ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN DE LA ASIGNACIÓN DE RETIRO / PRESCRIPCIÓN DEL DERECHO AL RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA DE ACTUALIZACIÓN COMO FACTOR COMPUTABLE - No configuración / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración / VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN - Configuración / INDEBIDA APLICACIÓN DEL PRECEDENTE MAS FAVORABLE [La Sala deberá] determinar si la providencia del 12 de junio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, incurrió en desconocimiento del precedente judicial y en violación directa de la Constitución, al concluir que el derecho a la prima de actualización como factor computable de la asignación de retiro, reclamado por la actora, había prescrito.
(…) Ahora, es cierto que en la actualidad existen dos posiciones razonables en la Sección Segunda del Consejo de Estado, frente al tema del cómputo de la prescripción en los casos en que se reclama la prima de actualización como factor computable de la asignación de retiro del personal retirado. (…) La Subsección A considera que si la reclamación se presentó dentro de los cuatro años siguientes a la exigibilidad (antes del 24 de noviembre de 2001), podrá demandarse en cualquier tiempo.
(…) Por su parte, la Subsección B sí da aplicación a un segundo plazo para acudir a la jurisdicción administrativa y reclamar el pago de la prestación (…) esto es, dentro de los cuatro años siguientes a la exigibilidad [antes del 24 de noviembre de 2001], [se] interrumpe la prescripción por un término igual (cuatro años) dentro de los que deberá acudir a la jurisdicción contencioso administrativa a reclamar el derecho.
(…) En el sub lite, el Tribunal Administrativo de Nariño señaló que acogía la (…) posición (…) de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, motivo por el que estimó que, si bien la petición se presentó en los cuatro años siguientes a la exigibilidad, lo cierto es que no se demandó en los cuatro años siguientes, que para la actora corrían desde que adquirió el derecho de la asignación de retiro, en calidad de beneficiaria.
(…) Siendo así, estima la Sala que la autoridad judicial demandada no incurrió en desconocimiento del precedente judicial, por no existir una posición pacífica frente al tema. (…) Sin embargo, como alega el demandante, en el presente caso se configura una violación directa de la Constitución (…) pues no acogió la tesis que más favorecía a la señora [M.G.P.P.].
En efecto, si el tribunal hubiese acogido la posición de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado habría concluido que la demandante podía demandar en cualquier tiempo. [Así las cosas, la Sala encuentra que,] la providencia del 12 de junio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, no incurrió en desconocimiento del precedente judicial, pero sí en violación directa de la Constitución, al concluir que el derecho a la prima de actualización como factor computable de la asignación de retiro, reclamado por la actora, había prescrito.
En consecuencia, la Sala amparará el derecho a la igualdad de la [parte actora]. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00197-00(AC) Actor: MARÍA GRACIELA PANTOJA PANTOJA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora María Graciela Pantoja Pantoja contra la sentencia del 12 de junio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderado judicial, la señora María Graciela Pantoja Pantoja pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la sentencia del 12 de junio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: Solicito de manera respetuosa a los señores Magistrados del Consejo de Estado, amparar los derechos fundamentales de la actora, dejando sin efectos la Sentencia denunciada, con la cual se declara la segunda prescripción establecida en el artículo 113 del Decreto 1213 de 1990.
Como consecuencia de ello, se le ordene al Tribunal Administrativo de Nariño emitir otro fallo sin tener en consideración la segunda prescripción del artículo 113 del Decreto 1213 de 1990[1]. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. La Caja de Sueldos de la Policía Nacional (Casur) reconoció la asignación de retiro al señor Manuel Antonio Guzmán Goyes, a partir del 22 de octubre de 1977. 2.2.
Mediante Resolución Nº 00144 del 31 de enero de 1990, Casur reconoció la sustitución pensional de la asignación de retiro que percibiera en vida el señor Guzmán Goyes, en favor de sus hijos menores Yeny Patricia y Jaime Antonio Guzmán Patonja, representados legalmente por la madre, señora María Graciela Pantoja Pantoja. 2.3. Mediante sentencias del 14 de agosto de 1997 y del 6 de noviembre de 1997 (ejecutoriadas, respectivamente, el 19 de septiembre y el 24 de noviembre del mismo) el Consejo de Estado anuló parcialmente unas expresiones[2] contenidas en los Decretos 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995, que permitieron al personal retirado con asignación de retiro y pensión con anterioridad a 1992, reclamar el derecho para acceder a la prima de actualización. 2.4.
