ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / CONTRATO REALIDAD - No se configura En el presente caso, el señor [E] pretende que se deje sin efecto la providencia de 4 de julio de 2019, proferida la Sección Segunda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2013-90117-01, promovido contra el SENA.
A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, dado que, a juicio de la parte demandante, la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial, por cuanto, en un caso idéntico, ya había declarado la existencia del contrato realidad respecto de un instructor del Centro Agropecuario, como ocurrió en la sentencia de 19 de enero de 2015 (…) Es por lo anterior que, al momento de proferir la sentencia objeto de controversia, la Sección Segunda se alejó del precedente traído a colación por el actor y decidió adoptar los criterios establecidos en la sentencia de unificación en comento.
Tan es así que, posterior a la promulgación de la sentencia de unificación, la Sección Segunda en otros dos casos con situación fáctica y fundamentos jurídicos idénticos al aquí examinado, falló en el mismo sentido de revocar las providencias proferidas por el Tribunal y, en su lugar, denegar las pretensiones de las demandas. Ahora, si bien es cierto que existía un pronunciamiento favorable a los intereses del actor en un caso similar, lo cierto es que la Sección Segunda unificó su postura en el sentido de determinar que para este tipo de casos, dada la intermitencia en la prestación del servicio y el no cumplimiento del horario establecido en el contrato, no se configuraba uno de los elementos esenciales del contrato realidad, esto es, la subordinación, como ocurre en el caso sub examine.
En efecto, tal y como lo afirmó la autoridad judicial accionada, el hecho de que el actor haya ejecutado contratos de prestación de servicios suscritos con el SENA por un período inferior a los inicialmente pactados, y al no haber laborado de manera continua en el ejercicio de su labor de instructor por encontrarse probada la intermitencia entre la finalización de un contrato y la iniciación de otro, no permitían determinar que existiera una prestación continua, subordinada e ininterrumpida que demostrara la permanencia en el servicio.
Así las cosas, le asistió razón a la Sección Segunda en considerar que el actor no logró: i) desvirtuar la autonomía e independencia en la prestación del servicio; ii) la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios y; ii) probar el elemento indispensable de subordinación para establecer la relación laboral. Lo anterior pone de manifiesto que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto alegado.
Y el hecho de que el actor no comparta lo decidido en la providencia cuestionada, ello no implica la vulneración de los derechos fundamentales ni la ocurrencia de algunos de los defectos específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D. C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 1001-03-15-000-2020-00330-00(AC) Actor: EDGARDO MANUEL MUÑOZ ANGULO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el señor EDGARDO MANUEL MUÑOZ ANGULO contra la Sección Segunda -Subsección “A”- del Consejo de Estado[1], con ocasión de la providencia de 4 de julio de 2019, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2013-90117-01.
I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El señor EDGARDO MANUEL MUÑOZ ANGULO, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela contra la Sección Segunda, para obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad. I.2.- Hechos Se extrae del expediente que el señor MUÑOZ ANGULO laboró en el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE –SENA[2]-, desde el 7 de febrero de 1995 hasta el 30 de junio de 2012, como docente en el Centro Agropecuario de Gaira de Santa Marta (Magdalena)[3], a través de diferentes contratos de prestación de servicios, cumpliendo un horario laboral de lunes a viernes de 7 a.m. a 12 m y de 2 p.m. a 6.pm.
Que las labores contratadas estaban orientadas al aprendizaje en el área pecuaria y de emprendimiento conforme a los programas asignados por su superior jerárquico. Que el 16 de octubre de 2012, solicitó ante el SENA el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales derivadas de ella y, que posteriormente, mediante Oficio 22012004130 de 19 de noviembre de ese año, tal entidad negó dicho requerimiento.
Señaló que contra dicho Oficio instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que en reparto correspondió al Tribunal Administrativo del Magdalena[4] que, mediante providencia de 13 de agosto de 2013, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, razón por la que la parte accionada interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Sección Segunda que, en sentencia de 4 de julio de 2019[5], revocó lo dispuesto por el a quo y, en su lugar, denegó las súplicas incoadas.
