CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que profieran actos administrativos de contenido general en el marco de los decretos legislativos expedidos durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad lo haga de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. (…). Entonces, el control inmediato de legalidad es un mecanismo independiente al que adelanta la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos que expide el ejecutivo en vigencia de los estados de excepción, pues se refiere a la normativa que se dicta por parte de las autoridades administrativas precisamente en desarrollo de dichos decretos legislativos.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1. Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 2. Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. 3.

Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los tres elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Avoca conocimiento de la resolución 1099 del 7 de abril de 2020 Precisado lo anterior, corresponde al Despacho determinar si la Resolución 1099 del 7 de abril de 2020 expedida por el director general del Departamento Nacional de Planeación, es susceptible o no del control inmediato de legalidad. En primer término, se advierte que a través del acto administrativo objeto de estudio, la referida entidad suspendió hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, los términos en las actuaciones administrativas con el ejercicio de la función de cobro coactivo que adelanta el Departamento Nacional de Planeación. De igual forma, se tiene que la Resolución 1099 del 7 de abril de 2020 fue proferida por el director general del Departamento Nacional de Planeación, en ejercicio de sus atribuciones administrativas.

(…). [D]e la lectura del acto administrativo en cuestión se establece que el mismo contiene medida de carácter general, consistente en la suspensión de los términos en las actuaciones administrativas relacionadas con el ejercicio de la función de cobro coactivo que adelanta el Departamento Nacional de Planeación. La Resolución bajo estudio fue expedida con base y en vigencia del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 mediante los cuales se adoptaron medidas para conjurar la crisis derivada de la pandemia del coronavirus COVID– 19 y Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 por la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en el territorio nacional.

Conforme con lo anterior, es claro que la Resolución 1099 del 7 de abril de 2020 expedida por el director general del Departamento Nacional de Planeación cumple con los tres requisitos establecidos en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 22 de mayo de 2018, radicación 11001-03-15-000-2010-00221- 00.

M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. En cuanto al objeto del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390-00, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 489 DE 1998 / DECRETO 2189 DE 2017 - ARTÍCULO 7 NUMERAL 22 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., siete (7) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01738-00 Actor: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN Demandado: RESOLUCIÓN 1099 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD AVOCA CONOCIMIENTO Procede el Despacho[1] a pronunciarse respecto del control inmediato de legalidad de la Resolución 1099 del 7 de abril de 2020 proferida por el director general del Departamento Nacional de Planeación, previos los siguientes:

ANTECEDENTES El Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 declaró la Emergencia Sanitaria en el país, como consecuencia de la calificación de pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud del coronavirus COVID – 19. El presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, expidió el Decreto 417 de marzo 17 de 2020 mediante el cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la pandemia del coronavirus COVID– 19.

El presidente de la República, en el artículo 1º del Decreto 457 de marzo 22 de 2020 dispuso “ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas del día 13 de abril de 2020”; medida que mediante los Decretos 531 del 8 de abril y 593 del 24 de abril de 2020, fue prorrogada hasta las cero horas del 11 de mayo de 2020.

Posteriormente, el gobierno nacional en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 facultó a las autoridades administrativas para que por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, suspendieran ya sea de manera total o parcial las actuaciones administrativas o jurisdiccionales, conforme al análisis que hiciera de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

Los artículos 1 y 5 de la Ley 1066 del 29 de julio de 2006 dispusieron que las entidades públicas que en ejercicio de sus funciones administrativas deban recaudar rentas o caudales públicos, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor, mediante el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.

Conforme al Decreto 2189 del 23 de diciembre de 2017 corresponde a la oficina asesora jurídica dirigir y coordinar las actividades relacionadas con el proceso de Jurisdicción Coactiva y efectuar el cobro de las multas impuestas a favor del Departamento Nacional de Planeación. En virtud de dicha normativa, el director general del Departamento Nacional de Planeación, expidió la Resolución 1099 del 7 de abril de 2020 a través de la cual suspendió hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, los términos en las actuaciones administrativas con el ejercicio de la función de cobro coactivo que adelanta el Departamento Administrativo.