El 27 de septiembre de 2001, los señores Yeny Patricia y Jaime Antonio Guzmán Pantoja solicitaron a Casur, el reconocimiento y pago de la prima de actualización y reajuste de la asignación de retiro, que fue denegada mediante Resolución Nº 4998 de 2002. 2.5. Por Resolución Nº 4949 de 2002, Casur extinguió, a partir del 11 de noviembre de 2001, la cuota de asignación que percibía Yeny Patricia Guzmán Pantoja y acrecentó en un 50 % la cuota de Jaime Antonio Guzmán Pantoja. 2.6.
Mediante Resolución GRSU-SUPRE 00115 del 27 de febrero de 2006, el subdirector de prestaciones sociales de Casur comunicó al Grupo de Nóminas y Cartera de esa entidad la extinción definitiva de la sustitución de la asignación de retiro que devengaba, en calidad de beneficiario, el señor Jaime Antonio Guzmán Pantoja, a partir del 1º de enero de 2006, por haber alcanzado la edad de 25 años. 2.7.
A instancias de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la actora, el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto, mediante sentencia del 19 de julio de 2007, declaró la nulidad de los actos administrativos que habían denegado el reconocimiento de la sustitución pensional de la asignación de retiro a favor de la señora María Graciela Pantoja Pantoja, en calidad de compañera permanente sobreviviente del señor Manuel Antonio Guzmán Goyes. 2.8.
Por Resolución Nº 02985 de julio de 2008, Casur, en cumplimiento de la sentencia del 19 de julio de 2007, reconoció a la señora María Graciela Pantoja Pantoja como beneficiaria de la asignación de retiro del causante, señor Manuel Antonio Guzmán Goyes, en calidad de compañera permanente, a partir del momento en que cesó el derecho para sus hijos (1º de enero de 2006) 2.9.
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora María Graciela Pantoja Pantoja pidió la nulidad de la Resolución Nº 4998 de 2002 y, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago del reajuste de la asignación de retiro con la inclusión de la prima de actualización. 2.10. La demanda correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto, que, mediante sentencia del 5 de febrero de 2016, denegó las pretensiones de la demanda, por falta de legitimación en la causa por activa.
A juicio de la autoridad judicial, la señora Pantoja Pantoja no era la titular del derecho a exigir la inclusión de la prima de actualización en la partida computable de la asignación de retiro. Que los legitimados para el efecto eran sus hijos (que la antecedieron en el goce del derecho), pues fue a ellos a quienes se les denegó la reliquidación mediante la Resolución Nº 4998 de 2002. 2.10.1.
Que, además, para el momento en que se reconoció la asignación de retiro a la señora Pantoja Pantoja (1º de enero de 2006), el beneficio a devengar la prima de actualización se había extinguido, por tratarse de una prestación temporal (debido a que el derecho a percibirla únicamente aplicó para los años 1992 a 1995). 2.11. Inconforme con la decisión, la actora interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 12 de junio de 2019, la modificó en el siguiente sentido: PRIMERO.- MODIFICAR la sentencia dictada el 5 de febrero de 2016, la cual quedará así: “PRIMERO.- DENEGAR la totalidad de las pretensiones de la demanda propuestas por MARÍA GRACIELA PANTOJA PANTOJA, en contra de LA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. (…). 2.11.1.
El tribunal estimó que la señora María Graciela Pantoja Pantoja sí estaba legitimada por activa para presentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, porque no podía verse perjudicada por la inactividad de quienes le antecedieron en el disfrute de la asignación de retiro, al paso que no podía operar en su contra un tiempo en el que no podía demandar, por no tener la condición de beneficiaria.
Adicionalmente, debido a que el derecho de la actora a percibir la asignación de retiro, en calidad de beneficiaria, nació con la sentencia del 19 de julio de 2007, que retrotrajo el surgimiento de ese derecho a partir del 1º de junio de 2006. 2.11.2. Que, siendo así, el término de cuatro años para la exigibilidad del derecho por parte de la señora Pantoja Pantoja, se extendió hasta el año 2011.
