ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Mecanismo constitucional no puede ser empleado para subsanar inactividad dentro del proceso ordinario / RECURSO DE APELACIÓN – Medio judicial de defensa idóneo y eficaz contra sentencia / En relación con las providencias de 30 de mayo y 22 de agosto de 2013, proferidas por el Juzgado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el núm. 2012-00003-01, mediante las cuales se ordenó la reliquidación del señor AROCA SALAZAR y se resolvió la solicitud de aclaración presentada contra dicha decisión, respectivamente, la Sala observa que pese a que el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia interpuso el recurso de apelación, este dimitió del mismo, por lo que mediante auto de 18 de diciembre de 2013, el Juzgado le aceptó dicho desistimiento.
Significa lo anterior que la actora no agotó todos los medios ordinarios de defensa judicial a su alcance, faltando así con el requisito de subsidiariedad para que sea procedente la acción de tutela promovida contra una providencia judicial. (…) Ahora bien, se advierte que en el escrito de tutela la accionante manifestó que no pudo actuar dentro del proceso ordinario que dio origen a la acción de la referencia, comoquiera que para ese momento la defensa jurídica del caso no estaba a su cargo sino del Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
Para la Sala no es de recibo el argumento expuesto por la parte actora, dado que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho la defensa jurídica del Estado estuvo en cabeza del prenombrado Fondo, lo que evidencia que en esa instancia si existió una defensa técnica pues las competencias asignadas a dicha entidad pasaron posteriormente a la UGPP mediante el Decreto 2842 de 6 de diciembre de 2013, expedido por el Gobierno Nacional.
De manera que para la Sala resulta claro que el presente mecanismo subsidiario y residual no puede desplazar al recurso ordinario de defensa con que contaba la actora y que no fue ejercido. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Incumplimiento de la carga argumentativa / ACCIÓN DE TUTELA – No es una instancia adicional [L]a Sala advierte que si bien la actora puso de presente que las providencias censuradas incurrieron en los defectos fáctico, material o sustantivo y el desconocimiento del precedente judicial, lo cierto es que los argumentos expuestos en la solicitud de amparo van dirigidos únicamente contra el fallo de 30 de mayo de 2013 proferido por el Juzgado y no contra la sentencia de 31 de octubre de 2019 proferida dentro del recurso extraordinario de revisión, por lo que en ningún momento explicó las razones por las cuales consideraba que, esta última, había incurrido en los defectos alegados.
Por lo precedente, la Sala reitera que la actora no argumentó de manera alguna las razones por las que, a su juicio, la sentencia de 31 de octubre de 2019 vulneró sus derechos fundamentales, por lo que no se observa que el asunto puesto en discusión esté revestido de relevancia constitucional, de forma tal que sea justificada la intervención del juez de tutela en asuntos que son de la órbita de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, en el presente caso no se cumple con este requisito, además porque la acción de tutela se está usando como una instancia adicional para que el juez constitucional vuelva a analizar lo que fue decidido dentro del ámbito de su autonomía e independencia, tanto por el Juzgado como por el Tribunal como jueces naturales, máxime si la actora contaba con otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para controvertir la sentencia de 30 de mayo de 2013.
Siendo ello así, para la Sala, al presente asunto subyace una pretensión tendiente a reabrir un debate legal concluido, dentro del cual, además, no se hizo uso del recurso ordinario de defensa, lo cual es improcedente debido a que la acción de la referencia no están instituida para ser ejercida como una instancia adicional a las establecidas por el legislador en los trámites ordinarios.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número. 11001-03-15-000-2020-00283-00 (AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP-.
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ Y OTRO ACCIÓN DE TUTELA DERECHOS FUNDAMENTALES: ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y DEBIDO PROCESO. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-[1] contra las providencias de 30 de mayo y de 22 de agosto de 2013, proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Florencia[2] dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 18001-33-31-703-2012-00003-00; y el fallo de 31 de octubre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá[3] dentro del recurso de extraordinario de revisión identificado con el número único de radicación 18001-33-31-703-2012-00003-01.
I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud La UGPP, mediante apoderado especial, presentó acción de tutela contra el Juzgado al proferir el fallo de 30 de mayo[4] y el auto de 22 de agosto de 2013[5], dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 18001-33-31-703-2012- 00003-00; y contra el Tribunal que profirió la sentencia de 31 de octubre de 2019[6], dentro del recurso de extraordinario de revisión identificado con el número único de radicación 18001-33-31-703-2012-00003-01, porque, a su juicio, vulneraron sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y debido proceso.