CONSIDERACIONES El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que profieran actos administrativos de contenido general en el marco de los decretos legislativos expedidos durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad lo haga de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación ha dicho: “1.1.- El instrumento del control inmediato de legalidad, (…), representa un complemento indispensable de aseguramiento, en el ámbito administrativo, de la racionalidad y razonabilidad del ejercicio de las atribuciones que el ordenamiento constitucional confiere en ese contexto al Gobierno Nacional, adjunto al control constitucional distintivo que tiene lugar respecto del acto declaratorio del estado de excepción y los decretos legislativos dictados en desarrollo de este. 1.2.- Se trata de un control jurisdiccional sui generis posterior a la expedición del acto, regido por las notas de oficiosidad e integridad, llamado a ser ejercido respecto de una cierta clase de decisiones de las autoridades que se determinan según el alcance, la función y la finalidad perseguida. 1.3.- La revisión judicial es posterior a la expedición del acto y de ahí se desprenden dos características relevantes de este instituto procesal: la activación del juicio inmediato de legalidad no altera la eficacia normativa de las disposiciones objeto de control, las mismas tienen plena vocación de ser ejecutadas y exigidas hasta tanto la autoridad judicial disponga cosa diferente.

Ligado a ello la jurisprudencia ha sostenido que basta la expedición del acto para que se ponga en marcha este juicio, de suerte que no sea requerimiento su publicación, pues se sabe que este es un aspecto que dice relación ya con su oponibilidad y exigibilidad, que no su existencia. 1.4.- Se dijo que el control es oficioso y con ello se quiere significar que la revisión jurisdiccional procede ope legis, sin demanda de parte para su activación, por cuanto la Ley ha fijado en cabeza de la autoridad que expidió el acto el deber perentorio de remitirlo en el término de cuarenta y ocho horas (48) al Juez Administrativo para que este avoque conocimiento del asunto y lleve hasta su culminación el trámite procesal pertinente.

Inclusive, el Juez puede aprehender conocimiento del acto si en aquél término la autoridad administrativa no lo ha remitido para tales fines[2]. 1.5.- La materia del juicio la compone el acto revisado y los principios, reglas y valores que estructuran el sistema jurídico vigente, de suerte que la revisión judicial se extiende a lo largo de todo el entramado normativo en orden a auscultar las cuestiones formales y sustanciales a las que está sujeto el acto o sobre las que impacta su contenido normativo, de ahí que se diga que el juicio es íntegro o completo, por cuanto no hay puntos vedados al pronunciamiento judicial. 1.6.- En cuanto a los efectos de la decisión de fondo que se dicte en este tipo de actuaciones judiciales, estos, prima facie, serán los propios de la cosa juzgada absoluta en razón al escrutinio exhaustivo que está llamado a ejercer el Juez. 1.7.- No obstante, la jurisprudencia ha advertido el excepcionalísimo evento de admitir que el acto revisado sea objeto de ulteriores enjuiciamientos de nulidad (ya, en esos casos, promovidos por parte interesada) en relación a problemas jurídicos que no fueron abordados por la judicatura a la hora del control oficioso[3].”[4] Entonces, el control inmediato de legalidad es un mecanismo independiente al que adelanta la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos que expide el ejecutivo en vigencia de los estados de excepción, pues se refiere a la normativa que se dicta por parte de las autoridades administrativas precisamente en desarrollo de dichos decretos legislativos.

Por esta razón se considera “como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional)”[5]. Frente a su objeto, esta Corporación ha sostenido de tiempo atrás: “En efecto, se trata nada más y nada menos que de un mecanismo que tiene como propósito verificar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos.

Se debe pues analizar la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta. Entonces, éste supone el examen de lo relativo a la “competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción”[6].”[7] Actualmente[8], este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos: “CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” De acuerdo con la norma, el control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1.

Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 2. Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. 3. Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los tres elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.