Sin embargo, se radicó la demanda el 16 de junio de 2014, resultaba claro que «la obligatoriedad de la inclusión de la prima de actualización en la base para liquidar la asignación ha perdido su exigibilidad»[3]. 3. Argumentos de la demanda de tutela 3.1. La señora María Graciela Pantoja Pantoja alegó que la sentencia del 12 de junio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, incurrió en violación directa de la Constitución Política y en desconocimiento del precedente judicial de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, al aplicar la prescripción del artículo 113 del Decreto 1213 de 1990 al caso concreto. 3.2.
Que, en efecto, el tribunal demandado desconoció las sentencias del 3 de diciembre de 2002 y del 10 de diciembre de 2002[4], dictadas por la Sala Plena del Consejo de Estado, que unificaron el criterio respecto de la aplicación de la prescripción de la prima de actualización para el personal retirado, en el sentido de aclarar que el derecho se hizo exigible para el personal retirado, con la ejecutoria de las sentencias del 14 de agosto de 1997 y del 6 de noviembre de 1997. 3.3.
Por otro lado, manifestó que la Sección Segunda del Consejo de Estado no ha unificado criterio respecto de la aplicación de la prescripción, pues ha proferido decisiones encontradas: (i) por un lado, en las que considera que no se debe aplicar por segunda vez el término de prescripción si la prima de actualización se reclamó oportunamente en sede gubernativa, por tratarse de una prestación temporal a la que no le es aplicable lo dispuesto en el artículo 113 del Decreto 1213 de 1990 y, (ii) por otro, en las que señala en las que se da un segundo plazo para acudir a la jurisdicción administrativa y reclamar el pago de la prescripción, en consideración a que la prescripción se interrumpe por un término igual al inicialmente contemplado en la norma (4 años). 3.4.
Que, no obstante, en un caso similar, en sentencia T-783 de 2014 la Corte Constitucional señaló que al no existir posición uniforme frente al tema, la autoridad judicial debe aplicar el criterio más favorable al demandante, pues, de lo contrario, incurre en violación directa de la Constitución. 3.5. Finalmente, puso de presente que en procesos de tutela[5] con similares supuestos fácticos, el Consejo de Estado ha amparado los derechos fundamentales de los demandantes. 4.
Trámite procesal 4.1. Por auto del 27 de enero de 2020[6], el Despacho Sustanciador inadmitió la demanda de tutela y ordenó a la actora que la subsanara en el sentido de aportar el poder conferido al abogado para actuar. 4.2. La actora subsanó la demanda y, por auto del 10 de febrero de 2020[7], el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño y, en calidad de tercero con interés, al director de Casur. 4.3.
En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes[8]. 5. Intervenciones 5.1. La jefe de la Oficina Asesora Jurídica de Casur[9] solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda, porque estima que la providencia acusada hace tránsito a cosa juzgada y no vulneró los derechos fundamentales invocados por la actora al declarar que prescribió el derecho a la prima de actualización reclamada. 5.1.1.
Dijo que, en todo caso, los decretos que consagraron la prima de actualización como factor integrante de las asignaciones de retiro, fueron de carácter transitorio y derogadas expresamente, de ahí que lo pretendido por la demandante era revivir los efectos de decretos derogados. 5.1.2. Finalmente, señaló que «al no extenderse a los Decretos 335/92, 25/93, y 65/ de 1994, al accionante a partir del año 1996, por cuanto, esto generaría un detrimento patrimonial del erario público y causaría una brecha inequitativa frente a los demás ex servidores de la fuerza pública, que tuvieron el reconocimiento de la prima de actualización en los términos señalados en la ley»[10]. 5.2.
A pesar de haber sido notificados, los magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño, no se pronunciaron sobre los hechos que motivaron la interposición de la presente acción de tutela. CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa: de la solicitud de acumulación 1.1. La Sala decide sobre la solicitud[11] presentada por la señora María Graciela Pantoja Pantoja para que se acumulen al proceso de la referencia, el proceso 11001-03-15-000-2020-00486-00, en los términos del Decreto 1834 de 2015. 1.2.
