EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 600 DEL 20 DE MARZO DE 2020 DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA DEL TOLIMA / CORTOLIMA / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / AUTO QUE NO AVOCA CONOCIMIENTO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL [R]evisada la Resolución 600 de 20 de marzo de 2020 se encuentra que esta no se sustenta en decreto legislativo alguno y, por el contrario, su fundamento radica en las facultades ordinarias concedidas a los directores de las Corporaciones Autónomas en la Ley 99 de 1993, de lo que se infiere que el acto es un mero desarrollo de esas potestades.

En este aspecto, es importante referir que no todos los actos que las autoridades del orden nacional expidan adoptando medidas relacionadas con la situación generada por el virus COVID-19 deben ser aprehendidos en control inmediato de legalidad por el Consejo de Estado, pues es menester que estos se profieran al amparo de los decretos legislativos propios del Estado de excepción. Así las cosas, como la resolución objeto de estudio se profirió en uso de las potestades legales y ordinarias que detenta el director de la Corporación y no como desarrollo de algún decreto legislativo proferido en el marco del Estado de excepción, resulta claro que no se cumplen los requisitos que la ley previó para la activación del mecanismo previsto en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL / ACTO ADMINISTRATIVO DE ORDEN NACIONAL [P]ara determinar si hay lugar o no a adelantar ese control respecto de determinado acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;

(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso, para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 16 Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01352-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA DEL TOLIMA - CORTOLIMA Demandado: RESOLUCIÓN 600 DEL 20 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Procede el Despacho a decidir sobre la admisión del proceso de control inmediato de legalidad del acto administrativo de la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 111 numeral 8º, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

I.

ANTECEDENTES 1. El 17 de marzo de 2020, y a través del Decreto Legislativo No. 417, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional y por el término de 30 días calendario, “para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19”[1]. 2.

El 19 de marzo de 2020, la directora de la Corporación Autónoma del Tolima -en adelante CORTOLIMA- expidió la Resolución 599 a través de la cual se adoptaron medidas para prevenir la propagación del coronavirus COVID 19. 3. El 20 de marzo de 2020, la directora de CORTOLIMA expidió la Resolución 600 “por medio de la cual se aclara la Resolución Nº 599 de 2020”, específicamente en lo establecido en el numeral segundo, para precisar que los subdirectores, directores territoriales y jefes de oficina de la Corporación debían valorar la situación del personal a su cargo que, por necesidades del servicio o por imposibilidad técnica, no pueden desarrollar sus labores desde la casa, de manera que ellos puedan asistir de forma presencial a las oficinas siguiendo todos los protocolos de seguridad. 4.

El acto fue enviado por la Corporación al Tribunal Administrativo del Tolima, autoridad judicial que por auto del 31 de marzo de 2020 declaró la falta de competencia para asumir el control de legalidad de la Resolución 600 del día 20 de ese mismo mes y año y, por consiguiente, ordenó la remisión del expediente al Consejo de Estado. 5. Recibido el expediente en la Secretaría General del Consejo de Estado, y de acuerdo con las reglas de reparto previstas en el Reglamento de esta Corporación, el presente asunto ingresó a este Despacho el 24 de abril de 2020 para adelantar el trámite de rigor.

II. CONSIDERACIONES 1. Según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”[2].

De manera armónica, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”.

Por su parte, el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[3]. 2. De acuerdo con las disposiciones en cita, para determinar si hay lugar o no a adelantar ese control respecto de determinado acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;

(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso, para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto. 3.

Pues bien, en el presente asunto, el Despacho encuentra que: (i) Para dar por satisfecha esta exigencia, la autoridad judicial debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de la función administrativa. Teniendo en cuenta que la Corte Constitucional en Sentencia C- 275 de 1998 concluyó que: “Las Corporaciones son personas jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y que con la promulgación de Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía” (Se resalta), resulta claro que los actos expedidos por una corporación autónoma, como CORTOLIMA, son proferidos por una autoridad del orden nacional[4].

Además, al revisar el texto de la Resolución N° 600 de 20 de marzo de 2020, se encuentra que aquella fue expedida en ejercicio de la función administrativa y con el objeto de fijar una norma de organización al interior de esa entidad, razón por la que el primer requisito se encuentra satisfecho. (ii) Respecto a la exigencia de que la medida tenga carácter general, el Despacho encuentra que esta también se cumple, como quiera que la resolución objeto de estudio es un acto administrativo que delega en los subdirectores, directores territoriales y jefes de oficina de la Corporación autónoma la decisión de verificar quienes de los servidores que laboran en CORTOLIMA deben asistir de manera presencial a su lugar de trabajo, de forma que es un acto que produce efectos jurídicos de carácter general.

Lo anterior, teniendo en cuanta que, de acuerdo con la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional[5] como del Consejo de Estado[6], “[l]os actos generales son los que están dirigidos a una pluralidad de destinatarios, determinados o indeterminados; y estos actos generales pueden ser o de efectos generales, es decir, de contenido normativo, dirigidos a un número indeterminado e indeterminable de sujetos, o de efectos particulares, es decir, de carácter concreto no normativo, dirigidos a un grupo determinado o determinable de sujetos.

