RECURSO DE REPOSICIÓN – Contra auto que avocó conocimiento / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos / RECURSO DE REPOSICIÓN - Argumento propuesto se resuelve en la sentencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No repone decisión El único argumento de la recurrente es que la Resolución 123 del 18 de marzo de 2020 proferida por el director general del Servicio Geológico Colombiano no es susceptible del control inmediato de legalidad debido a que no fue expedida en desarrollo de un decreto legislativo sino en virtud de las facultades ordinarias de ese funcionario, en atención a la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud a través de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020.

(…). [L]as medidas administrativas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa por las autoridades nacionales durante los estados de excepción como desarrollo de los decretos legislativos, están sometidas a un control inmediato de legalidad del Consejo de Estado. [E]l estudio de legalidad que se hace es integral, esto es que implica tanto un estudio formal como uno material que abarca tanto la conexidad con las normas en que se funda, como la proporcionalidad de las medidas adoptadas.

Por lo tanto, tal como lo explicó la misma recurrente, el análisis requiere la confrontación con la Constitución Política, la ley, el decreto que declara la emergencia y el decreto legislativo que dice desarrollar, estudio que debe hacerse en el fallo por su complejidad e integralidad. De manera que cuando se revisa el acto para establecer si se avoca su conocimiento, se verifica que cumpla con los requisitos formales establecidos en el artículo 136 de la Ley 1437 de 1011, esto es: (i) que sea proferido por una autoridad del orden nacional, (ii) que sean medidas de carácter general, (iii) dictadas en ejercicio de funciones administrativas y (iv) que sean dictadas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. En relación con el requisito relacionado con que sean dictados en desarrollo de los decretos legislativos, es necesario indicar que se verifica que se mencionen tales decretos en el acto que se estudia, sin embargo, se reitera que el estudio integral y material que implica la confrontación tanto con la Constitución como con los demás decretos, es propio del fallo.

(…). [E]s claro que en ese momento se verificó que la Resolución 123 de 2020, hiciera mención que desarrollaba el Decreto 417 de 2020, que declaró el estado de excepción y cuya naturaleza no es controvertida por la recurrente, por lo que formalmente, se reunían los requisitos para avocar. Ahora bien, el estudio que pretende la procuradora que se haga, esto es analizar si las medidas adoptadas en la Resolución 123 del 18 de marzo de 2020, proferida por el director general del Servicio Geológico Colombiano, fueron expedidas en ejercicio de competencias administrativas con fundamento de la resolución que declaró la emergencia sanitaria, o si son el desarrollo propio de una medida adoptada en un decreto legislativo, es propio del fallo toda vez que requiere todo un análisis normativo tanto de la Constitución, la ley, la Resolución 385 del Ministerio de Salud, la naturaleza del Decreto 417 de 2020, así como de las funciones administrativas del director, análisis que, se reitera, debe hacerse en el fallo y no en el momento de avocar el estudio.

Entonces como el único argumento de la recurrente es que la resolución en cuestión no fue adoptada en desarrollo de un decreto legislativo sino en uso de facultades ordinarias, y dicho estudio hace parte del fondo de la controversia, no hay lugar a reponer la decisión recurrida. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el estudio que debe realizarse en el control de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo del 24 de mayo de 2016, radicación 11001-03-15-000- 2015-02578-00.

C. P. Guillermo Vargas Ayala. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 242 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., doce (12) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01127-00 Actor: SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO Demandado: RESOLUCIÓN 123 DEL 18 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD AUTO Procede el Despacho a pronunciarse respecto del recurso de reposición presentado por la procuradora séptima delegada contra el auto del 17 de abril de 2020 a través del cual se avocó el conocimiento del asunto de la referencia con el fin de ejercer el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

I.

ANTECEDENTES Mediante memorial radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 22 de abril de 2020, registrado en el sistema de información SAMAI el 4 de mayo siguiente, la procuradora séptima delegada, presentó recurso de reposición contra el auto del 17 de abril del año en curso, por medio del cual se avocó conocimiento en única instancia de la Resolución 123 del 18 de marzo de 2020 a través de la cual el director general del Servicio Geológico Colombiano suspendió los términos procesales dentro de las actuaciones administrativas, procesos de incumplimiento y procesos disciplinarios adelantados por esa entidad. 1.

El recurso Como fundamento del recurso, la señora agente del Ministerio Público explicó que el 12 de marzo de 2020, después de la declaración que hizo la Organización Mundial de la Salud -OMS- en relación con el COVID-19 como pandemia, las autoridades del orden nacional decidieron en ejercicio de sus facultades ordinarias de policía, declarar la emergencia sanitaria en todo el país, con la finalidad de tomar las medidas para prevenir, mitigar y contener los efectos de la enfermedad.