Al respecto, conviene decir que el Decreto 1834 de 2015, que adicionó el Decreto 1069 del mismo año, se expidió con el propósito de regular el fenómeno de interposición masiva de tutelas —comúnmente conocido como «tutelatón»—. En lo que aquí interesa, el Decreto 1834 de 2015 estableció mecanismos de reparto y de reasignación de procesos para facilitar la resolución de las acciones de tutela idénticas y masivas por parte de una misma autoridad judicial. 1.3.
En aras de garantizar los principios de seguridad jurídica, coherencia e igualdad, que inspiraron el Decreto 1834 de 2015, el juez que recibe la tutela para que sea acumulada y/o fallada de forma homogénea a otra que está en trámite o que ya se decidió[12], debe verificar que se cumplan los siguientes presupuestos: a) que exista identidad fáctica y jurídica; b) que se trate de una misma acción u omisión de la autoridad demandada, y c) que la parte actora sea diferente —de lo contrario, se configuraría la temeridad—. 1.4.
Si se cumplen los presupuestos anotados, el juez la acumulará y decidirá, pero si no se cumplen, pierde objeto la medida de acumulación. 1.5. En el presente asunto, el Despacho advierte que la solicitud de acumulación no es procedente, pues si bien tanto en el proceso de la referencia como en el proceso 2020-00486-00[13], se demanda a la misma autoridad judicial, esto es, al Tribunal Administrativo de Nariño, lo cierto es que no se cuestiona la misma providencia. 1.6.
Ese sólo hecho, hace improcedente la acumulación solicitada, pues resulta claro que la solicitud de amparo no proviene de la misma acción y omisión de la autoridad judicial demandada. En consecuencia, será denegada. 2. De la acción de tutela contra providencias judiciales 2.1. A partir del año 2012[14], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[15], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 2.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 2.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 2.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 2.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[16]. 3.
Problema jurídico 3.1. Verificado el cumplimiento de los requisitos generales, la Sala pasa a estudiar los requisitos específicos para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales. 3.2. De manera preliminar, conviene precisar que no será examinada la argumentación utilizada por el tribunal demandado para concluir que la señora María Graciela Pantoja Pantoja sí podía cuestionar la Resolución Nº 4998 de 2002, pues ese no es un asunto que objeto de discusión en la presente acción de tutela.
Los argumentos de la solicitud de amparo se dirigen únicamente a cuestionar la forma en que la autoridad judicial demandada aplicó la prescripción y, por lo tanto, ese será el único análisis que abordará la Sala. 3.3. Siendo así, el problema jurídico consiste en determinar si la providencia del 12 de junio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, incurrió en desconocimiento del precedente judicial y en violación directa de la Constitución, al concluir que el derecho a la prima de actualización como factor computable de la asignación de retiro, reclamado por la actora, había prescrito. 4.
Solución al problema jurídico 4.1. Para determinar si la sentencia del 12 de junio de 2019[17], dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, incurrió en desconocimiento de precedente judicial y violación directa de la Constitución, como alega la actora, conviene traer, en lo pertinente, las consideraciones de esa decisión. 4.2. En la sentencia objeto de tutela, la autoridad judicial demandada desarrolló el tema de prescripción de los derechos prestacionales de la fuerza pública, de la siguiente manera: • Señaló que de conformidad con el artículo 113 del Decreto 1213 de 1990, los derechos prestacionales a favor del personal de agentes de la Policía Nacional prescriben en cuatro años desde la fecha en que se hagan exigibles. • Dijo que esa norma también establece que el reclamo escrito recibido por autoridad competente sobre un derecho o prestación determinada, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. • Que el derecho a percibir prestaciones sociales es imprescriptible y, por eso, era viable jurídicamente que el interesado elevara solicitud de reconocimiento en cualquier tiempo.
No obstante lo anterior, aclaró que aun cuando el derecho es imprescriptible, sí lo son las acciones que emanen de los derechos económicos, es decir, que el pago sí prescribe, de ahí que las mesadas pensionales o el pago efectivo de la prestación reclamada se extinga por el paso del tiempo, conforme con el término contemplado por el legislador. • Explicó que los Decretos 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995, consagraban la prima de actualización únicamente para los oficiales en servicio activo.
