IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / TRÁMITE DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / AUTO QUE IMPROBÓ ACUERDO CONCILIATORIO / ACTIO IN REM VERSO / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / - MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Medio idóneo y eficaz / AUSENCIA DE PERJUICIO IRREMEDIABLE [L]a Sala [deberá] decidir si acertó el a quo al declarar improcedente la tutela interpuesta por Arelis Arroyo Rojas y otros contra las providencias del 13 de diciembre de 2018 y del 2 de agosto de 2019, dictadas por el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, que improbaron el acuerdo conciliatorio que habían lograron con el Hospital San Vicente de Arauca.
(…) En el sub examine, considera la Sala que la acción de tutela es improcedente, toda vez que la parte actora cuenta con otro medio de defensa judicial para lograr el reconocimiento y pago de las sumas presuntamente adeudadas por el Hospital San Vicente de Arauca. En efecto, la decisión que improbó el acuerdo conciliatorio evidencia el agotamiento del requisito de conciliación prejudicial y, por tanto, las demandantes quedaron habilitadas para interponer la demanda de reparación directa.
(…) Ahora bien, debe señalarse que la tutela no procede ni siquiera como mecanismo transitorio de protección, pues la parte demandante no acreditó la existencia de perjuicio irremediable, es decir, no demostró las condiciones de urgencia, gravedad e inminencia que hacen necesaria la intervención inmediata del juez de tutela. Tampoco se evidencia que las demandantes hagan parte de algún grupo reconocido como de sujetos objeto de especial protección constitucional.
(…) Siendo así, es claro que no está cumplido el requisito de subsidiariedad y que, por tanto, es procedente confirmar la providencia impugnada. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril dos mil veinte (2020) Radicación número: 81001-23-33-000-2020-00013-01(AC) Actor: ARELIS ARROYO ROJAS Y OTROS Demandado: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE ARAUCA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 18 de febrero de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Arauca, que declaró improcedente la tutela.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. El 3 de febrero de 2020, por conducto de apoderado judicial, Arelis Arroyo Rojas, Ángel Onassis Devia Cruz, Libia Marina Gallego López, Sandra Patricia Acevedo Moreno, Lilia Monteverde Sánchez, Policarpa Herrera Ruiz, Yarima Constanza Camejo Aldana y Angélica Isabel Cadena Casanova solicitaron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo, que estimaron vulnerados por las providencias del 13 de diciembre de 2018 y del 2 de agosto de 2019, dictadas por el Juzgado Primero Administrativo de Arauca.
En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: Segunda. Como consecuencia de la protección anterior, se dejen sin efecto las providencias arriba mencionadas y se imparta aprobación a la conciliación de los accionantes y demás personas. Tercera. Se aplique el control de convencionalidad por el Juez de Tutela, para que se verifique si en los instrumentos internacionales signados por el Estado Colombiano, no está protegido el trabajo remunerado de los individuos[1]. 2.
Hechos Revisado el expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Mediante peticiones del 19 de octubre, del 9 de noviembre y del 7 de diciembre de 2017, las demandantes solicitaron al Hospital San Vicente de Arauca el pago de los honorarios causados por los servicios de salud prestados en junio y julio de 2017. 2.2.
Por comunicación del 30 de enero de 2018, el Hospital San Vicente de Arauca dijo que «cumplirá con las obligaciones adquiridas con el personal que laboró en dichos meses, haciendo uso de los mecanismos de solución de conflictos ante la entidad competente»[2]. 2.3. El 19 de febrero de 2018, las demandantes formularon solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación, respecto de una eventual actio in rem verso.