Aseguró que la autoridad judicial accionada al proferir la sentencia objeto de controversia desconoció su propio precedente, por cuanto, en un caso idéntico, declaró la existencia del contrato realidad respecto de un Instructor del Centro Agropecuario, esto es, en la Sentencia de 19 de enero de 2015[6], proferida dentro del expediente identificado con número único de radicación 2012-00016-01.
I.3.- Pretensiones El actor solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia, pide que se deje sin efecto la providencia de 4 de julio de 2019, proferida por la Sección Segunda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2013-90117-01.
En efecto: “[…] PRIMERA: Amparar mis derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la justicia, al derecho a la igualdad. SEGUNDA: Revocar la sentencia con Radicación No. 47001233300020139011701 (sic) (1647-15) de fecha julio 4 de 2019 de la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado y notificada durante el mes de septiembre del presente año. TERCERA: Reconocer que entre el Servicio Nacional de Aprendizaje de ahora en adelante SENA y el suscrito, existió un contrato de trabajo realidad desde el 7 de febrero de 1995 hasta el 30 de junio de 2012.
CUARTA: Como consecuencia de lo anterior ordenar el reconocimiento y pago de todas las prestaciones sociales solicitadas en la demanda presentada por el suscrito […]”. I.4.- Defensa I.4.1.- El Tribunal indicó que no es la autoridad que a juicio del actor ha vulnerado sus derechos fundamentales, por lo que no hará pronunciamiento alguno al respecto.
I.4.2.- La Sección Segunda solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda. Adujo que al resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primer grado, determinó que a pesar de que el actor prestó sus servicios al SENA como instructor en programas de formación para los alumnos del Centro Agropecuario, no obraba en el expediente material probatorio que permitiera determinar que existió una prestación continua, subordinada e ininterrumpida ni permanencia en el servicio.
Indicó que su posición se adoptó bajo los lineamientos expuestos en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, proferida dentro del expediente con número único de radicación 2013-00260-01[7]; y que la misma ha sido tenida en cuenta en los casos de instructores del SENA en las sentencias de 10 de mayo de 2018[8] y 27 de junio de 2019[9].
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012- 02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución […]”. (Negrillas fuera del texto) La Sala observa que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la parte actora plantea con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, se ha vulnerado sus derechos fundamentales; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable[10] y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.
Verificado lo anterior, corresponde examinar si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor. Análisis del caso concreto En el presente caso, el señor EDGARDO MANUEL MUÑOZ ANGULO pretende que se deje sin efecto la providencia de 4 de julio de 2019, proferida la Sección Segunda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2013-90117-01, promovido contra el SENA.
A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, dado que, a juicio de la parte demandante, la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial, por cuanto, en un caso idéntico, ya había declarado la existencia del contrato realidad respecto de un instructor del Centro Agropecuario, como ocurrió en la sentencia de 19 de enero de 2015[11].
Se extrae del expediente, que mediante providencia de 4 de julio de 2019[12], la Sección Segunda revocó la sentencia de 13 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar lo siguiente: “[…] Esta Corporación en la sentencia del 25 de agosto de 2016, expediente 0088-16-SUJ2 No. 005/16 con ponencia del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter señaló que el denominado contrato realidad “aplica cuando se constata en el juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales”. […] De los citados contratos y órdenes de prestación de servicios para el desempeño de instructor del SENA, se puede observar que en el año 1995 fue vinculado por un periodo de 11 meses y en tal contrato se estableció que fue vinculado por un periodo de 11 meses y en tal contrato se estableció que se ejecutaría en 1.206 horas a efectos de apoyar al área de pos cosecha frutales, el cual según la afirmación del actor y las declaraciones aportadas al plenario se desarrollaría en un horario de 7 a.m. a 12 m y de 2 p.m. a 6 p.m. Sin embargo, al realiza la operación aritmética de las horas laboradas[13], convertidas en días[14], el demandante habría ejecutado al contrato en 134 días, que equivale a un periodo de 6 meses[15] y 14 días, el cual resulta inferior al plazo contractual establecido.