Precisado lo anterior, corresponde al Despacho determinar si la Resolución 1099 del 7 de abril de 2020 expedida por el director general del Departamento Nacional de Planeación, es susceptible o no del control inmediato de legalidad. En primer término, se advierte que a través del acto administrativo objeto de estudio, la referida entidad suspendió hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, los términos en las actuaciones administrativas con el ejercicio de la función de cobro coactivo que adelanta el Departamento Nacional de Planeación. De igual forma, se tiene que la Resolución 1099 del 7 de abril de 2020 fue proferida por el director general del Departamento Nacional de Planeación, en ejercicio de sus atribuciones administrativas consagradas en la Ley 489 de 1998, y artículo 7 numeral 22 del Decreto 2189 de 2017.

En ese orden de ideas, de la lectura del acto administrativo en cuestión se establece que el mismo contiene medida de carácter general, consistente en la suspensión de los términos en las actuaciones administrativas relacionadas con el ejercicio de la función de cobro coactivo que adelanta el Departamento Nacional de Planeación. La Resolución bajo estudio fue expedida con base y en vigencia del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 mediante los cuales se adoptaron medidas para conjurar la crisis derivada de la pandemia del coronavirus COVID– 19 y Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 por la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en el territorio nacional.

Conforme con lo anterior, es claro que la Resolución 1099 del 7 de abril de 2020 expedida por el director general del Departamento Nacional de Planeación cumple con los tres requisitos establecidos en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, el Despacho dispone: Primero: Avócase el conocimiento en única instancia de la Resolución 1099 del 7 de abril de 2020 a través de la cual el director general del Departamento Nacional de Planeación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Gobierno Nacional, suspendió los términos en las actuaciones administrativas adelantadas por esa entidad, a efecto de ejercer el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Segundo: Notifíquese inmediatamente esta decisión al director general del Departamento Nacional de Planeación de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 185 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo con el fin de que manifieste lo que considere pertinente en el término de 10 días, contados a partir de la notificación correspondiente.

Adviértasele que dentro de dicho término deberá aportar los antecedentes administrativos de la Resolución 1099 del 7 de abril de 2020, así como todas las pruebas que pretenda hacer valer dentro del proceso. Tercero: Notifíquese esta decisión al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 185, 186 y 199 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Cuarto: Notifíquese esta decisión al Ministerio Público, según lo dispuesto en los artículos 185 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Quinto: Fíjese en Secretaría General y en la página web del Consejo de Estado aviso sobre la existencia del proceso por el término de 10 días, con el fin de informar a la comunidad sobre el mismo.

Durante dicho término, cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo en cuestión. Sexto: Ordénase al director general del Departamento Nacional de Planeación que informe inmediatamente en la página web de dicha entidad la existencia del presente proceso, con el fin de que quien desee intervenir pueda hacerlo en los términos del numeral anterior.

Séptimo: Invítase a las Universidades Nacional de Colombia y del Rosario para que si a bien lo tienen, en el término de 10 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, conceptúen sobre la legalidad de la Resolución 1099 del 7 de abril de 2020 expedida por el director general del Departamento Nacional de Planeación. Para el efecto, por Secretaría General, envíense las comunicaciones correspondientes en los términos del artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.

Anéxese copia de la referida resolución. Octavo: Vencido el término de que trata el numeral quinto de este proveído, córrase traslado al Ministerio Público, con el fin de que rinda concepto dentro de los 10 días siguientes, de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 185 de la Ley 1437 de 2011. Noveno: Cumplido lo anterior, ingresen las diligencias al Despacho para lo pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] De conformidad con lo establecido en los artículos 125 y 185 de la Ley 1437 de 2011. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 16 de junio de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00305-00. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencias de 7 de febrero de 2000, Exp. CA-033; de 20 de octubre de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00549-00; de 5 de marzo de 2012, Exp. 11001-03-15- 000-2010-00369-00 y de 8 de julio de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2011-01127- 00. [4] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 11001-03-15-000-2010-00221-00.

Providencia del 22 de mayo de 2018. M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [5] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad.: 2010 – 00196, Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio. [7] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 11001-03-15-000-2010-00390-00. Providencia del 15 de octubre de 2013. M.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. [8] El antecedente normativo del mecanismo estaba previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994.