En audiencia celebrada el 12 de abril de 2018, el Hospital San Vicente de Arauca y las demandantes lograron un acuerdo. 2.4. Por auto del 13 de diciembre de 2018, el Juzgado Primero Administrativo de Arauca improbó el acuerdo conciliatorio, pues, a su juicio, la actio in rem verso es improcedente, porque la prestación del servicio de salud no estaba soportada en circunstancias de urgencia. Que, en sentencia del 27 de enero de 2016[3], el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, explicó que la actio in rem verso en materia de servicios de salud únicamente procede cuando se evidencia que la urgencia y necesidad de prestar dicho servicio, esto es, debe demostrarse que el servicio fue prestado para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud. 2.5.
Las demandantes interpusieron recurso de reposición y en subsidio apelación contra la decisión anterior, por cuanto, en su criterio, se desconoció el precedente horizontal, si se tiene en cuenta que a otros trabajadores en idénticas condiciones sí les fue aprobado el acuerdo conciliatorio. 2.6. Mediante auto del 2 de agosto de 2019, el Juzgado Primero Administrativo de Arauca resolvió no reponer el auto que improbó el acuerdo conciliatorio, pues fue dictado en acatamiento del precedente fijado por la Sección Tercera del Consejo de Estado. 3.
Argumentos de la tutela 3.1. Preliminarmente, la parte actora manifestó que la tutela cumplió los requisitos generales de procedibilidad. En cuanto a la inmediatez, manifestó que está cumplido, por cuanto la tutela fue interpuesta en los seis meses siguientes a la notificación de la providencia del 2 de agosto de 2019. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, la parte actora adujo que las providencias del 13 de diciembre de 2018 y del 2 de agosto de 2019, dictadas por el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, incurrieron en los siguientes defectos: 3.2.1.
Sustantivo, por cuanto la autoridad judicial demandada adoptó una interpretación contraevidente y contraria a los derechos de los trabajadores. Que, de hecho, dicha interpretación ampara a la entidad pública incumplida. 3.2.2. Violación directa de la constitución, toda vez que, con el pretexto de simples solemnidades, se abstiene de hacer efectivos los derechos laborales [artículo 25 superior] y desconoce la prohibición de la esclavitud y la trata de seres humanos [artículo 17 superior].
Que también es desconocido el derecho a la igualdad, previsto en el artículo 13 superior, por cuanto la autoridad judicial demandada sí aprobó el acuerdo conciliatorio celebrado entre el Hospital San Vicente de Arauca y los señores Carolina Mora, Lennis Adrián Sánchez y Wilson Cifuentes. 4. Intervenciones 4.1. El Juzgado Primero Administrativo de Arauca pidió que se denegaran las pretensiones de la demanda de tutela, por no estar cumplidos los requisitos de relevancia constitucional e inmediatez. 4.2.
El Hospital San Vicente de Arauca no intervino, pese a que fue vinculado como tercero con interés. 5. Sentencia impugnada 5.1. Mediante sentencia del 18 de febrero de 2020, el Tribunal Administrativo de Arauca declaró improcedente la tutela. En síntesis, dijo lo siguiente: 5.1.1. Que la tutela cumple el requisito de inmediatez, toda vez que fue interpuesta en los seis meses siguientes a la notificación de la providencia del 2 de agosto de 2019.
Que, en efecto, dicha providencia fue notificada el 5 de agosto de 2019 y la tutela fue radicada el 3 de febrero de 2020. 5.1.2. Que también se evidencia la relevancia constitucional, por cuanto las demandantes identificaron concretamente los presuntos errores cometidos por la autoridad judicial demandada. 5.1.3. Que no está cumplido el requisito de subsidiariedad, habida cuenta de que las demandantes contaban con otro mecanismo para hacer efectivas las pretensiones de pago frente al Hospital San Vicente de Arauca.
Que, en los términos de los artículos 2.2.4.3.1.1.1. y 2.2.2.4.3.1.2.15. del Decreto 1069 de 2015, las demandantes cumplieron el requisito de procedibilidad y quedaron habilitadas para demandar en ejercicio del medio de control de reparación directa y reclamar el pago. 5.1.4. Que, en sentencia T-296 de 2018, la Corte Constitucional señaló que la tutela es improcedente contra providencias que imprueban acuerdos conciliatorios, pues, en todo caso, la parte interesada queda habilitada para acudir a la jurisdicción y reclamar el derecho pretendido. 5.1.5.