I.2.- Hechos Sostuvo que el señor RUFINO AROCA SALAZAR nació el 8 de enero de 1941 y prestó sus servicios al Estado en la Intendencia Nacional del Caquetá, desde el 6 de febrero de 1964 al 20 de febrero de 1965 y en el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA-[7], desde el 1o. de abril de 1965 hasta 30 de abril de 1993, siendo su último cargo el de Técnico Operativo 09 en la Regional Caquetá. Adujo que el INCORA mediante la Resolución 2784 de 12 de julio de 1996, ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez al mencionado señor con la inclusión del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación del estatus pensional.
Señaló que contra el anterior acto administrativo el señor AROCA SALAZAR interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante la Resolución 4735 de 8 de octubre de 1996, confirmando en todas y cada una de sus partes la decisión. Afirmó que la pensión de jubilación del señor RUFINO AROCA SALAZAR fue reliquidada por medio de la Resolución 000833 de 10 de septiembre de 2003[8].
Sostuvo que el 19 de mayo de 2008 el señor AROCA SALAZAR solicitó nuevamente la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales, tales como la bonificación por recreación, auxilio de localización, auxilio de movilización y viáticos, entre otros. Aseguró que el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia[9] a través de la Resolución 2047 de 29 de septiembre de 2008 negó la solicitud de reliquidación pensional mencionada en líneas anteriores.
Señaló que inconforme con las anteriores decisiones[10], el señor RUFINO AROCA SALAZAR, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, la cual le correspondió por reparto al Juzgado con el número único de radicación 18001- 33-31-703-2012-00003-00. El Juzgado, mediante sentencia de 30 de mayo de 2013, resolvió: “[…]
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de prescripción con relación a las mesadas pensionales hasta el 09 de abril de 2009, propuesta por la entidad accionada.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial de las Resoluciones No. 02784 del 12 de julio de 1996, 0833 del 10 de septiembre de 2003 y 2047 del 29 de septiembre de 2008, por las razones expuestas.
TERCERO: En consecuencia como medida de restablecimiento ORDENAR al FONDO PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, RELIQUIDAR Y PAGAR la pensión de jubilación reconocida a Rufino Aroca Salazar, teniendo como base el 75% de la asignación mensual más elevada del último año de servicios que comprende: Sueldo básico, prima de vacaciones, Auxilio de alimentación, Auxilio de Localización, prima de diciembre, bonificación por recreación, prima de junio, bonificación por servicios, prima semestral, bonificación quinquenal, incluyendo las doceavas partes de los factores devengados los cuales son: prima de vacaciones, prima de junio, prima de diciembre, prima semestral y en general todos los emolumentos percibidos por el trabajador en el último año de servicios como retribución de su labor. […]”.
Afirmó que el Juzgado por medio del auto de 22 de agosto de 2013, resolvió la aclaración de la citada sentencia, en la que dispuso: “[…]
PRIMERO: CORREGIR, el numeral tercero de la sentencia No. JTDA 87, de fecha 30 de mayo, proferida por este Despacho, de la siguiente forma: “TERCERO: En consecuencia como medida de restablecimiento ORDENAR al FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, RELIQUIDAR Y PAGAR la pensión de jubilación reconocida a RUFINA AROCA SALAZAR teniendo como base el 75% de la asignación mensual más elevada del último año de servicios que comprende: Sueldo básico, Auxilio de alimentación, Auxilio de localización, bonificación por servicios, bonificación quinquenal, incluyendo las doceavas partes de los factores devengados los cuales son: prima de vacaciones, prima de junio, prima de diciembre, prima semestral y en general todos los emolumentos percibidos por el trabajador en el último año de servicios como retribución de su labor”. […]”.
Mencionó que el 18 de diciembre de 2013, el Juzgado aceptó el desistimiento del recurso de apelación que interpuso el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia contra las anteriores decisiones. Advirtió que dando cumplimiento al fallo de 30 de mayo de 2013 y su aclaración, expidió la Resolución RDP 015255 de 15 de mayo de 2014, por medio de la cual reliquidó la pensión de vejez del señor RUFINO AROCA SALAZAR.
