RECURSO DE REPOSICIÓN – Contra auto que avocó conocimiento / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No repone decisión La señora agente del Ministerio Público advirtió que respecto de los actos administrativos, el control de legalidad que corresponde ejercer al juez contencioso no está limitado a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino frente a todo el ordenamiento superior, por lo que es un control no solo automático sino integral porque el análisis implica su confrontación con la Constitución, el decreto que declara la emergencia y el decreto legislativo que manifiesta desarrollar.
(…). [L]as medidas administrativas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa por las autoridades nacionales durante los estados de excepción, como desarrollo de los decretos legislativos, están sometidas a un control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado. (…). [E]l estudio de legalidad que se hace es integral, esto decir que implica tanto un estudio formal como uno material que abarca la conexidad con las normas en que se funda, como la proporcionalidad de las medidas adoptadas.
Así, como lo explicó la misma procuradora delegada, el análisis requiere la confrontación con la Constitución, el decreto que declara la emergencia y el decreto legislativo que dice desarrollar, el cual corresponde al fallo dada precisamente su complejidad e integralidad. Entonces, cuando se revisa el acto para establecer si se avoca su conocimiento, se analiza el cumplimiento de los requisitos formales previstos en el artículo 136 de la Ley 1437 de 1011, esto es: (i) que sea proferido por una autoridad del orden nacional, (ii) que sean medidas de carácter general, (iii) dictadas en ejercicio de funciones administrativas y (iv) que sean dictadas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. En cuanto al requisito relacionado con que sea dictado en desarrollo de los decretos legislativos, es necesario indicar que se verifica que sean mencionados tales decretos en el acto objeto de estudio, sin embargo se reitera que el análisis integral y material que implica la confrontación tanto con la Constitución como con los demás decretos es propio de la etapa de sentencia. (…).
Es claro, entonces, que en aquella oportunidad se analizó que la Resolución A-0246 de 2020 hiciera mención que desarrollaba los decretos legislativos 417 y 491 del presente año. Ahora, el estudio que la procuradora delegada pretende acerca de si las medidas adoptadas fueron expedidas en ejercicio de competencias administrativas con base en la resolución que declaró la emergencia sanitaria, o si son el desarrollo de una facultad propia de la entidad, que no requería habilitación mediante decreto legislativo, es propio del fallo por cuanto exige el análisis normativo de la Resolución 385 del Ministerio de Salud, el Decreto 491 de 2020 y de las funciones administrativas del director, lo que, insiste el despacho, corresponde a la sentencia y no al momento de avocar el conocimiento.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el estudio que debe realizarse en el control de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo del 24 de mayo de 2016, radicación 11001-03-15-000- 2015-02578-00. C. P. Guillermo Vargas Ayala. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 242 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., doce (12) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01346-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA (CARDER) Demandado: RESOLUCIÓN A-0246 DE MARZO 30 DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD AUTO En escrito remitido por correo electrónico a la secretaría general de esta corporación el 30 de abril de 2020, la procuradora séptima delegada interpuso recurso de reposición contra el auto de abril 24 del año en curso mediante el cual se avocó conocimiento, en única instancia, de la Resolución A-0246 de marzo 30 de 2020 por la cual el director general (E) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda adoptó medidas administrativas transitorias en los procesos sancionatorios ambiental y de imposición de multas sucesivas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado como consecuencia de la pandemia COVID–19, hasta el trece de abril de 2020, con el fin de ejercer el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
Señaló que después de la declaración que hizo la Organización Mundial de la Salud (OMS) respecto del COVID-19 como pandemia, el 12 de marzo de 2020 las autoridades del orden nacional, en ejercicio de sus facultades ordinarias de policía, decidieron declarar la emergencia sanitaria en todo el país con el propósito de tomar las medidas para prevenir, mitigar y contener los efectos de la enfermedad.
Agregó que en consecuencia, el ministro de Salud dictó la Resolución 385 de marzo 12 de 2020 mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo y precisó que en el marco de un evento sanitario, las autoridades correspondientes están llamadas a tomar las medidas para mitigar, controlar y/o prevenir dichos eventos.
Explicó que según el artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016, único reglamentario del sector salud y protección social, las medidas que pueden adoptarse tienen distinta índole, como el aislamiento o internamiento de personas enfermas, la cuarentena de personas sanas y la suspensión total o parcial de trabajos o servicios, entre otras.
Sostuvo que de acuerdo con esa norma, en caso de epidemias o situaciones de emergencia sanitaria nacional o internacional podrán adoptarse medidas de carácter urgente y otras precauciones basadas en principios científicos recomendadas por expertos, con el objetivo de limitar la diseminación de una enfermedad o un riesgo que se haya extendido ampliamente dentro de un grupo o comunidad en una zona determinada.
