CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que expidan actos de contenido general en el marco de los decretos legislativos dictados durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad proceda de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. (…). El control inmediato de legalidad, entonces, es un mecanismo independiente al que adelanta la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos que expide el ejecutivo en vigencia de los estados de excepción, pues se refiere a la normativa que se dicta por parte de las autoridades administrativas precisamente en desarrollo de dichos decretos legislativos.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1. Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 2. Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. 3.
Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los tres elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.
Ahora bien, el Consejo de Estado es competente para ejercer control inmediato de legalidad respecto de las medidas que reúnan estas características que sean dictadas por las autoridades nacionales. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento de la resolución 223 del 17 de abril de 2020 Precisado lo anterior, observa el Despacho que la Resolución 223 de abril 17 de 2020 prorrogó y adoptó varias medidas relacionadas con los diferentes trámites de permisos, concesiones, autorizaciones, licencias ambientales, procedimientos sancionatorios, atención al público, concesión de aguas, visitas de seguimiento, expedición de salvoconductos de movilización, requerimientos de información y el trámite de peticiones, que involucran a los usuarios del organismo, por lo cual es claro que corresponden a medidas de carácter general. [E]l acto [Resolución 223 de abril 17 de 2020] fue expedido en ejercicio de las funciones administrativas que tiene el director general de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental.
(…). Según consta en su texto, dicho acto administrativo tuvo como fundamentos la declaratoria de emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud, los artículos 57 a 59 de la Ley 1523 de 2012 que regulan la declaratoria de la situación de calamidad pública y el Decreto 308 de marzo 14 de 2020 por el cual el gobernador de Norte de Santander declaró la calamidad pública en el departamento para adelantar las acciones en la fase de preparativos para la respuesta y recuperación frente al brote de la enfermedad por el coronavirus COVID-19.
(…). [L]a citada Resolución 223 de abril 17 del presente año no fue dictada en desarrollo de los decretos legislativos expedidos con motivo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. (…). [P]uede verse que al dictar la Resolución 223 de abril 17 de 2020, el director de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental, a diferencia de los actos anteriores, invocó el Decreto Legislativo 491 de marzo 28 del año en curso, por el cual el presidente de la República adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, que incluyó la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas en sede administrativa.
Sobre el particular, advierte el Despacho que la referencia expresa que el funcionario haya hecho en el acto administrativo al Decreto Legislativo 491 de 2020 no implica automáticamente que pueda tenerse como un acto dictado como desarrollo de dicho decreto, ya que la suspensión de los términos en las actuaciones administrativas que están a cargo del organismo, al igual que otras medidas puestas en marcha en este sentido, están comprendidas dentro de las atribuciones propias que tiene como director general frente a posibles hechos y circunstancias que demanden su adopción, como por ejemplo la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud que exige determinaciones para enfrentar aspectos como el aislamiento obligatorio y el distanciamiento físico regulados mediante el Decreto 457 de 2020.
En consecuencia, no será avocado el conocimiento del acto administrativo remitido por el director general de CORPONOR por cuanto no cumple con el requisito de haber sido dictado en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción. NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 22 de mayo de 2018, radicación 11001-03-15-000-2010-00221- 00.
M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sección Primera, providencia del 26 de septiembre de 2019, radicación 11001-03-24-000-2010-00279-00, M.P. Hernando Sánchez Sánchez. En cuanto al objeto del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03- 15-000-2010-00390-00, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01882-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA FRONTERA NORORIENTAL Demandado: RESOLUCIÓN 223 DE ABRIL 17 DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD NO AVOCA CONOCIMIENTO Procede el Despacho[1] a pronunciarse respecto del control inmediato de legalidad de la Resolución 223 de abril 17 de 2020 expedida por el director general de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental (CORPONOR), previos los siguientes ANTECEDENTES Mediante Resolución 385 de marzo 12 de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el país como consecuencia de la calificación de pandemia del coronavirus COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS).
El presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, dictó el Decreto 417 de marzo 17 de 2020 mediante el cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la citada pandemia del coronavirus COVID –19.
Posteriormente, el mismo presidente de la República, también con la firma de todos sus ministros, dictó el Decreto Legislativo 491 de marzo 28 del año en curso por el cual adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Invocando esta normativa, el director general de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental expidió la Resolución 223 de abril 17 del presente año, por la cual prorrogó la suspensión de los términos en los trámites de permisos, concesiones, autorizaciones y licencias ambientales y los procedimientos sancionatorios que adelanta el organismo y adoptó medidas preventivas de carácter temporal y extraordinario ante la emergencia económica, social y ecológica generada por el COVID-19.
CONSIDERACIONES El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que expidan actos de contenido general en el marco de los decretos legislativos dictados durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad proceda de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación ha dicho: “1.1.- El instrumento del control inmediato de legalidad, (…), representa un complemento indispensable de aseguramiento, en el ámbito administrativo, de la racionalidad y razonabilidad del ejercicio de las atribuciones que el ordenamiento constitucional confiere en ese contexto al Gobierno Nacional, adjunto al control constitucional distintivo que tiene lugar respecto del acto declaratorio del estado de excepción y los decretos legislativos dictados en desarrollo de este. 1.2.- Se trata de un control jurisdiccional sui generis posterior a la expedición del acto, regido por las notas de oficiosidad e integridad, llamado a ser ejercido respecto de una cierta clase de decisiones de las autoridades que se determinan según el alcance, la función y la finalidad perseguida. 1.3.- La revisión judicial es posterior a la expedición del acto y de ahí se desprenden dos características relevantes de este instituto procesal: la activación del juicio inmediato de legalidad no altera la eficacia normativa de las disposiciones objeto de control, las mismas tienen plena vocación de ser ejecutadas y exigidas hasta tanto la autoridad judicial disponga cosa diferente.
Ligado a ello la jurisprudencia ha sostenido que basta la expedición del acto para que se ponga en marcha este juicio, de suerte que no sea requerimiento su publicación, pues se sabe que este es un aspecto que dice relación ya con su oponibilidad y exigibilidad, que no su existencia. 1.4.- Se dijo que el control es oficioso y con ello se quiere significar que la revisión jurisdiccional procede ope legis, sin demanda de parte para su activación, por cuanto la Ley ha fijado en cabeza de la autoridad que expidió el acto el deber perentorio de remitirlo en el término de cuarenta y ocho horas (48) al Juez Administrativo para que este avoque conocimiento del asunto y lleve hasta su culminación el trámite procesal pertinente.
Inclusive, el Juez puede aprehender conocimiento del acto si en aquél término la autoridad administrativa no lo ha remitido para tales fines[2]. 1.5.- La materia del juicio la compone el acto revisado y los principios, reglas y valores que estructuran el sistema jurídico vigente, de suerte que la revisión judicial se extiende a lo largo de todo el entramado normativo en orden a auscultar las cuestiones formales y sustanciales a las que está sujeto el acto o sobre las que impacta su contenido normativo, de ahí que se diga que el juicio es íntegro o completo, por cuanto no hay puntos vedados al pronunciamiento judicial. 1.6.- En cuanto a los efectos de la decisión de fondo que se dicte en este tipo de actuaciones judiciales, estos, prima facie, serán los propios de la cosa juzgada absoluta en razón al escrutinio exhaustivo que está llamado a ejercer el Juez. 1.7.- No obstante, la jurisprudencia ha advertido el excepcionalísimo evento de admitir que el acto revisado sea objeto de ulteriores enjuiciamientos de nulidad (ya, en esos casos, promovidos por parte interesada) en relación a problemas jurídicos que no fueron abordados por la judicatura a la hora del control oficioso[3].”[4] El control inmediato de legalidad, entonces, es un mecanismo independiente al que adelanta la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos que expide el ejecutivo en vigencia de los estados de excepción, pues se refiere a la normativa que se dicta por parte de las autoridades administrativas precisamente en desarrollo de dichos decretos legislativos.