En cambio, los actos individuales son los dirigidos a un sujeto de derecho y que, por tanto, tiene siempre efectos particulares. La clasificación entre actos generales y actos individuales no apunta a sus efectos, sino al número de sus destinatarios: un acto general es el que está dirigido a un número indeterminado de personas o a un grupo determinado o determinable de sujetos; un acto individual, al contrario, sería el que tiene por destinatario a un sujeto de derecho.”[7] (Resalta el Despacho).

Así las cosas, es posible que un acto general tenga tal calidad, pese a que, en la práctica, esté dirigido a unos pocos sujetos, tal y como sucede en el caso concreto en el que se adoptó una decisión para un grupo determinado, esto es, los subdirectores, directores territoriales y jefes de oficina de CORTOLIMA. (iii) Sin embargo, el Despacho advierte que no se cumple el tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, el cual se relaciona con la necesidad de que el acto haya sido expedido con fundamento o en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción. En efecto, revisada la Resolución 600 de 20 de marzo de 2020 se encuentra que esta no se sustenta en decreto legislativo alguno y, por el contrario, su fundamento radica en las facultades ordinarias concedidas a los directores de las Corporaciones Autónomas en la Ley 99 de 1993, de lo que se infiere que el acto es un mero desarrollo de esas potestades.

En este aspecto, es importante referir que no todos los actos que las autoridades del orden nacional expidan adoptando medidas relacionadas con la situación generada por el virus COVID-19 deben ser aprehendidos en control inmediato de legalidad por el Consejo de Estado, pues es menester que estos se profieran al amparo de los decretos legislativos propios del Estado de excepción. Así las cosas, como la resolución objeto de estudio se profirió en uso de las potestades legales y ordinarias que detenta el director de la Corporación y no como desarrollo de algún decreto legislativo proferido en el marco del Estado de excepción, resulta claro que no se cumplen los requisitos que la ley previó para la activación del mecanismo previsto en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011. 4.

Así las cosas, y debido a que no se cumplen los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 1994 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que este acto no está sujeto a control inmediato de legalidad. No obstante, se advierte que respecto de la Resolución 600 de 20 de marzo de 2020 se podrá promover, a petición de parte y a través de los otros medios de control pertinentes, el juicio de legalidad que en derecho corresponda.

En consecuencia, el Despacho,

RESUELVE

PRIMERO. NO AVOCAR CONOCIMIENTO de la Resolución 600 del marzo de 2020, expedida por CORTOLIMA, con fines de control inmediato de legalidad.

SEGUNDO. NOTIFICAR a CORTOLIMA de la presente providencia.

TERCERO. ORDENAR QUE SE COMUNIQUE al público esta decisión, a través de su publicación en la pagina web del Consejo de Estado y de la Rama Judicial.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE y CÚMPLASE, NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero (original firmado) P14 ----------------------- [1] Publicado en el Diario Oficial No. 51259 de 17 de marzo de 2020. [2] Artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994. [3] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [4] En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha reconocido que las Corporaciones Autónomas son autoridades del orden nacional. Al efecto, consultar, entre otras providencias del Consejo de Estado: Sección Segunda, subsección B, sentencia del 6 de febrero de 2020, radicación 11001-03-25- 000-2016-00040-00;

Sección Tercera, subsección B, auto del 21 de Noviembre de 2018, radicación 15001-23-30-000-2013-00034-01, radicado interno 49964; Sección Cuarta, sentencia del 26 de julio de 2018, radicación 63001-23-33- 000-2017-00065-01; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 21 de julio de 2015, radicación 11001-03-15-000-2014-02130-00; y Sección Quinta, auto del 27 de septiembre de 2012, radicación 11001-03-28- 000-2012-00047-00;

Sala Especial de Decisión N° 4, auto del 14 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-1016-00. [5] En sentencia C-620 de 2004, la Corte Constitucional señaló: “Ahora bien, la jurisprudencia y la doctrina han diferenciado los llamados Actos Administrativos de carácter general y los Actos Administrativos de carácter particular. A través de los primeros, se conocen aquellos actos administrativos en los que los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta, y por lo tanto versados a una pluralidad indeterminada de personas; es decir, a todas aquellas que se encuentren comprendidas en tales parámetros.

Por el contrario, los segundos, son aquellos actos administrativos de contenido particular y concreto, que producen situaciones y crean efectos individualmente considerados. No obstante lo anterior, la indeterminación no se relaciona únicamente en punto del número de receptores de la decisión administrativa, sino que igualmente estos aparezcan individualizados.

En otras palabras, “puede existir un acto general referido, en la práctica, sólo a algunas pocas personas o a ninguna y viceversa, un acto individual referido a muchas personas concretamente identificadas” (negritas en original). [6] Al efecto consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia N1570A  de 1997. [7] Consejo de Estado, Sección Primera, auto de sala del 11 de marzo de 1994, radicación N2756A