas que presten de manera regular el servicio de trasporte aéreo internacional de pasajeros con destino a Colombia y deberá ser consignado por estas a una cuenta especial de la Dirección de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y será apropiado en el Presupuesto General de la Nación en las vigencias fiscales correspondientes a su recaudo y en las subsiguientes.
FUENTE FORMAL: LEY 1101 DE 2006 – ARTÍCULO 40 / LEY 1943 DE 2018 – ARTÍCULO 109 LEY / CREACIÓN DE IMPUESTO / TURISMO / IMPUESTO CON DESTINO AL TURISMO / INVERSIÓN SOCIAL / ENTIDAD AUTORIZADA PARA EL RECAUDO DEL IMPUESTO - Servicio de trasporte aéreo internacional / DIRECCIÓN DE CRÉDITO PÚBLICO / TESORO NACIONAL / MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - Será apropiado en el Presupuesto General de la Nación en las vigencias fiscales correspondientes a su recaudo y en las subsiguientes / PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN / DECRETO REGLAMENTARIO - Procedimiento de declaración y transferencia del Impuesto Nacional con destino al turismo como inversión social / CIRCULAR ADMINISTRATIVA – Su objeto era dar mayor claridad al proceso de transferencia del impuesto nacional con destino al turismo / CIRCULAR 4 DE 30 DE MAYO DE 2020 / MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Los artículos 4 y 5 del Decreto 1782 de 2007 reglamentaron, en su orden, las actividades de reporte y liquidación del impuesto, y la transferencia de los recursos procedentes del recaudo del Impuesto para el Turismo en la cuenta que para tal efecto designe la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional.
(…) El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo dictó la circular 014 del 30 de marzo de 2020, en la cual indicó, i) el formato de declaración, ii) quiénes deben hacer la declaración del impuesto y como se deben efectuar las transferencias de los recursos. iii) Como, y a que entidad, se debe realizar el envío de información por parte de las Empresas que presten el servicio de transporte Aéreo de Tráfico Internacional de Pasajeros, respecto de la declaración del impuesto y los documentos de soporte que debe contener.
(…) Esta Circular tiene por objeto dar mayor claridad en el proceso de declaración y transferencia del Impuesto nacional con destino al turismo como inversión social. FUENTE FORMAL: DECRETO 1782 DE 2007 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 1782 DE 2007 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 1782 DE 2007 – ARTÍCULO 7 / CIRCULAR 4 DE 30 DE MAYO DE 2020 PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO EN EMERGENCIA ECONÓMICA / ESTADO DE EMERGENCIA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / COVID 19 / CORONAVIRUS / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR ADMINISTRATIVA / FALTA DE COMPETENCIA – Circular no desarrolla ningún decreto legislativo dictado durante el estado de Excepción / CIRCULAR ADMINISTRATIVA – Su objeto era dar mayor claridad al proceso de transferencia del impuesto nacional con destino al turismo / CIRCULAR 4 DE 30 DE MAYO DE 2020 / MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / NO AVOCA La competencia del Consejo de Estado para el ejercicio del control inmediato de legalidad establecido por el artículo 136 de la ley 1437 de 2011 se encuentra determinada en función del factor material referido a la naturaleza del acto.
Para estos efectos, el legislador hizo referencia explícita a “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción”. (…) La Circular 014 de 30 de marzo de 2020 es, ciertamente, un acto administrativo de carácter general, y ha sido extendida en ejercicio de la función administrativa a cargo de una autoridad nacional.
Empero, su objeto se contrae a la procura de mayor claridad en el proceso de declaración y transferencia del impuesto nacional con destino al turismo como inversión social…”, asunto propio del reglamento de la ley en sentido formal, en este caso, del artículo 109 de la Ley 1943 de 2018, cuyo control sólo procede mediante el ejercicio de los medios de Nulidad Simple o de Nulidad y Restablecimiento del derecho.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 136 / LEY 1943 DE 2018 – ARTÍCULO 109 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la noción del acto administrativo general, consultar sentencia de la Corte Constitucional C620 de 2004 y del Consejo de Estado Exp. N1570A de 1997. NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 4 DE 30 DE MAYO DE 2020 - MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., nueve (9) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01700-00 Actor: MINISTERIO DE COMERCIO INDUSTRIA Y TURISMO Demandado: CIRCULAR 014 DE TREINTA (30) DE MARZO DE DOS MIL VEINTE (2020) Referencia: Control Inmediato de Legalidad – Auto avoca conocimiento El magistrado sustanciador procede a verificar la Competencia del Consejo de Estado para ejercer el Control Inmediato de Legalidad de la Circular 014 dictada el treinta (30) de marzo de dos mil veinte (2020), por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en la que se señala el “Procedimiento de declaración y transferencia del Impuesto Nacional con destino al turismo como inversión social”. 1.
Consideraciones relativas al control inmediato de legalidad 1.1. El Presidente de la República consideradas, entre otras circunstancias, la aptitud de la pandemia causada por el COVID 19 para obrar como detonante de un crisis económica y social que no podía ser afrontada por las autoridades estatales mediante el ejercicio de sus atribuciones ordinarias, expidió, con la firma de todos sus ministros, el Decreto 417 del diecisiete (17) de marzo de dos mil veinte (2020), con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, y por medio de este declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. 1.2.
La ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) en el art. 136, impone el Control Inmediato de Legalidad a las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. 2. Consideraciones relativas a la Circular 014 de treinta (30) de marzo de dos mil veinte (2020) 2.1.