Que a partir de las sentencias del 14 de agosto y 6 de noviembre de 1997, proferidas por el Consejo de Estado y ejecutoriadas el 19 de septiembre y el 24 de noviembre de 1997, los miembros de la Policía y de las Fuerzas Militares, en retiro, tuvieron plena certeza para reclamar la prima de actualización. En consecuencia, era a partir de la ejecutoria de esas sentencias que se contaban los cuatro años de la prescripción, de ahí que quien pretendiera reclamar la prestación, debía presentar la petición a más tardar el 19 de septiembre y el 24 de noviembre de 2001. 4.2.1.
Adicionalmente, en la providencia se consideró que, conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado[18]: «cuando la prescripción se interrumpiere antes del 24 de noviembre de 2001, si el reconocimiento de la prestación se niega y no se demanda dentro de los cuatros años siguientes a la negativa de la entidad, la prescripción operará sobre la prima de actualización, esto es, por falta de diligencia de quien reclama el derecho». 4.2.3.
Así, para el caso concreto, consideró que, como los señores Yeny Patricia y Jaime Antonio Guzmán Pantoja presentaron la petición para obtener la prima de actualización antes del 24 de noviembre de 2001, se había interrumpido la prescripción del año 1995. Que, como la señora María Graciela Pantoja Pantoja fue reconocida como beneficiaria de la asignación de retiro, mediante sentencia del 19 de julio de 2007, no podía operar contra ella un tiempo en el que no podía demandar y, por lo tanto, los cuatros años con que contaba para activar el aparato judicial, se extendieron hasta el año 2011.
Sin embargo, como presentó la demanda en el año 2014, había prescrito. 4.3. El análisis que efectuó el Tribunal Administrativo de Nariño permite concluir, en primer lugar, que no es cierto, como adujo la actora, que desconociera las sentencias del 3 de diciembre de 2002 y del 10 de diciembre de 2002, dictadas por la Sala Plena del Consejo de Estado, que establecieron que el derecho de la prima de actualización como factor computable de la asignación de retiro, se hizo exigible para el personal retirado, con la ejecutoria de las sentencias del 14 de agosto 1997 y del 6 de noviembre de 1997.
Como se vio, esa fue precisamente la línea de interpretación que siguió la autoridad judicial demandada para decidir el asunto. 4.4. Ahora, es cierto que en la actualidad existen dos posiciones razonables en la Sección Segunda del Consejo de Estado, frente al tema del cómputo de la prescripción en los casos en que se reclama la prima de actualización como factor computable de la asignación de retiro del personal retirado, estas son: (i) La Subsección A[19] considera que si la reclamación se presentó dentro de los cuatro años siguientes a la exigibilidad (antes del 24 de noviembre de 2001), podrá demandarse en cualquier tiempo.
Lo anterior, porque la prima de actualización es una prestación temporal que se causaba de forma inmediata y, por lo tanto, no podía volver a transcurrir en contra del interesado un nuevo término sancionatorio de cuatro años, como sí ocurría con las prestaciones periódicas, de ahí que el artículo 113 del Decreto 1213 de 1990 no fuera aplicable al caso, en cuanto a que la reclamación escrita interrumpe el término de prescripción pero sólo por un lapso igual, pues esa hipótesis se dirige a las prestaciones que son periódicas.
(ii) Por su parte, la Subsección B[20] sí da aplicación a un segundo plazo para acudir a la jurisdicción administrativa y reclamar el pago de la prestación. Así, una vez el interesado presenta la reclamación administrativa antes del 24 de noviembre de 2001, esto es, dentro de los cuatro años siguientes a la exigibilidad, interrumpe la prescripción por un término igual (cuatro años) dentro de los que deberá acudir a la jurisdicción contencioso administrativa a reclamar el derecho. 4.5.
En el sub lite, el Tribunal Administrativo de Nariño señaló que acogía la segunda posición, esto es, la de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, motivo por el que estimó que si bien la petición se presentó en los cuatro años siguientes a la exigibilidad, lo cierto es que no se demandó en los cuatro años siguientes, que para la actora corrían desde que adquirió el derecho de la asignación de retiro, en calidad de beneficiaria. 4.6.
Siendo así, estima la Sala que la autoridad judicial demandada no incurrió en desconocimiento del precedente judicial, por no existir una posición pacífica frente al tema. 4.7. Sin embargo, como alega el demandante, en el presente caso se configura una violación directa de la Constitución, por los siguientes motivos: 4.7.1. La Corte Constitucional[21] ha señalado que el desconocimiento de la Constitución Política se puede presentar con el acaecimiento de varios supuestos.