Indicó que presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 30 de mayo de 2013 proferida por el Juzgado, el cual le correspondió por reparto al Tribunal que mediante la sentencia de 31 de octubre de 2019, resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO. DECLARA INFUNDADA la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por la causal previstas en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia de fecha de 30 de mayo de 2013 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral Adjunto de Descongestión de Florencia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por RUFINO AROCA SALAZAR, dentro del radicado 1800133317032012000300, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. […]”.
I.3.- Fundamentos de derecho Resaltó que las providencias proferidas por las autoridades judiciales accionadas son contrarias a derecho, toda vez que, a su juicio, dichos pronunciamientos desconocen los postulados del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, afectando así los principios de sostenibilidad financiera y solidaridad del Sistema General de Seguridad Social.
Puso de presente que en la época en la que se presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no pudo actuar dentro de dicho proceso, comoquiera que para ese momento la defensa jurídica del caso no estaba a su cargo sino del Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. Anotó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos fáctico y sustantivo, toda vez que, por un lado, no tuvieron en cuenta las pruebas allegadas al proceso ordinario que acreditaban que el señor AROCA SALAZAR había adquirido el estatus de pensionado en enero de 1996 y, por el otro, interpretaron erróneamente el régimen de transición que prevé la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993.
Asimismo, alegó que tanto el Juzgado como el Tribunal incurrieron en desconocimiento del precedente judicial al no tener en cuenta las providencias SU-555 de 2014 y SU-230 de 2015 proferidas por la Corte Constitucional y la sentencia de unificación de 30 de mayo de 2019 proferida por el Consejo de Estado. Por último, manifestó que, en cumplimiento de la orden judicial, la mesada pensional del señor RUFINO AROCA SALAZAR se incrementó de $203.840 a $602.121.
I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la accionante pretende lo siguiente: “[…] Primero. Sean amparados DEFINITIVAMENTE los derechos fundamentales deprecados por la UGPP. Segundo. Como consecuencia de lo anterior: a.- Se DEJE SIN EFECTOS de forma definitiva las decisiones del 30 de mayo de 2013, 22 de agosto de 2013 y 31 de octubre de 2019 dictadas por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO DE FLORENCIA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ dentro del proceso Rad. 18001-33-31-703-2012-00003-00. b.- Se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ dictar nueva sentencia ajustada a derecho, esto es, revocando la sentencia del 30 de mayo de 2013 y en consecuencia inhibiéndose de condenar a la UGPP a reliquidar la pensión a favor del señor RUFINO AROCA SALAZAR. […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- El Tribunal reiteró los argumentos expuestos en la providencia de 31 de octubre de 2019, proferida dentro del recurso extraordinario de revisión que dio origen a la solicitud del presente amparo constitucional y, además, sostuvo que la misma se ajustó al ordenamiento jurídico y se fundamentó en preceptos legales y constitucionales, razón por la cual, la actora no puede en esta instancia controvertir dicha decisión con otros argumentos jurídicos que, en principio, no expuso en su solicitud de revisión. I.5.2.- El señor RUFINO AROCA SALAZAR solicitó que se declarara improcedente el amparo deprecado y manifestó que su pensión debía ser reliquidada con todos los factores salariales devengados en su último año de servicios, tal como lo concluyeron las autoridades judiciales accionadas al acoger la normativa vigente y la jurisprudencia del Consejo de Estado.
I.5.3.- El Juzgado, pese a ser vinculado en debida forma, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012- 02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución […]”. (Negrillas fuera del texto) Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales en el caso sub examine El artículo 86, inciso 3°, de la Constitución Política y el artículo 6°, numeral 1, del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991[11], atribuyen a la acción de tutela un carácter subsidiario, en la medida en que condicionan su procedencia a que no exista en el ordenamiento otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De la subsidiariedad Al referirse al requisito de la subsidiariedad, la Corte Constitucional en la citada sentencia C-590 de 2005[12], sostuvo que constituye “[…] un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última”.
Por consiguiente, no resulta procedente la acción de tutela contra providencias judiciales cuando el interesado no ha utilizado o agotado todos los medios ordinarios o extraordinarios de defensa judiciales que el ordenamiento jurídico le ha otorgado para la protección de sus derechos fundamentales. Por su parte, la Sección Primera del Consejo de Estado, en apoyo de la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, ha sostenido que el principio de subsidiariedad busca asegurar que la acción no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador[13].