De igual manera, del análisis del contrato que suscribió el actor el siguiente año (007 de 18 de enero 1996) también se observa que se ejecutó en un periodo inferior a los once meses pactados en la cláusula tercera[16], situación que evidencia el incumplimiento de los elementos propios del contrato realidad. […] Se tiene que la parte actora no laboró de manera continua en el ejercicio de su labor de instructor en el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, al encontrarse probada la intermitencia entre la finalización del contrato y la iniciación del otro, que en muchas ocasiones superó un lapso de 6 meses.
En efecto, se encontró que el actor laboró entre los años 1997 y 2012 los siguientes meses: |1997: 6 meses y 38 días|2005: 5 meses y 5 días. | |1998: 6 meses y 11 días|2006: 6 meses y 7 días. | |1999: 7 meses y 20 |2008: 8 meses y 13 días.| |días. | | |2000: 7 meses y 7 días.|2009: 2 meses y 5 días. | |2001: 5 meses y 6 días.|2010: 10 meses y 15 | | |días. | |2002: 3 meses y 8 días.|2011: 6 meses y 7 días. | |2003: 8 meses y 23 |2012: 3 meses. | |días. | | |2004: 3 meses y 18 | | |días. | | Adicional a lo expuesto, se tiene que las declaraciones rendidas por los señores Luis Argote Ceballos y Arístides Antonio Blanquiceth tampoco se puede determinar de manera fehaciente el cumplimiento de un horario laboral en similares condiciones a los que desarrollan los empleados de planta del SENA, pues si bien se señala que la labor se desarrollaba entre 9 y 10 horas diarias, no se encuentran soportadas tales afirmaciones en los contratos y órdenes de prestación de servicios o en documentos adicionales.
Así entonces, si bien se demostró que el actor prestó sus servicios al SENA, como instructor en programas de formación para los alumnos del Centro Agropecuario Gaira, los documentos que obran en el plenario no permiten determinar una prestación continua, subordinada e ininterrumpida. […] De igual manera, se encuentra que frente a las labores realizadas por el actor en su calidad de contratista, existía una relación de coordinación mas no una verdadera subordinación, pues la rendición de informes mensuales en la ejecución del contrato, pasar planillas o hacer la planeación académica del mes siguiente, no pueden considerarse, por sí solas, como elementos de subordinación laboral, pues hacen parte de la ejecución y de las directrices propias del contrato de prestación de servicios. […]”.
De los apartes de la providencia transcrita, la Sala observa que la Sección Segunda consideró que si bien el actor cumplió con algunos presupuestos que daban cuenta de la relación laboral con el SENA, esto es, la prestación personal del servicio y la remuneración, no se logró probar la subordinación o dependencia continuada ni el cumplimiento de horarios u órdenes por parte de superiores, como tampoco que la labor encomendada hubiera sido de manera continua.
En el caso que nos ocupa, el señor MUÑOZ ANGULO señaló en el escrito de tutela que no es dable que la Sección Segunda se aparte de su propio precedente sin justificación alguna, en el que, en un caso igual, encontró probada la prestación de forma permanente y subordinada por un instructor del Centro Agropecuario, también contratado por prestación de servicios.
Para el efecto, trajo a colación una providencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del expediente identificado con el número único de radicación 2012-00016-01. En tales circunstancias, corresponde a la Sala entrar a determinar: i) si el actor recibió un trato desigual e injustificado frente a la decisión judicial que fue favorable a los intereses de otra persona, a su juicio, en similares condiciones y; ii) si incurrió en desconocimiento del precedente judicial.
En relación con el trato igualitario que deben recibir los administrados por parte de las autoridades judiciales, la Corte Constitucional en sentencia T-267 de 8 de mayo de 2013[17], puntualizó: “[…] Es así como, en materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la Carta), que supone no solamente la igualdad ante la ley sino también de trato por parte de las autoridades y concretamente igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por las autoridades judiciales, garantizándose de esta forma la seguridad jurídica y con ella la certeza de la comunidad respecto a la forma en la que se van a decidir los casos iguales.