Que el medio de control de reparación directa es idóneo y eficaz, por cuanto la parte actora podrá formular las inconformidades que tiene sobre la actuación del Hospital San Vicente de Arauca y obtendrá pronunciamiento sobre la procedencia del pago reclamado. 5.1.6. Que la tutela tampoco procede como mecanismo transitorio, toda vez que las demandantes no alegaron la existencia de perjuicio irremediable.
Que la falta de pago no es suficiente para tener por acreditada la existencia de un perjuicio irremediable. 6. Impugnación 6.1. La parte actora impugnó la sentencia del 18 de febrero de 2020. En síntesis, reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela y agregó lo siguiente: 6.1.1. Que fue vulnerado el debido proceso, toda vez que la autoridad judicial demandada desconoció que los servicios de salud fueron efectivamente prestados al Hospital San Vicente de Arauca y que, por ende, el pago de honorarios debe hacerse efectivo. 6.1.2.
Que la falta de cumplimiento de requisitos formales de contratación no puede afectar a los trabajadores que prestaron los servicios de salud, por cuanto obraron de buena fe. Que, además, fue debidamente acreditada la imposibilidad de celebrar los contratos para la prestación de servicios de salud. 6.1.3. Que el a quo desconoce la efectividad del derecho sustancial, por cuanto somete a los demandantes al agotamiento de un proceso contencioso administrativo y desconoce las garantías fundamentales de los trabajadores.
Que, de hecho, existen tres procesos judiciales derivados de la misma omisión de pago y se evidencia que tardan demasiado en tramitarse. Que resulta desproporcionado que la reclamación del pago por dos meses de servicios derive en procesos de 6 o 7 años. 6.1.4. Que la sentencia impugnada también pasó por alto que la falta de pago de los servicios prestados pone en riesgo el mínimo vital y móvil de las demandantes y sus familias.
CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[4], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Posteriormente, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[5], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es: (i) la relevancia constitucional; (ii) el agotamiento de los medios ordinarios de defensa; (iii) la inmediatez; (iv) que si se trata de una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto decisivo o determinante;
(v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados, y que esa vulneración se hubiere alegado en el proceso judicial, y (vi) que no se cuestione una sentencia de tutela. 1.3. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[6]. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala decidir si acertó el a quo al declarar improcedente la tutela interpuesta por Arelis Arroyo Rojas y otros contra las providencias del 13 de diciembre de 2018 y del 2 de agosto de 2019, dictadas por el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, que improbaron el acuerdo conciliatorio que habían lograron con el Hospital San Vicente de Arauca. 2.2.
Previo a decidir, conviene poner de presente que el artículo 161 [numeral 1] de la Ley 1437 de 2011[7] exige tramitar la conciliación extrajudicial como requisito previo para presentar ejercer los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa y de controversias contractuales. 2.2.1. Con fundamento en el capítulo V de la Ley 640 de 2001 y en el Decreto 1716 de 2009, la Sala advierte que el requisito de conciliación prejudicial en materia de lo contencioso administrativo queda cumplido en las siguientes situaciones: (i) cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin acuerdo y se expidan las constancias previstas en el artículo 2 de la Ley 640 de 2001;
(ii) cuando se venza el término previsto para la realización de la audiencia de conciliación, esto es, tres meses, contados a partir de la presentación de la solicitud, y (iii) cuando el juez de lo contencioso administrativo impruebe el acuerdo conciliatorio. 2.2.2. Por su parte, el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009 señala que «la improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada».
Por consiguiente, es claro que, una vez improbado el acuerdo, el interesado queda habilitado para acudir a la jurisdicción y reclamar el reconocimiento de las pretensiones que no logró mediante el trámite de conciliatorio. De hecho, cuando el acuerdo conciliatorio es improbado, el término de caducidad suspendido por la presentación de la solicitud de conciliación se reanuda a partir del día siguiente hábil al de la ejecutoria de la providencia correspondiente, según el artículo 37 de la Ley 640 de 2001[8]. 2.3.