Por esta razón se considera “como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional)”[5]. Frente a su objeto, esta Corporación ha sostenido de tiempo atrás: “En efecto, se trata nada más y nada menos que de un mecanismo que tiene como propósito verificar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos.
Se debe pues analizar la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta. Entonces, éste supone el examen de lo relativo a la “competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción”[6].”[7] Actualmente[8], este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos: “CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.
Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” De acuerdo con la norma, el control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1.
Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 2. Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. 3. Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los tres elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.
Ahora bien, el Consejo de Estado es competente para ejercer control inmediato de legalidad respecto de las medidas que reúnan estas características que sean dictadas por las autoridades nacionales. Precisado lo anterior, observa el Despacho que la Resolución 223 de abril 17 de 2020 prorrogó y adoptó varias medidas relacionadas con los diferentes trámites de permisos, concesiones, autorizaciones, licencias ambientales, procedimientos sancionatorios, atención al público, concesión de aguas, visitas de seguimiento, expedición de salvoconductos de movilización, requerimientos de información y el trámite de peticiones, que involucran a los usuarios del organismo, por lo cual es claro que corresponden a medidas de carácter general.
Adicionalmente, el acto fue expedido en ejercicio de las funciones administrativas que tiene el director general de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental, en particular aquellas previstas en los numerales 1º y 5º del artículo 29 de la Ley 99 de 1993, como expresamente señaló su encabezado, que le permiten dirigir y coordinar las actividades de la entidad y dictar los actos, respectivamente.
En lo que corresponde al desarrollo de los decretos legislativos, el Despacho advierte lo siguiente: Inicialmente, el director general de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental expidió la Resolución 191 de marzo 20 de 2020 mediante la cual suspendió los términos de los trámites administrativos de permisos ambientales y los procedimientos administrativos sancionatorios en la entidad, hasta el 17 de abril del presente año. Según consta en su texto, dicho acto administrativo tuvo como fundamentos la declaratoria de emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud, los artículos 57 a 59 de la Ley 1523 de 2012 que regulan la declaratoria de la situación de calamidad pública y el Decreto 308 de marzo 14 de 2020 por el cual el gobernador de Norte de Santander declaró la calamidad pública en el departamento para adelantar las acciones en la fase de preparativos para la respuesta y recuperación frente al brote de la enfermedad por el coronavirus COVID-19.
Posteriormente, el funcionario dictó la Resolución 196 de marzo 25 de 2020 por la cual modificó el artículo primero del acto anterior, suspendió los términos de los trámites administrativos de permisos ambientales y los procedimientos administrativos sancionatorios adelantados ante la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental, a partir del 20 de marzo y hasta el 13 de abril del año en curso, con excepción de las solicitudes de concesión de aguas superficiales y subterráneas presentadas por los municipios, distritos o personas prestadoras de servicios domiciliarios de acueducto que están destinadas a los sistemas de acueducto urbanos y rurales, según el Decreto 465 de 2020, lo mismo que las solicitudes de tala o poda de árboles aislados localizados en centros urbanos que estén causando perjuicio a la estabilidad de suelos, canales de agua, andenes, calles, obras de infraestructura o edificaciones.
La expedición de este acto también estuvo basada en la declaratoria de pandemia hecha por la Organización Mundial de la Salud, en la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y en el Decreto 308 de marzo 14 de 2020 por el cual el gobernador de Norte de Santander declaró la calamidad pública en el departamento, al igual que en el artículo 2.2.1.1.9.3 del Decreto 1076 de 2015 que regula la tala de emergencia de árboles y el Decreto 465 de 2020, que adicionó el citado Decreto 1076 de 2015, único reglamentario del sector ambiente y desarrollo sostenible, respecto de la adopción de disposiciones transitorias en materia de cauces de agua para la prestación del servicio público de acueducto en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional por causa del COVID-19.