Como resultado de lo anterior, surge como límite a la autonomía e independencia de los Jueces el respeto por el precedente[18] […]”. De la misma forma, en la sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que el desconocimiento del precedente constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela cuando la decisión judicial afecta derechos fundamentales de las partes.
En especial, respecto del precedente vertical, la jurisprudencia de esa Corporación ha sido enfática en sostener que el juez no sólo está vinculado por el artículo 13 de la Carta, que impone la igualdad de trato jurídico en la aplicación de la ley, sino también que su autonomía se encuentra limitada por la eficacia de los derechos fundamentales y, en particular, del debido proceso judicial[19].
Dicha obligación, según la Corte, tiene fundamento en las siguientes razones: “[…] i) el principio de igualdad que es vinculante a todas las autoridades e, incluso, a algunos particulares, exige que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y, por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; ii) el principio de cosa juzgada otorga a los destinatarios de las decisiones jurídicas seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable sobre la decisión; iii) La autonomía judicial no puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; iv) Los principios de buena fe y confianza legítima imponen a la Administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y iv) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior […].”[20] No obstante lo anterior, la jurisprudencia constitucional también ha admitido la posibilidad de que un juez se aparte de su propio precedente o del precedente de su superior jerárquico, siempre y cuando se sustenten debidamente las razones de su posición (principio de razón suficiente)[21].
Descendiendo al caso en concreto, se advierte lo siguiente: -. A folios 4 a 29 del expediente de tutela, obra la sentencia de 4 de julio de 2019, proferida por la Sección Segunda -Subsección “A”- del Consejo de Estado, conformada por los magistrados WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ y RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2013-90117-01, que revocó el fallo de 13 de agosto de 2013, proferido por el Tribunal y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. -.
A folios 47 a 113 ibidem, obra la sentencia de 19 de enero de 2015, proferida por la la Sección Segunda -Subsección “A”- del Consejo de Estado, conformada por los magistrados GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN, ALFONSO VARGAS RINCÓN y LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2012-00016-01, que confirmó el fallo de 23 de mayo de 2013, proferido por el Tribunal, que accedió a las súplicas incoadas.
En dicha oportunidad, la Sección Segunda[22] señaló: “[…] – CASO CONCRETO Según los elementos de prueba obrantes en el plenario confrontados con la doctrina concerniente al contrato realidad, se encuentra que en el presente asunto se configuró una verdadera relación laboral entre el demandante y la Administración, a pesar de haber sido oculta bajo la figura del contrato de prestación de servicios.
Es así, como de las varias órdenes de trabajo y contratos de prestación de servicios que suscribió con el SENA, cuya ejecución encontró soporte en la Certificación emitida por la Subdirección del Centro Acuícola y Agroindustrial del SENA y en el testimonio del docente de plante, surge evidente, que el cumplimiento de la labor asignada en calidad de Instructor Docente, el actor adelantó todo el esfuerzo personal que la misma requería, situación que ´permite corroborar la presencia de la prestación personal del servicio.
De igual modo, percibió una remuneración o contraprestación económica por la labor personal que realizó al servicio del SENA, según la documental y testimonial referida, que estaba sujeta a la apropiación presupuestal de la entidad. Así mismo, se configuró el elemento de subordinación y dependencia, comprobado en la intemporalidad de la relación, en el cumplimiento de funciones y horarios de trabajo propios de la entidad, con desarrollo de idénticas funciones a las asignadas a los instructores de planta.
En efecto, las probanzas evidencian que la función desplegada por el accionante no fue de carácter transitorio o esporádico -característica propia del contrato de prestación de servicios-, sino que por el contrario, se trató de una relación prolongada en el tiempo, como lo demuestran los diversos contratos y órdenes celebradas entre ambas partes desde el 7 de febrero de 1996 hasta el 3 de febrero de 2009- fecha de la última orden de trabajo-, que permiten entrever que la contratación se produjo con el ánimo de emplearlo de modo permanente, pero, en franco desconocimiento de sus derechos salariales y prestacionales de carácter irrenunciable y en abierta pugna, no sólo con la ley y con la jurisprudencia sino también con el principio constitucional de igualdad. […] En suma, desvirtuadas como se encuentran tanto la autonomía e independencia en la prestación del servicio por parte del actor como la transitoriedad u ocasionalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios y probados todos los elementos característicos de la relación laboral, concluye la Sala, que en el presente asunto, contrario a lo argumentado por el demandado en el escrito de alzada, se configuró el contrato realidad, porque evidentemente la administración utilizó la figura contractual, de manera por demás equivocada, para encubrir la naturaleza real de la actividad laboral […]”.