De la relevancia constitucional Respecto al requisito de relevancia constitucional la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 2014[14], sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5. Relevancia constitucional. La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [[15]]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [[16]]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [[17]].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[[18]].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. […]”. (Destacado fuera del texto). Así entonces, conforme con la jurisprudencia en cita, para determinar si una solicitud de amparo de tutela contra providencia judicial tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar, en primer lugar, que los actores cumplan su carga argumentativa tendiente a justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales debido a que no es suficiente aducir simplemente la vulneración de estos.
En segundo lugar, se debe establecer que la acción de tutela no se esté ejerciendo como instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo está instituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tengan frente a la decisión judicial. Caso concreto En el presente caso se advierte que la actora pretende que se dejen sin efecto las providencias de 30 de mayo y de 22 de agosto de 2013, proferidas por el Juzgado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 18001-33-31-703- 2012-00003-00; y el fallo de 31 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal dentro del recurso de extraordinario de revisión identificado con el número único de radicación 18001-33-31-703-2012-00003-01.
A las citadas providencias se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, toda vez que, a juicio de la actora, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos fáctico, material o sustantivo y en desconocimiento del precedente jurisprudencial, al ordenar el incremento de la mesada pensional reconocida al señor RUFINO AROCA SALAZAR.
En ese orden de ideas, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, concretamente, si, por un lado, se cumplió con el requisito de la subsidiariedad frente las providencias proferidas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[19] y, por el otro, el requisito de relevancia constitucional dentro del recurso extraordinario de revisión[20].
En relación con las providencias de 30 de mayo y 22 de agosto de 2013, proferidas por el Juzgado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el núm. 2012-00003-01, mediante las cuales se ordenó la reliquidación del señor AROCA SALAZAR y se resolvió la solicitud de aclaración presentada contra dicha decisión, respectivamente, la Sala observa que pese a que el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia interpuso el recurso de apelación, este dimitió del mismo, por lo que mediante auto de 18 de diciembre de 2013[21], el Juzgado le aceptó dicho desistimiento.
Significa lo anterior que la actora no agotó todos los medios ordinarios de defensa judicial a su alcance, faltando así con el requisito de subsidiariedad para que sea procedente la acción de tutela promovida contra una providencia judicial. En efecto, el medio de defensa judicial idóneo y eficaz era el recurso de apelación dispuesto en el artículo 212 del Código Contencioso Administrativo que señala, lo siguiente: “[…] El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia se interpondrá y sustentará ante el a quo.
Una vez sustentado el recurso, se enviará al superior para su admisión. Si el recurso no es sustentado oportunamente, se declarará desierto por el inferior. El término para interponer y sustentar la apelación será de 10 días, contados a partir de la notificación de la sentencia. […]”. Ahora bien, se advierte que en el escrito de tutela la accionante manifestó que no pudo actuar dentro del proceso ordinario que dio origen a la acción de la referencia, comoquiera que para ese momento la defensa jurídica del caso no estaba a su cargo sino del Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
Para la Sala no es de recibo el argumento expuesto por la parte actora, dado que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho la defensa jurídica del Estado estuvo en cabeza del prenombrado Fondo, lo que evidencia que en esa instancia si existió una defensa técnica pues las competencias asignadas a dicha entidad pasaron posteriormente a la UGPP mediante el Decreto 2842 de 6 de diciembre de 2013, expedido por el Gobierno Nacional.
De manera que para la Sala resulta claro que el presente mecanismo subsidiario y residual no puede desplazar al recurso ordinario de defensa con que contaba la actora y que no fue ejercido. Además, la Sala observa que para que proceda el amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, debe ser actual y las medidas que se requieran para conjurarlo han de ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, debido a que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
Conforme a lo anterior, al revisar el caso sub examine, la Sala considera que no se enmarca dentro de los supuestos de procedencia excepcional de la acción de tutela por abuso palmario del derecho, en la medida que la vinculación del señor RUFINO AROCA SALAZAR no fue precaria toda vez que: i) prestó sus servicios en la Intendencia Nacional del Caquetá desde el 6 de febrero de 1964 al 20 de febrero de 1965 y en el INCORA desde el 1o. de abril de 1965 hasta el 30 de abril de 1993 y donde el último cargo desempeñado por él fue el Técnico Operativo 09, ii) la parte actora no demostró que existe un incremento excesivo de la mesada pensional derivada del cumplimiento de la sentencia judicial y iii) no se ha desvirtuado la presunción de buena fe del beneficiario de la pensión vejez.
