11001-03-15-000-2019-05062-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / PROCESO EJECUTIVO / FALTA DE COMPETENCIA PARA MODIFICAR LA CONDENA IMPUESTA - No configuración / LIMITACIÓN DEL MONTO DE LA CONDENA CON BASE EN LAS PAUTAS FIJADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL - Sentencia SU 556 de 2014 / AUSENCIA DE DEFECTO ORGÁNICO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN - No configuración [La Sala deberá determinar] si la sentencia del 26 de abril de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, incurrió en defecto orgánico al limitar el reconocimiento económico fijado en la sentencia del 7 de mayo de 2015, en aplicación de lo previsto en la sentencia de unificación SU-556 de 2014, dictada por la Corte Constitucional. [A su vez,] [l]a Sala estudiará de manera conjunta los argumentos referidos al supuesto defecto sustantivo y a la violación directa de la Constitución Política.

(…) A juicio de la Sala, el Tribunal Administrativo de Antioquia no incurrió en defecto orgánico, toda vez que, en realidad, no modificó la condena impuesta al municipio de Guadalupe en la sentencia del 26 de abril de 2019. Fíjese que se mantuvo la orden de restablecimiento del derecho, pues de ninguna manera se modificaron las órdenes de reintegro y de pago de indemnización derivada de la ilegalidad del acto de desvinculación. Otra cosa es que, en ejercicio de las facultades propias del juez, el tribunal demandado estimó que la liquidación del monto de la condena debía hacerse conforme con lo previsto en las reglas de interpretación fijadas en la sentencia SU-556 de 2014 para efectos del pago de indemnizaciones derivadas del acto de retiro ilegal, precedente que, como se vio, resulta obligatorio.

La decisión cuestionada, en efecto, reconoce la obligatoriedad y prevalencia de las sentencias de unificación dictadas por la Corte Constitucional y, en ese sentido, adopta los límites previstos en la sentencia SU-556 de 2014. (…) La Sala estima que, en este caso, el juez de la ejecución podía analizar el título en consonancia con las reglas fijadas para estos casos por la propia Corte Constitucional, mediante sentencias de unificación. Liquidar el crédito y realizar un control de legalidad sobre la proporcionalidad y legalidad del monto del crédito derivado de la condena no se ve como una decisión irrazonable, caprichosa, arbitraria o sin competencia. (…) [Así las cosas,] la sentencia del 26 de abril de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, no incurrió en defecto orgánico al limitar el monto de la condena fijado en la sentencia del 7 de mayo de 2015, en aplicación de lo previsto en la sentencia de unificación SU-556 de 2014, dictada por la Corte Constitucional.

Por consiguiente, será revocada la providencia impugnada y, en su lugar, se denegarán las pretensiones de la demanda de tutela. NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del doctor Milton Chaves García, sin medio magnético a la fecha. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05062-01(AC) Actor: DINORA DEL SOCORRO VANEGAS ZAPATA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 27 de enero de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que declaró improcedente la tutela.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderado judicial, la señora Dinora del Socorro Vanegas Zapata pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, que estimó vulnerados por la sentencia del 16 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Por consiguiente, solicitó que «se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida en proceso ejecutivo por el Tribunal Administrativo de Antioquia […] y que se le ordene […] que profiera nueva sentencia sin afectar el principio de legalidad, la seguridad jurídica y la cosa juzgada material»[1]. 2. Hechos De la revisión del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1.

Del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2.1.1. La señora Dinora del Socorro Vanegas Zapata interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Decreto 102 del 22 de octubre de 2001, que suprimió el empleo de carrera que ocupaba provisionalmente en la planta de personal de municipio de Guadalupe (Antioquia). 2.1.2.

Mediante sentencia del 3 de octubre de 2008, el Juzgado 14 Administrativo de Sucre denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.1.3. La señora Vanegas Zapata apeló dicha decisión y, por sentencia del 7 de mayo de 2015, el Tribunal Administrativo de Antioquia la revocó y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda.