La Ley 1101 de 2006, en su artículo 40, creó el impuesto con destino al turismo, como una fuente para inversión social, y se definió así: ARTÍCULO 4o. IMPUESTO CON DESTINO AL TURISMO COMO INVERSIÓN SOCIAL. <Artículo modificado por el artículo 128 de la Ley 2010 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Créase el impuesto nacional con destino al turismo como inversión social mediante la promoción y el fortalecimiento de la competitividad que comprende la capacitación y la calidad turísticas….” 2.2.
Conforme al artículo 109 de la Ley 1943 de 2018, el valor del recaudo del impuesto en mención lo tienen a su cargo las empresas que presten de manera regular el servicio de trasporte aéreo internacional de pasajeros con destino a Colombia y deberá ser consignado por estas a una cuenta especial de la Dirección de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y será apropiado en el Presupuesto General de la Nación en las vigencias fiscales correspondientes a su recaudo y en las subsiguientes. 2.3.
Los artículos 4 y 5 del Decreto 1782 de 2007 reglamentaron, en su orden, las actividades de reporte y liquidación del impuesto, y la transferencia de los recursos procedentes del recaudo del Impuesto para el Turismo en la cuenta que para tal efecto designe la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional. El artículo 7 transitorio de este Decreto prescribió: En el primer año de vigencia del presente Decreto, tratándose de los boletos expedidos antes del 1° de junio de 2007 y, en general, mientras se efectúan las modificaciones correspondientes en los Sistemas de Distribución Global (GDS), las compañías aéreas podrán cobrar el impuesto para el turismo en el aeropuerto de origen en el exterior o en el de salida en Colombia.
Parágrafo. Las compañías de transporte aéreo internacional deberán informar con la debida antelación a los pasajeros sobre lo relacionado con este impuesto. 2.4. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo dictó la circular 014 del 30 de marzo de 2020, en la cual indicó, i) el formato de declaración, ii) quiénes deben hacer la declaración del impuesto y como se deben efectuar las transferencias de los recursos. iii) Como, y a que entidad, se debe realizar el envío de información por parte de las Empresas que presten el servicio de transporte Aéreo de Tráfico Internacional de Pasajeros, respecto de la declaración del impuesto y los documentos de soporte que debe contener. 2.5.
Esta Circular tiene por objeto dar mayor claridad en el proceso de declaración y transferencia del Impuesto nacional con destino al turismo como inversión social. 3. Consideraciones relativas a la competencia del Consejo de Estado para el ejercicio del control inmediato de legalidad del presente asunto. 3.1. La competencia del Consejo de Estado para el ejercicio del control inmediato de legalidad establecido por el artículo 136 de la ley 1437 de 2011 se encuentra determinada en función del factor material referido a la naturaleza del acto.
Para estos efectos, el legislador hizo referencia explícita a “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción”. 3.2. La fórmula dispuesta por el legislador da cuenta de un nombre calificado con tres caracteres, el último de los cuales se encuentra precedido de una conjunción copulativa, para el caso “y”, cuyo objeto es combinar varios elementos de la misma oración para darles un significado conjunto. 3.3.
La Circular 014 de 30 de marzo de 2020 es, ciertamente, un acto administrativo de carácter general[1], y ha sido extendida en ejercicio de la función administrativa a cargo de una autoridad nacional. Empero, su objeto se contrae a la procura de mayor claridad en el proceso de declaración y transferencia del impuesto nacional con destino al turismo como inversión social…”, asunto propio del reglamento de la ley en sentido formal, en este caso, del artículo 109 de la Ley 1943 de 2018, cuyo control sólo procede mediante el ejercicio de los medios de Nulidad Simple o de Nulidad y Restablecimiento del derecho.
En consecuencia el Despacho
RESUELVE
PRIMERO. - Declarar la falta de competencia por parte del Consejo de Estado para conocer del Control Inmediato de Legalidad de la Circular 014 de 30 de marzo de 2020 expedida con el objeto de clarificar el procedimiento de declaración y transferencia del Impuesto nacional con destino al turismo como inversión social. Segundo: Archívese el presente expediente.
Cópiese, Notifíquese y cúmplase Cópiese, Notifíquese y cúmplase, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado ----------------------- [1] Sentencia Corte Constitucional C 620 de 2004. Se ha entendido por acto administrativo “La declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria“[1] Ahora bien, la jurisprudencia y la doctrina han diferenciado los llamados Actos Administrativos de carácter general y los Actos Administrativos de carácter particular.
A través de los primeros, se conocen aquellos actos administrativos en los que los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta, y por lo tanto versados a una pluralidad indeterminada de personas; es decir, a todas aquellas que se encuentren comprendidas en tales parámetros. Por el contrario, los segundos, son aquellos actos administrativos de contenido particular y concreto, que producen situaciones y crean efectos individualmente considerados.
No obstante lo anterior, la indeterminación no se relaciona únicamente en punto del número de receptores de la decisión administrativa, sino que igualmente estos aparezcan individualizados. En otras palabras, “puede existir un acto general referido, en la práctica, sólo a algunas pocas personas o a ninguna y viceversa, un acto individual referido a muchas personas concretamente identificadas”[2]. [1] García de Enterría, Eduardo.
Curso de Derecho Administrativo I. Civitas Ediciones. Madrid. España 2001. pag 540 [2] Sentencia Consejo de Estado. Exp. N1570A de 1997. Sección Quinta.