Estimó que la declaración de emergencia sanitaria fue la que permitió a las diversas entidades estatales implementar planes de contingencia en ejercicio de sus funciones ordinarias para hacer frente a las medidas sanitarias para mitigar los efectos del COVID-19 y no la declaratoria del estado de emergencia económica, social o ecológica, cuyas medidas están dirigidas a contener los efectos económicos que generarían las medidas sanitarias puestas en marcha, así como todas aquellas necesarias para lograr los apoyos del sector salud y que no podían ser tomadas en el marco de las competencias ordinarias o que resultaban insuficientes.
Advirtió que tratándose de los actos administrativos, el control que corresponde ejercer al juez contencioso no está limitado a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino frente a todo el ordenamiento superior, por lo cual es un control no solo automático, en tanto no requiere de demanda ciudadana, sino integral por cuanto su análisis implica su confrontación con la Constitución, el decreto que declara la emergencia y el decreto legislativo que manifiesta desarrollar.
Subrayó que el director de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda expidió la Resolución A-0246 de marzo 30 de 2020 como consecuencia de la declaración de la emergencia sanitaria por el Ministerio de Salud a través de la Resolución 385 de marzo 12 de 2020 y las medidas excepcionales tomadas por el presidente de la República en el decreto ordinario 457 y el Decreto Legislativo 491 de 2020.
Destacó que la Resolución 385 y el Decreto 457 de 2020 no son decretos legislativos sino actos que dictó el presidente de la República en ejercicio de sus funciones como máxima autoridad administrativa, en especial aquella que lo conmina a conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado, según el artículo 189, numeral 4 de la Constitución, por lo que fueron expedidos con fundamento en las facultades ordinarias de policía atribuidas al ejecutivo para mantener y conservar el orden público en todo el territorio nacional, es este caso el orden público relacionado con la salud pública alterado por una epidemia que en los términos de la OMS se declaró como pandemia.
Consideró que la decisión contenida en el acto objeto de control de legalidad responde a las medidas que debían implementarse como parte del plan de contingencia para hacer frente a la declaración de emergencia sanitaria, la cual no tiene relación ni puede tenerse como desarrollo de un decreto legislativo, ya que se enmarcan en las recomendaciones e instrucciones dadas, entre otros, por la Presidencia de la República, el Departamento Administrativo de la Función Pública y los ministerios de Salud y Trabajo para prevenir, evitar y mitigar el riesgo de expansión del COVID 19, como lo enunció la Resolución A-0246 de 2020.
Concluyó que el hecho de que el acto haga referencia al Decreto Legislativo 491 de 2020 no lo hace susceptible del control inmediato de legalidad, ya que, como se desprende del mismo acto, la decisión de suspender los términos de algunas actuaciones hace parte de las facultades ordinarias de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda y no requería de habilitación especial en el marco del estado de excepción declarado mediante el Decreto Legislativo 417 de 2020, razón por la cual solicitó revocar el auto de abril 24 del año en curso.
CONSIDERACIONES 1. Oportunidad y procedencia del recurso En lo que corresponde a la procedencia del recurso, es pertinente señalar que si bien el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011 no contiene mención al respecto, el artículo 242 estableció que salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica, por lo que el despacho estima procedente la reposición interpuesta contra la providencia de abril 24 de 2020 que avocó el conocimiento de la Resolución A-0246 de marzo 30 de 2020 expedida por el director general (E) de CARDER.
Sobre la oportunidad, se presentó dentro del término legal porque el auto impugnado se notificó el 27 de abril de 2020 y el recurso se interpuso el 30 del mismo mes y año. El recurso fue tramitado sin intervención. 2. Caso concreto La señora agente del Ministerio Público advirtió que respecto de los actos administrativos, el control de legalidad que corresponde ejercer al juez contencioso no está limitado a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino frente a todo el ordenamiento superior, por lo que es un control no solo automático sino integral porque el análisis implica su confrontación con la Constitución, el decreto que declara la emergencia y el decreto legislativo que manifiesta desarrollar.
En esencia, estimó que aunque la Resolución A-0246 de 2020 invocó el Decreto Legislativo 491 de 2020 como uno de sus fundamentos, no constituye un desarrollo de dicho decreto porque la suspensión de términos adoptada por el director de la Corporación Autónoma Regional responde a las medidas que debían ponerse en marcha como parte del plan de contingencia para hacer frente a la declaración de emergencia sanitaria y hace parte de las facultades ordinarias del organismo, lo que lleva a que no sea susceptible del control inmediato de legalidad.