A título de restablecimiento del derecho, el tribunal dispuso el reintegro de la demandante y el pago de los emolumentos causados entre la desvinculación y el reintegro efectivo. Textualmente, en cuanto al pago, el tribunal ordenó lo siguiente: «CONDÉNESE al MUNICIPIO DE GUADALUPE a reconocer y pagar a la señora DINORA DEL SOCORRO VANEGAS ZAPATA los sueldos y prestaciones dejados de percibir desde cuando fue retirada del servicio y hasta cuando se produzca su reintegro efectivo, a menos que el cargo haya sido provisto en propiedad por concurso de méritos, caso en el cual los emolumentos y prestaciones sociales se reconocerán y pagarán desde el retiro y hasta la ejecutoria de la presente providencia, sin solución de continuidad»[2]. 2.1.4.

Mediante Decreto 053-2015 del 24 de septiembre de 2015, el municipio de Guadalupe reintegró a la demandante al cargo de Auxiliar Administrativa (Bibliotecaria) e indicó que en el término legalmente previsto se realizarían los reconocimientos económicos ordenados judicialmente. 2.2. Del proceso ejecutivo 2.2.1. El 23 de febrero de 2017, la actora interpuso demanda ejecutiva, con el fin de obtener el pago de los emolumentos reconocidos en la sentencia del 7 de mayo de 2015.

La actora propuso las siguientes pretensiones[3]:

TERCERA: Que con los dineros embargados al Municipio de Guadalupe, se pague a mi poderdante el valor total de las obligaciones que resulten de las pretensiones precedentes. 2.2.2. Por auto del 31 de mayo de 2017, el Juzgado 14 Administrativo de Medellín libró mandamiento de pago a favor de la señora Vanegas Zapata, por las sumas causadas de conformidad con la sentencia del 7 de mayo de 2015. 2.2.3.

El municipio de Guadalupe propuso las excepciones de pago, compensación y cobro de lo no debido. En síntesis, alegó que debían descontarse las sumas que la actora devengó por conceptos laborales entre la desvinculación y el reintegro efectivo, de conformidad con el artículo 128 de la Constitución Política y las sentencias SU-556 de 2014, SU-053 de 2015 y SU-054 de 2015, proferidas por la Corte Constitucional.

En lo que interesa, el municipio dijo lo siguiente[4]: La suma de lo anterior conlleva el resultado de que la señora Dinora del Socorro, laboró y percibió salarios y prestaciones sociales durante el tiempo que estuvo presuntamente desvinculada del municipio y que en realidad no lo estuvo todo el tiempo por haber laborado con el mismo municipio y con empresas particulares un total de 8 AÑOS 7 MESES 22 DÍAS.

De lo anterior, se desprende inequívocamente que la demandante está realizando un cobro de lo no debido o en otras palabras de lo ya percibido, recibido o pagado, lo que va en abierta contraposición de los mandatos constitucionales y de lo ampliamente desarrollado por la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional. 2.2.4.

Mediante sentencia del 22 de febrero de 2018, el Juzgado 14 Administrativo de Medellín desestimó las excepciones. En cuanto a la excepción de pago, explicó que la propia parte demandada admite no haber realizado pago alguno sobre las sumas reconocidas judicialmente. Frente a la excepción de compensación manifestó que si bien la actora laboró en el mismo municipio y en otras entidades durante el tiempo que estuvo desvinculada, lo cierto es que eso no exime de la obligación de pagar la condena impuesta.

Por último, señaló que no es procedente aplicar las sentencias SU-556 de 2014, SU-053 de 2015 y SU-054 de 2015, «ya que en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia no se acogieron dichos lineamientos y se abstuvo de condicionar el pago de los salarios y prestaciones adeudadas, por lo tanto deben ser reconocidas desde el momento de la desvinculación de la demandante hasta la fecha de su reintegro efectivo, no siendo el proceso ejecutivo una tercera instancia para discutir el contenido de las decisiones adoptadas dentro de los procesos declarativos»[5]. 2.2.5.

El municipio de Guadalupe apeló esa decisión, pues, en su criterio, (i) debe seguirse la jurisprudencia que ordena descontar de la obligación de pago lo devengado por la demandante por los trabajos que desempeñó en el mismo municipio y en otras entidades; (ii) que esa jurisprudencia es obligatoria, por estar contenida en sentencias de unificación, y (iii) que el desconocimiento de dichos pronunciamientos es contrario lo previsto en los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, que señalan el deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. 2.2.5.1.