Afirmó que como consecuencia de lo anterior, el ministro de Salud expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo. Indicó que en el marco de un evento sanitario, las autoridades correspondientes están llamadas a tomar las medidas para mitigar, controlar y/o prevenir esos eventos.

Precisó que de acuerdo con el artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016 las medidas que pueden adoptarse son de distinta índole, entre ellas el aislamiento o internamiento de personas enfermas, cuarentena de personas sanas, suspensión total o parcial de trabajos o servicios, entre otras. Sostuvo que según esa norma, en caso de epidemias o situaciones de emergencia sanitaria nacional o internacional, se podrán adoptar medidas de carácter urgente y otras precauciones basadas en principios científicos recomendadas por expertos, con el objetivo de limitar la diseminación de una enfermedad o un riesgo que se haya extendido ampliamente dentro de un grupo o comunidad en una zona determinada.

Agregó que la emergencia sanitaria es una medida ordinaria de policía de la que pueden hacer uso las autoridades sanitarias, específicamente el Ministerio de Salud, como ente rector de la política epidemiológica del país. Recordó que de conformidad con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, no existe duda de que el referido ministerio tiene la competencia para declarar la emergencia sanitaria, entre otras razones, por riesgo de epidemia o epidemia declarada, así como la facultad para determinar las acciones necesarias para superar el estado de emergencia. Puso de presente que el presidente de la República en el marco de la emergencia sanitaria expidió la Directiva 02 del 12 de marzo de 2020, a través de la cual dispuso la adopción de medidas para atender la contingencia en salud, haciendo uso de las herramientas suministradas por las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones.

Señaló que en desarrollo de dichas medidas, diversos organismos del Estado adoptaron mediante actos administrativos el plan de contingencia de conformidad con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional. Indicó que el presidente de la República, mediante el Decreto 417 de 2020 decretó el estado de emergencia social y económica como consecuencia del impacto económico de las decisiones adoptadas para mitigar los riesgos de contagio del coronavirus COVID-19, así como la insuficiencia de las medidas para apoyar al sector salud.

Comentó que fue la declaración de emergencia sanitaria la que le permitió a las diversas entidades estatales, en ejercicio de sus funciones ordinarias, adoptar planes de contingencia para hacer frente a las medidas sanitarias para mitigar los efectos del COVID-19 y no la declaratoria del estado de excepción de emergencia social o económica, cuyas medidas están encaminadas a contener, entre otros, los efectos económicos que generarían las medidas sanitarias adoptadas, así como todas aquellas necesarias para lograr los apoyos del sector salud, que no podían ser tomadas en el marco de las competencias ordinarias o en donde resultaban insuficientes.

Anotó que el control que corresponde ejercer al juez contencioso, tratándose de los actos administrativos, no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar, sino frente a todo el ordenamiento superior, razón por la que es un control no solo automático, en tanto no requiere de la demanda ciudadana, sino integral, por cuanto su análisis implica su confrontación con la Constitución Política, el decreto que declara la emergencia y el decreto legislativo que dice desarrollar.

Consideró que no basta con que en las motivaciones del respectivo acto haga referencia a un decreto legislativo, sino que es necesario determinar que el mismo sea desarrollo de alguna de esas medidas y no de las competencias o funciones ordinarias. Frente al caso concreto, sostuvo que el director del Servicio Geológico Colombiano expidió la Resolución 123 del 18 de marzo de 2020 como consecuencia de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud a través de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, así como las demás recomendaciones que además generaron, entre otros, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Departamento Administrativo de la Función Pública, en materia de atención al público.

Dijo que si bien en las motivaciones de la resolución en comento, se hace expresa mención al decreto legislativo 417, no cumple con la condición de ser un acto que desarrolle un decreto legislativo y, en consecuencia, no es susceptible de control inmediato de legalidad. Manifestó que si se analizan las decisiones que adoptó el director del Servicio Geológico Colombiano en la resolución estudiada, responden a medidas que debía adoptar como parte del plan de contingencia para hacer frente a la declaración de emergencia sanitaria, y por tanto no tienen relación o pueden considerarse como un desarrollo de un decreto legislativo.

Adujo que la suspensión de términos es una decisión que tiene fundamento en la declaración de emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y no en decreto legislativo alguno, en tanto, dicha medida lo que buscaba era hacer efectivo el aislamiento preventivo obligatorio con el fin de reducir las probabilidades de propagación de la pandemia.

Señaló que para esa agencia, la Resolución 123 de 2020, si bien es un acto de carácter general, dictado con fundamento en las funciones administrativas reconocidas al director del Servicio Geológico Colombiano, no puede ser objeto del control automático de legalidad, por ser un acto expedido con base en las medidas o facultades ordinarias de policía que tienen las diversas autoridades para cumplir las medidas en el marco de la emergencia sanitaria y no en desarrollo de un decreto legislativo.