En específico señaló: "el desconocimiento del Estatuto Superior se puede dar, al menos, en dos clases de casos: (i) cuando las reglas o los principios que deben ser extraídos de su texto son por completo desobedecidos y no son tomados en cuenta, en el razonamiento jurídico (ni explícita ni implícitamente), o (ii) cuando las reglas y los principios constitucionales son tomados en cuenta al menos implícitamente, pero a sus prescripciones se les da un alcance insuficiente.
(i) En efecto, la manera más evidente de desconocer la Constitución es desatender por completo lo que dispone, al punto incluso de ni siquiera tener en cuenta sus prescripciones más elevadas en el razonamiento jurídico. Es el caso de una providencia que interpretara que todo cuanto debe verificarse para determinar si una relación es laboral, son las formalidades establecidas por los sujetos jurídicos envueltos en el conflicto, y nada más. En este último caso, se ignoraría por completo que la Constitución prescribe, en el artículo 53, concederle primacía a la realidad sobre las formas estipuladas por los sujetos de la relación laboral.
De modo que una primera, y elemental, obligación de los jueces de la República es la de tomar posición frente a la realidad conforme a lo que proclaman las reglas y los principios establecidos en la Constitución. (ii) Esa no es, sin embargo, la única exigencia derivada del carácter normativo de la Constitución. Es necesario, conforme a ella, que el intérprete tome en cuenta sus mandatos, prohibiciones y permisos, pero no basta con que les asigne cualquier grado de eficacia. Aunque las reglas y los principios constitucionales pueden, como es generalmente aceptado, entrar en conflicto con otras normas constitucionales, la forma de resolver esos conflictos y, especialmente, los resultados de esa resolución no son asuntos ajenos ni al carácter normativo ni a la supremacía de la Constitución. Al contrario, por una parte, el carácter normativo de la Constitución exige que todas sus normas sean optimizadas y, por otra, la supremacía demanda que todas aquellas normas infra constitucionales que satisfagan un derecho fundamental en grados inferiores al que sería óptimo, sean consideradas inválidas.
Lo cual quiere decir que no cualquier grado de cumplimiento es legítimo, sino sólo el nivel de cumplimiento más alto posible (el óptimo). De modo que si, por causa de un conflicto entre normas, un derecho fundamental no puede ser satisfecho total y plenamente, quien está llamado a resolver el conflicto no queda excusado de satisfacerlo en la mayor medida posible.
En consecuencia, la Constitución misma obliga al juez a verificar si el conflicto se resolvió de tal manera que los principios en disputa se satisficieron en la mayor medida posible, o si uno de ellos fue sacrificado más allá de lo que era necesario y proporcionado". 4.7.2. Así mismo, la Corte Constitucional[22] ha señalado que cuando el juez ordinario toma una decisión que desconoce o desobedece los principios y las garantías consagrados en el Ordenamiento Superior, o cuando dichas reglas o principios son tomados en cuenta, pero se les da un alcance insuficiente, resulta factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida e irrazonablemente tales postulados. 4.8.
En un caso similar al objeto de estudio, la Corte Constitucional, en sentencia T-783 de 2014, estimó que se había incurrido en violación directa de la Constitución, cuando la autoridad judicial, ante la existencia de dos interpretaciones disímiles frente al tema de la prescripción de la prima de actualización, acogió la menos favorable para el demandante.
Así, estimó que se vulneró el artículo 53 de la Constitución Política, que consagra la aplicación del principio de favorabilidad para resolver los conflictos normativos en material laboral. 4.9. Conviene precisar que la anterior tesis ha sido acogida por esta Sección en diferentes acciones de tutela[23], en las que se han amparado los derechos invocados en los casos en que la autoridad judicial demandada acoge la interpretación menos favorable para el actor (que resulta ser la de la Subsección B de la Sección Segunda de la Corporación) respecto al derecho de la prima de actualización como factor computable de la asignación de retiro. 4.10.
Luego, si bien el Tribunal Administrativo de Nariño no desconoció el precedente judicial, sí incurrió en violación directa de la Constitución, pues no acogió la tesis que más favorecía a la señora María Graciela Pantoja Pantoja. En efecto, si el tribunal hubiese acogido la posición de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado habría concluido que la demandante podía demandar en cualquier tiempo. 4.11.