En el sub examine, considera la Sala que la acción de tutela es improcedente, toda vez que la parte actora cuenta con otro medio de defensa judicial para lograr el reconocimiento y pago de las sumas presuntamente adeudadas por el Hospital San Vicente de Arauca. En efecto, la decisión que improbó el acuerdo conciliatorio evidencia el agotamiento del requisito de conciliación prejudicial y, por tanto, las demandantes quedaron habilitadas para interponer la demanda de reparación directa. 2.3.1.
Es el juez del proceso de reparación directa el llamado a decidir de manera definitiva si es procedente la reclamación de honorarios propuesta por la parte actora, esto es, dicho proceso es el medio procesal idóneo para efecto de determinar si existió o no enriquecimiento sin justa causa a favor del Hospital San Vicente de Arauca. 2.3.2.
En el mismo sentido, la Corte Constitucional, en sentencia T-296 de 2018, señaló que «en relación con los autos que imprueban el acuerdo conciliatorio, la tutela es improcedente porque se trata de una providencia que se profiere para agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación, con el fin de acceder a un proceso judicial, de manera que sería preciso dar inicio al proceso correspondiente para que sea el juez competente quien resuelva de fondo el asunto sometido a su conocimiento en el marco del trámite previsto por el ordenamiento para el efecto». 2.4.
Ahora bien, debe señalarse que la tutela no procede ni siquiera como mecanismo transitorio de protección, pues la parte demandante no acreditó la existencia de perjuicio irremediable, es decir, no demostró las condiciones de urgencia, gravedad e inminencia que hacen necesaria la intervención inmediata del juez de tutela. Tampoco se evidencia que las demandantes hagan parte de algún grupo reconocido como de sujetos objeto de especial protección constitucional. 2.4.1.
Si bien la parte actora alega que la tutela procede como mecanismo transitorio, en razón del tiempo que tarda en tramitarse un proceso judicial, lo cierto es que ese argumento no resulta válido para que la tutela proceda para definir si las demandantes tienen o no derecho al pago de la suma dinero que dicen adeudar el Hospital San Vicente de Arauca.
De admitirse lo contrario, significaría que la solicitud de amparo es el único medio para hacer valer los derechos fundamentales. En este punto, no puede desconocerse que el proceso contencioso administrativo prevé mecanismos como medidas cautelares que permiten al juez natural del asunto adoptar las medidas pertinentes para que, por ejemplo, no se vulneren los derechos fundamentales. 2.5.
Siendo así, es claro que no está cumplido el requisito de subsidiariedad y que, por tanto, es procedente confirmar la providencia impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas. 2.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web de la Rama Judicial, del Consejo de Estado y de la autoridad demandada. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 9 del cuaderno principal de tutela. [2] Folios 52 y 53 ibidem. [3] Expediente 25000-23-15-000-2001-00491-01 (29869). [4] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. [5] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [6] SU-573 de 2017. [7] Requisitos previos para demandar.
La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. […] En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. [8]ARTICULO
37. REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. <Ver Notas de Vigencia> <Artículo corregido por el Artículo 2o. del Decreto 131 de 2001, el texto corregido es el siguiente:> Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes, individual o conjuntamente, deberán formular solicitud de conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es conciliable.
La solicitud se acompañará de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones.
PARAGRAFO 1 o. Este requisito no se exigirá para el ejercicio de la acción de repetición. Jurisprudencia Vigencia PARAGRAFO 2o. Cuando se exija cumplir el requisito de procedibilidad en materia de lo contencioso administrativo, si el acuerdo conciliatorio es improbado por el Juez o Magistrado, el término de caducidad suspendido por la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día siguiente hábil al de la ejecutoria de la providencia correspondiente (se resalta).