Por consiguiente, el municipio solicitó que se revocara la decisión de primera instancia y, en su lugar, que se declarara la prosperidad de las excepciones de pago parcial y de compensación, en el entendido que solo se debe realizar el pago de la indemnización reclamada por la demandante en los términos que se armonicen con el ordenamiento jurídico superior y el precedente judicial constitucional, bajo el entendido que al momento de la liquidación para efectuar los pagos ordenados en la sentencia, debe ajustarse a los criterios de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. 2.9.

Por sentencia del 26 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión del juzgado de primera instancia, pero limitó el monto de la indemnización, de conformidad con lo previsto en la sentencia SU-556 de 2014. En síntesis, decidió lo siguiente: (i) denegar las excepciones de pago parcial y compensación, toda vez que «la vinculación laboral de la ejecutante a entidades públicas o privadas antes de la expedición de la sentencia base recaudo no da lugar a proponer las excepciones de pago o compensación pues no se acomoda a la naturaleza de estas y además porque deben basarse en hechos posteriores a la respectiva sentencia»[6], y (ii) declarar que, en todo caso, «la omisión en la sentencia base de recaudo respecto de la aplicación de la sentencia SU – 556 de 2014 de la Corte Constitucional, no es óbice para que los criterios allí expuestos se apliquen en el proceso ejecutivo en virtud de su carácter vinculatorio y obligatorio»[7]. 2.9.1.

Por consiguiente, la parte resolutiva quedó así[8]: «Confirmar por las razones expuestas la sentencia proferida por el Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el día veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018) en el proceso de la referencia, bajo el entendido que es de obligatorio cumplimiento en este trámite ejecutivo las reglas de indemnización consagradas en la sentencia SU – 556 de 2014»[9]. 2.10.

La señora Vanegas Zapata pidió aclaración de la sentencia del 26 de abril de 2019, pero esa solicitud fue denegada, por auto del 31 de mayo de 2019[10]. 3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. La parte demandante, preliminarmente, explicó que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad, por cuanto: (i) el asunto tiene relevancia constitucional, por estar comprometidos los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso y los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada;

(ii) fueron agotados los recursos procedentes en el proceso ejecutivo; (iii) la tutela fue interpuesta en un término razonable, esto es, en los seis meses siguientes a la notificación de la providencia que decidió la solicitud de aclaración; (iv) fueron identificadas las irregularidades cometidas, y (v) no se cuestiona una sentencia de tutela. 3.2.

En cuanto al fondo del asunto, la parte actora manifestó que la sentencia del 26 de abril de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en los siguientes defectos: 3.2.1. Orgánico, toda vez que el Tribunal Administrativo de Antioquia carecía de competencia para modificar la sentencia del 7 de mayo de 2015, que ordenó el reconocimiento de los emolumentos causados entre la desvinculación y el reintegro efectivo.

Que en los procesos ejecutivos no se pueden modificar las decisiones judiciales cuyo cumplimiento se reclama y que hicieron tránsito a cosa juzgada. Que, por ende, no era procedente aplicar los límites indemnizatorios previstos en la sentencia SU-556 de 2014. 3.2.2. Sustantivo, puesto que existe contradicción entre la parte considerativa y la resolutiva.

Que el tribunal acepta los argumentos propuestos por el municipio de Guadalupe en el proceso ejecutivo, pero, de manera contradictoria, confirma la decisión apelada, que denegó las excepciones propuestas frente al mandamiento de pago. Que también fue desconocido que la sentencia del 7 de mayo de 2015 es un título ejecutivo inmodificable, de conformidad con lo previsto en el artículo 422 del Código General del Proceso. 3.2.3.

Violación directa de la Constitución Política, toda vez que la sentencia cuestionada es contraria a lo previsto en los artículos 6 y 121 de dicha norma superior, que prevén el principio de legalidad. Que dicho principio es desconocido porque la providencia cuestionada modificó una sentencia ejecutoriada, en los términos del artículo 303 del Código General del Proceso. 4.