Adicionalmente, la Sala encuentra pertinente traer a colación otros dos casos idénticos en los que la Sección Segunda se ha pronunciado, estos son: -. Sentencia de 19 de julio de 2018, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2014-00010-01, que revocó el fallo de 13 de mayo de 2015, proferido por el Tribunal, que accedió a las súplicas incoadas y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda.
Como fundamento de la decisión, la Sección Segunda[23] señaló lo siguiente: “[…] – CASO CONCRETO De las pruebas transcritas con antelación, se tiene que no es posible determinar la existencia de una relación laboral continua e ininterrumpida pues en la mayoría de los casos no existe prueba de la fecha de inicio y finalización de las diferentes relaciones contractuales, por lo que no se definieron los extremos temporales en la relación laboral.
En ese sentido, y atendiendo lo dicho por las declaraciones rendidas en el curso del proceso, si tenemos en cuenta que el horario de trabajo era de 7:00am a 12:00m y de 2:00pm a 6:00pm (para un total de 9 horas diarias) se podría determinar que, en caso de cumplir estrictamente con el horario señalado, en el año 2006 habría laborado 55 días, en el 2007 33 días, en el 2008 33 días, en el 2009 14 días, en el 2011 56 días y en el 2012 61 días, lo que permite deducir que no se presenta continuidad en el servicio, siendo este uno de los elementos que permiten deducir la existencia del contrato realidad.
Así entonces, si bien se demostró que el actor estuvo vinculado al SENA con el fin de prestar sus servicios en el área agrícola, las órdenes y contratos de prestación de servicios, no permiten determinar una prestación continua e ininterrumpida que demuestre la permanencia en el servicio. Sobre el particular, esta corporación ha señalado en diversas oportunidades, que “el elemento de la subordinación requiere, para su configuración, que esta se ejecute de manera continua e ininterrumpida durante el desarrollo del contrato, es decir, que exista una sujeción o dependencia constante de quien presta el servicio respecto de su contratante”, elementos que no fueron demostrados en el presente caso.
Lo anterior toda vez que, en el sub examine, la forma de contratación era por un número determinado de horas de formación o instrucción, sin establecer, por regla general, plazos máximos para ello […]”. -. Sentencia de 12 de julio de 2018, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2014-0009-01, que revocó el fallo de 17 de agosto de 2016, proferido por el Tribunal, que accedió a las súplicas incoadas y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda.
En efecto, en esta oportunidad se dijo: “[…] – CASO CONCRETO De las pruebas transcritas con antelación, se tiene que no es posible determinar la existencia de una relación laboral continua e ininterrumpida pues en la mayoría de los casos no existe prueba de la fecha de inicio y finalización de las diferentes relaciones contractuales, por lo que no se definieron los extremos temporales en la relación laboral.
Así entonces, si bien se demostró que el actor estuvo vinculado al SENA con el fin de prestar sus servicios en el área agrícola, las órdenes y contratos de prestación de servicios, no permiten determinar una prestación continua e ininterrumpida que demuestre la permanencia en el servicio. Sobre el particular, esta corporación ha señalado en diversas oportunidades, que “el elemento de la subordinación requiere, para su configuración, que esta se ejecute de manera continua e ininterrumpida durante el desarrollo del contrato, es decir, que exista una sujeción o dependencia constante de quien presta el servicio respecto de su contratante”, elementos que no fueron demostrados en el presente caso.