Ahora bien, frente al recurso extraordinario de revisión y determinar si la providencia judicial de 31 de octubre de 2019, tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar, en primer lugar, que los actores cumplan su carga argumentativa tendiente a justificar suficientemente la supuesta vulneración de derechos fundamentales debido a que no es suficiente aducir simplemente la vulneración de estos.
En segundo lugar, se debe establecer que la acción de tutela no se esté ejerciendo como instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo está instituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tengan frente a la decisión judicial. En ese orden de ideas, la Sala advierte que si bien la actora puso de presente que las providencias censuradas incurrieron en los defectos fáctico, material o sustantivo y el desconocimiento del precedente judicial, lo cierto es que los argumentos expuestos en la solicitud de amparo van dirigidos únicamente contra el fallo de 30 de mayo de 2013 proferido por el Juzgado y no contra la sentencia de 31 de octubre de 2019 proferida dentro del recurso extraordinario de revisión, por lo que en ningún momento explicó las razones por las cuales consideraba que, esta última, había incurrido en los defectos alegados.
Por lo precedente, la Sala reitera que la actora no argumentó de manera alguna las razones por las que, a su juicio, la sentencia de 31 de octubre de 2019 vulneró sus derechos fundamentales, por lo que no se observa que el asunto puesto en discusión esté revestido de relevancia constitucional, de forma tal que sea justificada la intervención del juez de tutela en asuntos que son de la órbita de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, en el presente caso no se cumple con este requisito, además porque la acción de tutela se está usando como una instancia adicional para que el juez constitucional vuelva a analizar lo que fue decidido dentro del ámbito de su autonomía e independencia, tanto por el Juzgado como por el Tribunal como jueces naturales, máxime si la actora contaba con otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para controvertir la sentencia de 30 de mayo de 2013.
Siendo ello así, para la Sala, al presente asunto subyace una pretensión tendiente a reabrir un debate legal concluido, dentro del cual, además, no se hizo uso del recurso ordinario de defensa, lo cual es improcedente debido a que la acción de la referencia no están instituida para ser ejercida como una instancia adicional a las establecidas por el legislador en los trámites ordinarios.
Así las cosas, la Sala advierte que si bien la acción de tutela procede contra providencias proferidas dentro de los recursos extraordinarios de revisión, en el presente caso, como quedó demostrado, no se cumple con el requisito de relevancia constitucional. Por lo expuesto, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de febrero de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante UGPP. [2] En adelante el Juzgado. [3] En adelante el Tribunal. [4] Ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez al señor RUFINO AROCA SALAZAR con la inclusión del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación del estatus pensional. [5] Corrigió el numeral tercero de la sentencia de 30 de mayo de 2013. [6] Declaró infundada la revisión del recurso extraordinario. [7] Fue reemplazado por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), el cual a su vez lo fue por la Agencia Nacional de Tierras. [8] La citada decisión se da en cumplimiento a la conciliación prejudicial de reliquidación pensional de 8 de mayo de 2003, aprobada mediante la providencia de 30 de mayo de 2003. [9] El INCORA fue suprimido y liquidado mediante el Decreto 1292 de 21 de mayo de 2003, expedido por el Gobierno Nacional, el cual estableció que la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal- o la entidad que hiciera sus veces, reconocería las cuotas partes y pensiones de los extrabajadores de dicha Entidad.
Posteriormente, mediante el Decreto 4986 de 31 de diciembre de 2007, expedido por el Gobierno Nacional, previó que el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia debía reconocer las pensiones que estaban a cargo del INCORA en liquidación. Finalmente, a través del Decreto 2842 de 6 de diciembre de 2013, expedido por el Gobierno Nacional, consignó que las competencias asignadas al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, serian asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-. [10] Las Resoluciones 2784 de 12 de julio de 1996; 000833 de 10 de septiembre de 2003 y 2047 de 29 de septiembre de 2008. [11] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” [12] Ut supra página 7. [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de noviembre de 2012, número único de radicación 2012-00117-01, CP: María Elizabeth García González).
También, Corte Constitucional, sentencia SU-622 de 2001, MP: Jaime Araujo Rentería. [14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 [[15]] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [[16]] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [[17]] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [[18]] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [19] Identificado con el número único de radicación 18001-33-31-703-2012- 00003-00. [20] Identificado con el número único de radicación 18001-33-31-703-2012- 00003-01. [21] Cfr. folio 137 del cuaderno del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ya citado.