Intervenciones 4.1. El Tribunal Administrativo de Antioquia, por conducto del magistrado ponente de la sentencia cuestionada, pidió que se negara la tutela, toda vez que la providencia cuestionada se limitó a aplicar el precedente obligatorio fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014. 4.2. El Juzgado 14 Administrativo de Medellín manifestó que se atenía a lo expuesto en las providencias que dictó en el marco del proceso ejecutivo y adujo que la tutela no cuestiona dichas providencias, sino que se dirige exclusivamente contra la sentencia del 26 de abril de 2019. 4.3.

El municipio de Guadalupe dijo que, en sentencia de tutela del 19 de enero de 2017[11], el Consejo de Estado, señaló que las sentencias de unificación y de constitucionalidad son de obligatoria aplicación. Que esa posición coincide con la fijada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-198 de 2013. Que, siendo así, es claro que la autoridad judicial demandada debía aplicar los límites indemnizatorios previstos en la sentencia SU-556 de 2014. 5.

Sentencia impugnada 5.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante sentencia del 27 de enero de 2020, declaró improcedente la tutela, por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. Que la parte actora utiliza la tutela como instancia adicional, por cuanto pretende reabrir el debate sobre la aplicación de la sentencia SU-556 de 2014.

Que, de hecho, lo cierto es que la sentencia objeto de ejecución omitió aplicar dicha sentencia de unificación. 6. Impugnación 6.1. La parte actora manifestó que la tutela cumple el requisito de relevancia constitucional, puesto que no se solicita la revisión integral de la sentencia cuestionada, sino valorar la indebida modificación de la sentencia 7 de mayo de 2015.

Que es evidente que ese reproche tiene sustento constitucional y no constituye un mero cuestionamiento de índole legal. 6.1.1. Que el a quo desconoció el derecho de acceso a la administración de justicia, por cuanto no estudió el fondo del asunto, en los términos propuestos en la demanda de tutela. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1.

A partir del año 2012[12], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[13], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.1.1.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.1.2.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.2.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.3.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[14]. 2.

Planteamiento del problema jurídico derivado de la impugnación 2.1. En los términos de la impugnación, preliminarmente, debe verificarse si el a quo acertó al declarar improcedente la tutela, por no estar cumplido el requisito de relevancia constitucional. Si se encuentra que sí estuvo cumplido dicho requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, la Sala procederá a plantear y resolver el problema jurídico de fondo, en los términos propuestos en la demanda de tutela. 3.

De la relevancia constitucional en el caso concreto 3.1. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. Para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos[15] cuando la tutela no es presentada contra una alta corporación judicial: (i) El primero consistente en que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». (ii) El segundo consiste en que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial está constituido para proteger derechos fundamentales, mas no para discutir la discrepancia que el interesado tenga frente a la decisión judicial. 3.2.

A juicio de la Sala, sí está cumplido el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la tutela no es formulada a modo de instancia adicional y fue debidamente identificada la inconformidad frente a la sentencia cuestionada. 3.2.1. En efecto, fue en la segunda instancia del proceso ejecutivo cuando se aplicó la sentencia SU-556 de 2014.

De modo que la demandante no tuvo oportunidad de controvertir la decisión en dicho proceso. La Sala es de la tesis de que el asunto carece de relevancia cuando se repiten los argumentos propuestos, por ejemplo, en los recursos de apelación, pero, como se vio en los antecedentes, la decisión de primera instancia del proceso ejecutivo resultó favorable a los intereses de la señora Vanegas Zapata y el recurso de apelación fue interpuesto por el municipio de Guadalupe. 3.2.2.

Los argumentos propuestos por la demandante contra la sentencia del 26 de abril de 2019 son serios y concretos, por cuanto se refieren a la indebida aplicación de la sentencia SU-556 de 2014 y al desconocimiento del principio de cosa juzgada. 3.3. Siendo así, la Sala tiene por cumplido el requisito de relevancia constitucional y procede a plantear el problema jurídico de fondo. 4.