Lo anterior toda vez que, en el sub examine, la forma de contratación era por un número determinado de horas de formación o instrucción, sin establecer, por regla general, plazos máximos para ello. Lo anterior toda vez que, en el sub examine, la forma de contratación era por un número determinado de horas de formación o instrucción, sin establecer, por regla general, plazos máximos para ello. […] Así las cosas, en vista de que no se desvirtuó la autonomía e independencia en la prestación del servicio de la demandante, ni la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios y sin tener probados los elementos de la relación laboral, se concluye que no tienen vocación de prosperidad las pretensiones de la demanda […]”.
Frente al desconocimiento del precedente, la Corte Constitucional[24] ha señalado que hace referencia a un conjunto de sentencias previas al caso que habrá de resolverse que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico deben necesariamente ser tenidas en cuenta por la autoridad judicial al momento de dictar sentencia. Ahora, en los eventos en los que las providencias invocadas no correspondan a precedentes jurisprudenciales unificados, los jueces dentro del marco de su autonomía y libertad al momento de resolver una controversia jurídica, pueden acatar o no lo plasmado en tales providencias.
En ese sentido, se tiene que en sentencia de 25 de agosto de 2016, proferida dentro del expediente identificado con el número único de radicación 2013-00260-01, se unificó la jurisprudencia en lo relacionado a la forma en la que se deben ser reconocidas las prestaciones de aquellos empleados que demuestran una verdadera relación laboral. Al respecto, se dijo: “[ ] En otras palabras, el denominado "contrato realidad" aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.
De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión. En lo que se refiere a la vinculación de docentes a través de contratos de prestación de servicios, sea lo primero advertir que el artículo 2 del Decreto ley 2277 de 1979[40] define como docente a quien ejerce la profesión de educador, es decir, " el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de qué trata este Decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo".
Asimismo, les impone la citada normativa una serie de obligaciones y prohibiciones, entre las que se destacan: (i) "Cumplir las órdenes inherentes a sus cargos que les impartan sus superiores jerárquicos", (ii) "Cumplir la jornada laboral y dedicar la totalidad del tiempo reglamentario a las funciones propias de su cargo" y (iii) no " abandonar o suspender sus labores injustificadamente o sin autorización previa". […] Resulta imperioso unificar el precedente con el fin último de acoger el criterio que sea más favorable a los ciudadanos que acuden ante la justicia contencioso-administrativa en busca de obtener el reconocimiento de los derechos que eran inherentes a una relación laboral pero que la Administración disfrazó con la suscripción de un contrato estatal, para lo cual ha de advertirse que el restablecimiento del derecho es una consecuencia lógica de la nulidad que se decreta, ya que una vez ejecutoriada la sentencia que así lo declara, el acto administrativo desaparece del mundo jurídico, por lo que los derechos y situaciones afectados deben volver a su estado inicial, es decir, que en las controversias de contrato realidad hay lugar a reconocer las prestaciones que el contratista dejó de devengar y el tiempo de servicios con fines pensionales, pues su situación jurídica fue mediante un contrato estatal, pero que en su ejecución se dieron los elementos constitutivos de una relación laboral, que en caso de haber sido vinculado como empleado público hubiese tenido derecho a las mismas prestaciones que devengan los demás servidores de planta de la respectiva entidad.
Por consiguiente, no resulta procedente condenar a la agencia estatal demandada al pago de las prestaciones a las que tenía derecho el contratista-trabajador a título de reparación integral de perjuicios, dado que estas se reconocen como efecto de la anulación del acto que las negó, pese a su derecho a ser tratado en igualdad de condiciones que a los demás empleados públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria, esto es, a pesar de tener una remuneración constituida por los honorarios pactados, le fue cercenado su derecho a recibir las prestaciones que le hubiere correspondido si la Administración no hubiese usado la modalidad de contratación estatal para esconder en la práctica una relación de trabajo.