Después, mediante la Resolución 223 de abril 17 de 2020, remitida para el control de legalidad, el director de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental prorrogó la referida suspensión de los términos en los trámites de permisos, concesiones, autorizaciones y licencias ambientales y los procedimientos sancionatorios que cursan en la entidad y adoptó otras medidas relativas a la suspensión de la atención al presencial al público, la atención de las solicitudes de concesión de aguas, la suspensión de las visitas de seguimiento y de la expedición de salvoconductos y el trámite de peticiones, que en su mayor parte habían sido objeto de tratamiento en los dos actos iniciales, ya descritos, dictados por el mismo funcionario.
Estas circunstancias permiten al Despacho concluir que la citada Resolución 223 de abril 17 del presente año no fue dictada en desarrollo de los decretos legislativos expedidos con motivo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, pues resulta claro que en la medida en que prorrogó expresamente la decisión adoptada en los anteriores actos, es decir las resoluciones 191 y 196 de 2020, su fundamento normativo corresponde a la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud, a la calamidad pública declarada por el gobernador de Norte de Santander, al Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015 y al Decreto 465 de 2020, expedido por el Presidente de la República con base en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución y en el Decreto Ley 2811 de 1974, que lo adicionó precisamente en el marco de la emergencia sanitaria originada por la pandemia del COVID 19.
Ahora, puede verse que al dictar la Resolución 223 de abril 17 de 2020, el director de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental, a diferencia de los actos anteriores, invocó el Decreto Legislativo 491 de marzo 28 del año en curso, por el cual adoptó el presidente de la República adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, que incluyó la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas en sede administrativa.
Sobre el particular, advierte el Despacho que la referencia expresa que el funcionario haya hecho en el acto administrativo al Decreto Legislativo 491 de 2020 no implica automáticamente que pueda tenerse como un acto dictado como desarrollo de dicho decreto, ya que la suspensión de los términos en las actuaciones administrativas que están a cargo del organismo, al igual que otras medidas puestas en marcha en este sentido, están comprendidas dentro de las atribuciones propias que tiene como director general frente a posibles hechos y circunstancias que demanden su adopción, como por ejemplo la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud que exige determinaciones para enfrentar aspectos como el aislamiento obligatorio y el distanciamiento físico regulados mediante el Decreto 457 de 2020.
En consecuencia, no será avocado el conocimiento del acto administrativo remitido por el director general de CORPONOR por cuanto no cumple con el requisito de haber sido dictado en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción. Con base en lo anterior, el Despacho RESUELVE Primero: No avocar el conocimiento de la Resolución 223 de abril 17 de 2020 mediante el cual el director general de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental prorrogó la suspensión de los términos en los trámites de permisos, concesiones, autorizaciones y licencias ambientales y los procedimientos sancionatorios que adelanta el organismo y adoptó medidas preventivas de carácter temporal y extraordinario ante la emergencia económica, social y ecológica generada por el COVID-19.
Segundo: Notifíquese esta decisión al director general de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental, según lo dispuesto en el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Tercero: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] De conformidad con lo establecido en los artículos 125 y 185 de la Ley 1437 de 2011. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 16 de junio de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00305-00. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencias de 7 de febrero de 2000, Exp. CA-033; de 20 de octubre de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00549-00; de 5 de marzo de 2012, Exp. 11001-03-15- 000-2010-00369-00 y de 8 de julio de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2011-01127- 00. [4] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 11001-03-15-000-2010-00221-00.
Providencia del 22 de mayo de 2018. M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [5] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad.: 2010 – 00196, Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio. [7] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 11001-03-15-000-2010-00390-00. Providencia del 15 de octubre de 2013. M.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. [8] El antecedente normativo del mecanismo estaba previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994.