Para resolver, observa el despacho que el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispuso lo siguiente[1]: “CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código (…)”.
De acuerdo con esta norma, las medidas administrativas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa por las autoridades nacionales durante los estados de excepción, como desarrollo de los decretos legislativos, están sometidas a un control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado. Sobre el estudio que debe realizarse en el control de legalidad, esta Corporación[2] ha dicho lo siguiente: “(…) 4.5.- Procedimiento y límites del control.- La Sala Plena, de tiempo atrás, ha venido sosteniendo que el control integral involucra el estudio de los parámetros y límites, formales y materiales, que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto, lo que equivale a determinar su conformidad formal y material (proporcionalidad y conexidad)[3] con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento.
(…) 4.6.3.- Control de aspectos materiales del decreto.- La Sala aborda el estudio de los aspectos materiales del acto administrativo controlado, esto es su conexidad con las normas en las que se basa y la proporcionalidad[4] de las medidas adoptadas. 4.6.3.1. Conexidad.- Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.
Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa.” (Negrillas fuera del texto) Según lo expuesto, el estudio de legalidad que se hace es integral, esto decir que implica tanto un estudio formal como uno material que abarca la conexidad con las normas en que se funda, como la proporcionalidad de las medidas adoptadas.
Así, como lo explicó la misma procuradora delegada, el análisis requiere la confrontación con la Constitución, el decreto que declara la emergencia y el decreto legislativo que dice desarrollar, el cual corresponde al fallo dada precisamente su complejidad e integralidad. Entonces, cuando se revisa el acto para establecer si se avoca su conocimiento, se analiza el cumplimiento de los requisitos formales previstos en el artículo 136 de la Ley 1437 de 1011, esto es: (i) que sea proferido por una autoridad del orden nacional, (ii) que sean medidas de carácter general, (iii) dictadas en ejercicio de funciones administrativas y (iv) que sean dictadas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. En cuanto al requisito relacionado con que sea dictado en desarrollo de los decretos legislativos, es necesario indicar que se verifica que sean mencionados tales decretos en el acto objeto de estudio, sin embargo se reitera que el análisis integral y material que implica la confrontación tanto con la Constitución como con los demás decretos es propio de la etapa de sentencia. En el auto de abril 24 del año en curso, el despacho sostuvo lo siguiente: “(…) al dictar la Resolución A-0246 de marzo 30 de 2020 el director de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda invocó como uno de sus principales fundamentos el Decreto 417 de marzo 17 de 2020, mediante el cual fue declarado el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la pandemia del coronavirus COVID–19.
Dicho acto también estuvo basado en el Decreto Legislativo 491 de marzo 28 de 2020, por el cual el presidente de la República adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, dentro de las cuales puede clasificarse la suspensión de términos de los procedimientos sancionatorios ambiental y de imposición de multas que están a cargo de los servidores públicos y colaboradores del organismo, dirigida a salvaguardar el distanciamiento social, el aislamiento preventivo obligatorio, los derechos de los usuarios y el trabajo en casa”.
Es claro, entonces, que en aquella oportunidad se analizó que la Resolución A-0246 de 2020 hiciera mención que desarrollaba los decretos legislativos 417 y 491 del presente año. Ahora, el estudio que la procuradora delegada pretende acerca de si las medidas adoptadas fueron expedidas en ejercicio de competencias administrativas con base en la resolución que declaró la emergencia sanitaria, o si son el desarrollo de una facultad propia de la entidad, que no requería habilitación mediante decreto legislativo, es propio del fallo por cuanto exige el análisis normativo de la Resolución 385 del Ministerio de Salud, el Decreto 491 de 2020 y de las funciones administrativas del director, lo que, insiste el despacho, corresponde a la sentencia y no al momento de avocar el conocimiento.
Por lo anterior, no se repondrá la providencia recurrida. En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO: No reponer el auto de abril 24 de 2020 mediante el cual se avocó conocimiento en única instancia de la Resolución A-0246 de marzo 30 de 2020, por la cual el director general (E) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda adoptó medidas administrativas transitorias en los procesos sancionatorio ambiental y de imposición de multas sucesivas en el marco del estado de emergencia, con el fin de ejercer el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SEGUNDO: Advertir a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede ningún recurso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Inicialmente, el control inmediato de legalidad a cargo de esta jurisdicción fue regulado por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción. [2] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo del 24 de mayo de 2016.
Radicación No. 11001 03 15 000 2015 02578-00. C. P.: Guillermo Vargas Ayala. [3] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 24 de septiembre de 2002, expediente 2002-0697. C.P. Alberto Arango Mantilla. [4] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 24 de septiembre de 2002, expediente 2002-0697.
C.P. Alberto Arango Mantilla.