Planteamiento del problema jurídico de fondo 4.1. En la demanda de tutela, la señora Dinora del Socorro Vanegas Zapata alegó que la sentencia del 26 de abril de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en los siguientes defectos: (i) orgánico, por falta de competencia para modificar la sentencia del 7 de mayo de 2015 y aplicar el precedente fijado en la sentencia SU-556 de 2014;

(ii) sustantivo, por desconocimiento del artículo 422 del Código General del Proceso, que sustenta el carácter inmodificable del título ejecutivo, y (iii) violación directa de los artículos 6 y 121 de la Constitución Política, que señalan el principio de legalidad y la obligatoriedad de las sentencias ejecutoriadas. 4.2. Siendo así, el problema jurídico se concreta en decidir si la sentencia del 26 de abril de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, incurrió en defecto orgánico al limitar el reconocimiento económico fijado en la sentencia del 7 de mayo de 2015, en aplicación de lo previsto en la sentencia de unificación SU-556 de 2014, dictada por la Corte Constitucional. 4.2.1.

La Sala estudiará de manera conjunta los argumentos referidos al supuesto defecto sustantivo y a la violación directa de la Constitución Política, toda vez que dichos argumentos necesariamente tendrán que estudiarse al pronunciarse sobre la competencia que tenía el tribunal para modificar el monto de la condena objeto de ejecución, esto es, al verificar si hubo defecto orgánico. 4.3.

Para decidir, la Sala abordará los siguientes temas: (i) de la providencia cuestionada; (ii) de la competencia del juez del proceso ejecutivo, (iii) de la importancia de las sentencias de unificación, y (iv) de la respuesta al problema jurídico planteado. 5. De la providencia cuestionada 5.1. En la sentencia del 26 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia, al plantear el problema jurídico, advirtió que debía decidirse «si no obstante omitirse en la sentencia ordinaria la aplicación de la SU 556 de 2014 de la Corte Constitucional frente a los límites en que debía hacerse el pago de la indemnización, estos criterios pueden aplicarse en el proceso ejecutivo que persigue el cumplimiento forzado de las obligaciones contenidas en el título base de recaudo»[16]. 5.2.

Posteriormente, el tribunal demandado citó los artículos 422 del Código General del Proceso y 297 de la Ley 1437 de 2011 y advirtió que cuando se trata del cobro de obligaciones contenidas en providencias, conciliaciones o transacciones aprobadas por la jurisdicción «sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se base en hechos posteriores a la respectiva providencia»[17]. 5.3.

En ese contexto, el tribunal demandado hizo el siguiente recuento procesal: i) Que la señora Dinora del Socorro Vanegas Zapata presentó demanda ejecutiva contra del Municipio de Guadalupe, por el incumplimiento parcial de la sentencia del 7 de mayo de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-23-31-000-2002-00924-01.

En concreto, pidió que se librara mandamiento de pago por la suma de $339.146.837, correspondiente a salarios, prestaciones, aportes a la seguridad social, calzado, vestido, subsidio de alimentación e intereses de mora por cada uno de estos conceptos. ii) Que la sentencia del 7 de mayo de 2015 declaró la nulidad parcial de los artículos 3 del Decreto 100 del 22 de octubre de 2001 y 13 y 14 del Decreto 102 del 22 de octubre 2001, que suprimieron el cargo de director del SISBÉN Código 295 y desvincularon a la señora Dinora del Socorro Vanegas Zapata.

Que, además, a título de restablecimiento del derecho, ordenó el reintegro de la señora Vanegas Zapata sin solución de continuidad y el pago de los sueldos y prestaciones dejados de percibir entre el retiro y el reintegro efectivo, a menos que el cargo haya sido provisto en propiedad por concurso de méritos. iii) Que, mediante Decreto 053-2015 del 24 de septiembre de 2015, el municipio de Guadalupe reintegró a la demandante al cargo de Auxiliar Administrativa (Bibliotecaria) e indicó que en el término legalmente previsto se realizarían los reconocimientos económicos ordenados judicialmente. iv) Que en el proceso ejecutivo el municipio de Guadalupe propuso como excepciones el pago parcial, la compensación y el cobro de lo no debido, toda vez que la actora, durante el tiempo que estuvo desvinculada, trabajó con las siguientes entidades: (a) con el municipio de Guadalupe y la Cooperativa COOGEM, entre el 5 de agosto y el 31 de diciembre de 2007;