Indicó que la suspensión de términos en las actuaciones a cargo de las distintas entidades del Estado, hace parte de sus funciones ordinarias y por ende, no se requiere de la declaración de anormalidad para que los titulares de aquellas, puedan adoptarla. Agregó que el hecho de que el acto acusado se hubiese expedido al día siguiente de la declaración de la emergencia social y económica no lo hace susceptible del control inmediato de legalidad, toda vez que para que este proceda, se requiere que el acto se dicte en desarrollo de una medida de excepción del Gobierno Nacional, requisito que se echa de menos en el caso de la referencia. Con fundamento en lo anterior, solicitó que se “revoque” el auto del 17 de abril de 2020. 2.

Trámite del recurso Una vez radicado el recurso por parte de la procuradora séptima delegada a través de correo electrónico el 22 de abril de 2020, se registró la actuación correspondiente en el sistema de información SAMAI el 4 de mayo siguiente. Así mismo, se fijó en lista el traslado del recurso el 5 de mayo del presente año en el mismo sistema de información, sin que se presentara manifestación alguna al respecto.

Una vez cumplido el trámite anterior, el expediente fue ingresado al Despacho el 12 de mayo de 2020 para proveer. CONSIDERACIONES 1. Procedencia del recurso El recurso de reposición contra el auto que avoca conocimiento de un acto administrativo para ejercer control inmediato de legalidad resulta procedente de conformidad con lo establecido en el artículo 242 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que dispone que salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica.

Como la providencia que avoca conocimiento en estos casos no es susceptible de apelación en los términos del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 ni tiene regulación especial, resulta procedente el recurso de reposición interpuesto en este caso, en contra del auto proferido el 17 de abril de 2020. 2. Oportunidad De conformidad con lo establecido en el precitado artículo 318 del Código General del Proceso, aplicable al caso por remisión del artículo 242 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el término para interponer el recurso de reposición contra una decisión adoptada mediante auto escrito es de 3 días, contados a partir de su notificación. Según se tiene, en el caso concreto la providencia recurrida fue proferida el 17 de abril de 2020, notificada ese mismo día por correo electrónico, según consta en el Sistema de Información SAMAI.

Por lo tanto, el término de 3 días de que trata la norma venció el 22 de abril siguiente, fecha en la cual la señora agente del Ministerio Público radicó el recurso en cuestión. En tales condiciones, es evidente que el recurso se presentó dentro del término legal correspondiente. 3. Problema jurídico Corresponde al Despacho determinar si, conforme con los argumentos esgrimidos en el recurso de reposición interpuesto por la procuradora séptima delegada, hay lugar a reponer o no la decisión de avocar el estudio de la Resolución 123 del 18 de marzo de 2020 proferida por el director general del Servicio Geológico Colombiano. 4.

Caso concreto El único argumento de la recurrente es que la Resolución 123 del 18 de marzo de 2020 proferida por el director general del Servicio Geológico Colombiano no es susceptible del control inmediato de legalidad debido a que no fue expedida en desarrollo de un decreto legislativo sino en virtud de las facultades ordinarias de ese funcionario, en atención a la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud a través de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020.

De manera concreta sostuvo que el control que corresponde ejercer al juez contencioso, tratándose de los actos administrativos, no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar, sino frente a todo el ordenamiento superior, razón por la que es un control no solo automático, sino integral, por cuanto su análisis implica su confrontación con la Constitución Política, el decreto que declara la emergencia y el decreto legislativo que dice desarrollar.

Por lo anterior, consideró que si bien en las motivaciones de la Resolución 123 del 18 marzo de 2020, se hace expresa mención al Decreto 417 de 2020, mediante el cual se declaró el estado de excepción, ello no implica que haya sido dictado en desarrollo del mismo. Manifestó que si se analizan las decisiones que adoptó el director del Servicio Geológico Colombiano en la resolución estudiada, responden a medidas que debía adoptar como parte del plan de contingencia para hacer frente a la declaración de emergencia sanitaria y por tanto, no tienen relación o pueden considerarse como desarrollo de un decreto legislativo.

Concluyó que para esa agencia, la Resolución 123 de 2020 no puede ser objeto del control automático de legalidad, por ser un acto expedido con base en las medidas o facultades ordinarias de policía que tienen las diversas autoridades para cumplir las medidas en el marco de la emergencia sanitaria. Para resolver, se tiene que el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia dispone: “ARTÍCULO

20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Dicha norma fue casi reproducida con exactitud, por el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que señala: “CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código(…).” Conforme con lo anterior, las medidas administrativas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa por las autoridades nacionales durante los estados de excepción como desarrollo de los decretos legislativos, están sometidas a un control inmediato de legalidad del Consejo de Estado.