Pero lo anterior no es óbice para que la persona (demandante) reclame el pago de los perjuicios que estime le fueron causados por el acto presuntamente ilegal, pues en virtud del artículo 138 del CPACA “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño”, sin embargo, aquellos deben acreditarse a través de los medios probatorios que el sistema normativo prevé. Ahora bien, en lo que atañe al ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el docente vinculado por contrato de prestación de servicios, cabe anotar que este corresponderá a los honorarios pactados, ya que no es dable tener en cuenta, en este caso, el empleo de planta, pues los docentes oficiales se encuentran inscritos en el escalafón nacional docente que implica remuneraciones diferenciadas según el grado en el que estén. […] 1.º Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2.° Unificase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro- contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación […]”.
Es por lo anterior que, al momento de proferir la sentencia objeto de controversia, la Sección Segunda se alejó del precedente traído a colación por el actor y decidió adoptar los criterios establecidos en la sentencia de unificación en comento. Tan es así que, posterior a la promulgación de la sentencia de unificación, la Sección Segunda en otros dos casos con situación fáctica y fundamentos jurídicos idénticos al aquí examinado, falló en el mismo sentido de revocar las providencias proferidas por el Tribunal y, en su lugar, denegar las pretensiones de las demandas.
Ahora, si bien es cierto que existía un pronunciamiento favorable a los intereses del actor en un caso similar, lo cierto es que la Sección Segunda unificó su postura en el sentido de determinar que para este tipo de casos, dada la intermitencia en la prestación del servicio y el no cumplimiento del horario establecido en el contrato, no se configuraba uno de los elementos esenciales del contrato realidad, esto es, la subordinación, como ocurre en el caso sub examine.
En efecto, tal y como lo afirmó la autoridad judicial accionada, el hecho de que el actor haya ejecutado contratos de prestación de servicios suscritos con el SENA por un período inferior a los inicialmente pactados, y al no haber laborado de manera continua en el ejercicio de su labor de instructor por encontrarse probada la intermitencia entre la finalización de un contrato y la iniciación de otro, no permitían determinar que existiera una prestación continua, subordinada e ininterrumpida que demostrara la permanencia en el servicio.
Así las cosas, le asistió razón a la Sección Segunda en considerar que el actor no logró: i) desvirtuar la autonomía e independencia en la prestación del servicio; ii) la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios y; ii) probar el elemento indispensable de subordinación para establecer la relación laboral. Lo anterior pone de manifiesto que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto alegado.
Y el hecho de que el actor no comparta lo decidido en la providencia cuestionada, ello no implica la vulneración de los derechos fundamentales ni la ocurrencia de algunos de los defectos específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. En virtud de lo expresado, la Sala denegará el amparo solicitado como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DENEGAR el amparo solicitado por la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 20 de febrero de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante Sección Segunda. [2] En adelante SENA. [3] En adelante Centro Agropecuario. [4] En adelante Tribunal. [5] […] 1.
REVÓCASE La sentencia de 13 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por el señor EDGARDO MANUEL MUÑOZ ANGULO contra el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA). En su lugar, se dispone por esta Corporación negar las pretensiones de la demanda. […]”. [6] M.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [7] M.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. [8] Expediente Núm. 1295-16 M.P.: William Hernández Gómez. [9] Expediente Núm. 3257-16 M.P.: William Hernández Gómez. [10] Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). [11] M.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [12] Folios 4 a 29. [13] 9 horas diarias. [14] El resultado se obtiene de dividir el número total de horas contratadas entre las horas que, según la demanda, debía cumplir el demandante diariamente. [15] Partiendo de la base que se laboran 20 días en el mes, es decir, 5 días a la semana. [16] Según las opciones aritméticas previamente señaladas, se ejecutó este contrato en 8 meses. [17] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [18] Ver, entre otras, sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008, T-014 de 2009 y T-100 de 2010, de la Corte Constitucional. [19] Sentencia T-766 de 2008.
M.P: doctor Marco Gerardo Monroy Cabra. [20] Ídem. [21] Ver sentencia T-292 de 2006. [22] Proceso Núm. 2012-00016-01, M.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [23] Proceso núm. 2014-00010-01, M.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas. [24] Corte Constitucional, la Sala Octava de Revisión, sentencia T-459 de 18 de julio de 2017, M.P.: Alberto Rojas Ríos.