(b) con el municipio de Guadalupe, entre el 3 de abril de 2008 y el 3 de febrero de 2013, y (c) con el Consorcio CCC Ituango, entre el 20 de enero de 2014 y el 27 de abril de 2015. Que esta circunstancia evidencia el cobro de lo no debido, pues, de conformidad con lo previsto en la sentencia SU-556 de 2014, lo devengado en otros cargos debe descontarse. v) Que, en sentencia de 22 de febrero de 2018, el Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Medellín declaró que no prosperaban las excepciones de pago y compensación. vi) Que el municipio de Guadalupe apeló dicha decisión, por cuanto, en su criterio, fue desconocido el precedente contenido en la sentencia SU – 556 de 2014 de la Corte Constitucional, que limita la indemnización que debe pagarse en los casos de nulidad de actos que desvinculan personal provisional nombrado en cargos de carrera administrativa, en el sentido de descontar lo percibido en entidades públicas o particulares durante el tiempo de desvinculación y sin que la indemnización sea inferior a seis meses y superior a 24 meses. 5.4.

Luego del recuento procesal, la autoridad judicial demandada, con base en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 y las sentencias C-634 de 2011 y C- 816 de 2011, señaló que es obligatorio seguir lo definido en las sentencias de unificación de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Que la Corte Constitucional y la Sección Quinta del Consejo de Estado han resaltado que debe observarse el precedente de unificación fijado en el tema de las indemnizaciones reconocidas en los casos de nulidad de actos que desvinculan personal nombrado provisionalmente en cargos de carrera administrativa. 5.5.

En el caso concreto, la autoridad judicial demandada resaltó que la sentencia SU-556 de 2014 resulta obligatoria en el marco del proceso ejecutivo, «no a través de los medios exceptivos de pago o compensación porque la circunstancia de haber laborado la ejecutante durante el período de desvinculación no se acomoda a la naturaleza de estos, sino a través de una interpretación del título ejecutivo y del mandamiento de pago bajo los parámetros de la SU-556 de 2014 lo que necesariamente conlleva a que en este trámite forzado la liquidación de la obligación se efectúe con sustento en los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la mencionada sentencia»[18]. 5.6.

Por consiguiente, el tribunal demandado resolvió el problema jurídico así[19]: (i) La vinculación laboral de la ejecutante a entidades públicas o privadas antes de la expedición de la sentencia base recaudo no da lugar a proponer las excepciones de pago o compensación pues no se acomoda a la naturaleza de estas y además porque deben basarse en hechos posteriores a la respectiva sentencia. (ii) La omisión en la sentencia base de recaudo respecto de la aplicación de la sentencia SU – 556 de 2014 de la Corte Constitucional, no es óbice para que los criterios allí expuestos se apliquen en el proceso ejecutivo en virtud de su carácter vinculatorio y obligatorio. 5.6.1.

En síntesis, la autoridad judicial demandada concluyó que si bien no estaban demostradas las excepciones de pago o compensación, lo cierto es que debía adecuarse la orden de restablecimiento del derecho a las reglas fijadas en la sentencia de unificación SU-556 de la Corte Constitucional, en razón del carácter vinculante y obligatorio, y así lo ordenó en la parte resolutiva de la providencia. 6.

De la importancia de las sentencias de unificación 6.1. El artículo 241 de la Constitución Política confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución. Las decisiones de esa Corporación y la ratio decidendi de los fallos que emite en ejercicio del control concreto y abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y tienen fuerza vinculante para los operadores jurídicos. 6.1.1.

Esa condición no implica que la Corte Constitucional tenga mayor jerarquía que los demás órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, sino que, en calidad de guardiana de la Constitución Política, tiene la potestad de fijar los parámetros que se deben atender al resolver asuntos de relevancia, precisamente, constitucional. 6.2. Ahora, en relación con los fallos de tutela emitidos por la Corte Constitucional al cumplir la función de revisión, debe tenerse en cuenta que si bien el artículo 48 de la Ley 270 de 1996 establece que éstos únicamente son obligatorios respecto de la controversia en la que son emitidos, tal disposición se refiere a la parte resolutiva o decisum, pues los apartes de la motivación, que constituyen la ratio decidendi, sí resultan de obligatorio acatamiento, «Esto en razón de la jerarquía del sistema de fuentes formales de derecho y el principio de supremacía constitucional, que obligan a la aplicación preferente de las disposiciones de la Carta Política y, en consecuencia, de los contenidos normativos identificados por la jurisprudencia constitucional, en ejercicio de su labor de intérprete autorizado del Texto Superior»[20]. 6.2.1.