Ahora bien, sobre el estudio que debe realizarse en el control de legalidad, esta Corporación[1] ha dicho: “(…) 4.5.- Procedimiento y límites del control.- La Sala Plena, de tiempo atrás, ha venido sosteniendo que el control integral involucra el estudio de los parámetros y límites, formales y materiales, que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto, lo que equivale a determinar su conformidad formal y material (proporcionalidad y conexidad)[2] con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento.

(…) 4.6.3.- Control de aspectos materiales del decreto.- La Sala aborda el estudio de los aspectos materiales del acto administrativo controlado, esto es su conexidad con las normas en las que se basa y la proporcionalidad[3] de las medidas adoptadas. 4.6.3.1. Conexidad.- Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa.” (Negrillas fuera del texto original) Así las cosas, el estudio de legalidad que se hace es integral, esto es que implica tanto un estudio formal como uno material que abarca tanto la conexidad con las normas en que se funda, como la proporcionalidad de las medidas adoptadas.

Por lo tanto, tal como lo explicó la misma recurrente, el análisis requiere la confrontación con la Constitución Política, la ley, el decreto que declara la emergencia y el decreto legislativo que dice desarrollar, estudio que debe hacerse en el fallo por su complejidad e integralidad. De manera que cuando se revisa el acto para establecer si se avoca su conocimiento, se verifica que cumpla con los requisitos formales establecidos en el artículo 136 de la Ley 1437 de 1011, esto es: (i) que sea proferido por una autoridad del orden nacional, (ii) que sean medidas de carácter general, (iii) dictadas en ejercicio de funciones administrativas y (iv) que sean dictadas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. En relación con el requisito relacionado con que sean dictados en desarrollo de los decretos legislativos, es necesario indicar que se verifica que se mencionen tales decretos en el acto que se estudia, sin embargo, se reitera que el estudio integral y material que implica la confrontación tanto con la Constitución como con los demás decretos, es propio del fallo.

En este caso concreto en el auto proferido el 17 de abril de 2020, este despacho sostuvo: “Finalmente, es claro que la resolución analizada se basó, entre otras normas, en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 a través del cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, el cual constituyó uno de sus principales fundamentos, por lo que se advierte que dicho acto administrativo fue expedido en desarrollo de aquel, precisamente teniendo en cuenta que “la emergencia sanitaria constituye un hecho de fuerza mayor (…) que impone a la administración el deber de adecuar la prestación del servicio de manera que se garantice la salud seguridad de sus funcionarios, contratistas y usuarios en general, así como el respeto al debido proceso al interior de la totalidad de las actuaciones que se encuentren en trámite.” Por lo anterior, es claro que en ese momento se verificó que la Resolución 123 de 2020, hiciera mención que desarrollaba el Decreto 417 de 2020, que declaró el estado de excepción y cuya naturaleza no es controvertida por la recurrente, por lo que formalmente, se reunían los requisitos para avocar.

Ahora bien, el estudio que pretende la procuradora que se haga, esto es analizar si las medidas adoptadas en la Resolución 123 del 18 de marzo de 2020, proferida por el director general del Servicio Geológico Colombiano, fueron expedidas en ejercicio de competencias administrativas con fundamento de la resolución que declaró la emergencia sanitaria, o si son el desarrollo propio de una medida adoptada en un decreto legislativo, es propio del fallo toda vez que requiere todo un análisis normativo tanto de la Constitución, la ley, la Resolución 385 del Ministerio de Salud, la naturaleza del Decreto 417 de 2020, así como de las funciones administrativas del director, análisis que, se reitera, debe hacerse en el fallo y no en el momento de avocar el estudio.

Entonces como el único argumento de la recurrente es que la resolución en cuestión no fue adoptada en desarrollo de un decreto legislativo sino en uso de facultades ordinarias, y dicho estudio hace parte del fondo de la controversia, no hay lugar a reponer la decisión recurrida. En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO: No reponer el auto del 17 de abril de 2020, por medio del cual se avocó conocimiento en única instancia de la Resolución 123 del 18 de marzo de 2020 a través de la cual el director general del Servicio Geológico Colombiano suspendió los términos procesales dentro de las actuaciones administrativas, procesos de incumplimiento y procesos disciplinarios adelantados por esa entidad, con el fin de ejercer el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SEGUNDO: Advertir a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede ningún recurso.

TERCERO: En firme esta decisión, cúmplase íntegramente la providencia recurrida.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo del 24 de mayo de 2016. Radicación No. 11001 03 15 000 2015 02578-00. C. P.: Guillermo Vargas Ayala. [2] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 24 de septiembre de 2002, expediente 2002-0697.

C.P. Alberto Arango Mantilla. [3] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 24 de septiembre de 2002, expediente 2002-0697. C.P. Alberto Arango Mantilla.