Se resuelve, entonces, el problema jurídico planteado: la providencia del 12 de junio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, no incurrió en desconocimiento del precedente judicial, pero sí en violación directa de la Constitución, al concluir que el derecho a la prima de actualización como factor computable de la asignación de retiro, reclamado por la actora, había prescrito. 4.12.
En consecuencia, la Sala amparará el derecho a la igualdad de la señora María Graciela Pantoja Pantoja, dejará sin efecto la sentencia del 12 de junio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño y ordenará a esa misma autoridad judicial que, en los 20 días siguientes, contados a partir de la notificación de esta providencia, dicte una decisión de reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Denegar la solicitud de acumulación del proceso 11001-03-15-000-2020- 00486-00, al proceso de la referencia, por las razones expuestas presentada por la demandante. 2. Amparar el derecho fundamental a la igualdad de la señora María Graciela Pantoja Pantoja, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, se dispone: 3.
Dejar sin efecto la sentencia del 12 de junio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño. 4. Ordenar al Tribunal Administrativo de Nariño que, en el término de 20 días, contados a partir del día siguiente a la notificación de esta providencia, dicte una decisión de reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones de esta providencia. 5.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 6. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 7. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 11 (vuelto) del expediente de tutela. [2] Declaró la nulidad parcial del parágrafo del artículo 28 de los decretos 25 de 1993 y 65 de 1994 y del art. 29 del decreto 133 de 1995, en las expresiones «que la devengue en servicio activo» y «reconocimiento de». [3] Folio 19 del expediente de tutela. [4] Consejo de Estado, Sala Plena.
Recurso de Súplica, radicado Nº 110021- 03-15-000-2000-07773-01 (S-773). M.P. Reinaldo Chavarro Buriticá. Consejo de Estado, Sala Plena. Recurso de Súplica, radicado Nº 110021-03-15- 000-2002-00022-01 (S-134). M.P. María Inés Ortiz Barbosa. [5] Procesos Nros. 11001-03-15-000-2013-02685-00, 11001-03-15-000-2015- 01320-00, 11001-03-15-000-2016-00013-00, 11001-03-15-000-2013-01844-00, 11001-03-15-000-2014-01346-00 y 11001-03-15-000-2016-00014-00. [6] Folio 62 del expediente de tutela. [7] Folio 72 ibídem. [8] Folio 74 a 76 ibídem. [9] Folios 99 a 106 ibídem. [10] Folio 105 (vuelto). [11] Folio 78 del expediente de tutela. [12] El decreto en cuestión prevé la remisión de tutelas de iguales características, incluso después del fallo de instancia. [13] Proceso N° 11001-03-15-000-2020-00486-00.
Demandante: María Adelina Mueses Valenzuela. Se tramita en Despacho del magistrado Oswaldo Giraldo López. [14] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [15] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [16] SU-573 de 2017. [17] Folios 13 a 20 del expediente de tutela. [18] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 14 de septiembre de 2017, proceso Nº 52001-23-33-000-2013-00155-01 (2244-14).
M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [19] Sentencias: del 8 de mayo de 2008, radicado interno 0923-07, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; del 1º de marzo de 2012, proceso 13001-23- 31-000-2006-00209-01(0537-11), M.P. Alfonso Vargas Rincón. [20] Sentencias del 26 de octubre de 2006, radicado interno 2745-05, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado; del 3 de abril de 2008, radicado interno 0617- 07, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez y, del 14 de septiembre de 2017, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [21] T- 888 de 2010 [22] Sentencia T-352/12 [23] Sentencia del 5 de julio de 2016, proceso Nº 11001-03-15-000-2016- 00013-01.
M.P. Martha Teresa Briceño Sentencia del 10 de marzo de 2016, proceso Nº 11001-03-15-000-2016-00014- 00. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Sentencia del 4 de septiembre de 2014, proceso N°. 11001-03-15-000-2014-01346-00. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Sentencia del 9 de julio de 2015, 211001-03-15-000-2015-01320-00. Sentencia del 10 de marzo de 2016, proceso 11001-03-15-000-2016-00014-00.
Jorge Octavio Ramírez Ramírez.