Y así lo ha establecido la propia Corte Constitucional. Por ejemplo, en la sentencia C-634 de 2011 declaró exequible el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, «en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia». 6.2.2.

Posteriormente, en la sentencia C-816 de 2011, la Corte declaró exequibles los incisos primero y séptimo del artículo 102 de la ley 1437 de 2011, «entendiéndose que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia». 6.2.3.

Como fundamento de esa decisión, se expuso que: «La jurisprudencia de la Corte Constitucional, en materia de interpretación de la Constitución y los derechos fundamentales, tiene preeminencia en relación con la jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre de las diferentes jurisdicciones, dada la supremacía de la Constitución sobre la normatividad restante del sistema jurídico y las competencias constitucionales de la Corte». 6.3.

La Sala no pasa por alto que la función principal de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas es definir el contenido y alcance de los derechos fundamentales. Sin embargo, para cumplir ese propósito, es necesario que la Corte Constitucional acuda a las normas que los materializan y, de contera, fije la interpretación que salvaguarde los derechos fundamentales. 6.3.1.

Es decir, la Corte Constitucional fija reglas de interpretación de tal modo que las normas guarden armonía con los derechos fundamentales que pudieran verse afectados con las demás posibles interpretaciones. Esa es la razón por la que esa Corporación, en ciertos casos, define el alcance y sentido de una norma jurídica. 6.4. Siendo así, las sentencias que emite la Corte Constitucional, en condición de máximo juez de la jurisdicción constitucional, al ejercer la revisión de sentencias de tutela y al unificar jurisprudencia, tienen fuerza vinculante porque fijan la forma cómo deben interpretarse las normas.

Es decir, cuando se dicta una sentencia de unificación, «el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante»[21]. 7. De la competencia del juez del proceso ejecutivo 7.1. Lo primero que conviene decir es que la Ley 1437 de 2011 no contempla un procedimiento especial para efectos del trámite del proceso ejecutivo y, por tanto, debe acudirse a las normas previstas en el Código General del Proceso. 7.2.

El artículo 297 [numeral 1] de la Ley 1437 de 2011 prevé que constituye título ejecutivo, entre otros, «las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias». A su vez, el artículo 99 ibídem dispone que la ejecución en materia de condenas a entidades públicas, consistentes en la liquidación o pago de una suma de dinero, se realizará ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con las reglas de la competencia de la Ley 1437 de 2011. 7.3.

El artículo 422 del Código General del Proceso señala que «pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley». 7.3.1.

De esta norma se desprenden los elementos del título ejecutivo judicial, a saber: (i) que se trate de una obligación clara, expresa y exigible; (ii) que esté consignada en un documento con origen jurisdiccional, esto es, que haya sido expedido o aprobado por un juez, y (iii) que la respectiva providencia judicial se encuentre ejecutoriada. 7.3.2.

Asimismo, interesa advertir que, cuando se trata del cobro de obligaciones contenidas en providencias judiciales, el artículo 442 ibídem indica que «sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se base en hechos posteriores a la respectiva providencia, la de nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento y la de pérdida de la cosa debida».

Es decir, en el caso de obligaciones reconocidas en providencias judiciales, las excepciones son taxativas y no permiten cuestionar la existencia o validez del título ejecutivo derivado de la sentencia judicial. 7.4. Como se sabe, las decisiones adoptadas en providencias judiciales ejecutoriadas hacen tránsito a cosa juzgada y se hacen ejecutables, esto es, constituyen título ejecutivo y deben cumplirse, aún contra la voluntad de la parte vencida en el respectivo proceso judicial.

La sentencia proferida por los jueces administrativos, una vez ejecutoriada, constituye por sí sola el título ejecutivo idóneo para solicitar la ejecución. 7.4.1. Al respecto, en la sentencia T-799 de 2011, la Corte Constitucional indicó que «la sentencia de condena es el título ejecutivo por excelencia, toda vez que constituye la voluntad de la autoridad que ejerce funciones jurisdiccionales que, después de un proceso declarativo en el que se debate una obligación incierta e insatisfecha, precisa la existencia de una obligación cierta, clara y por ende, exigible».

En el mismo sentido, en sentencia del 18 de febrero de 2016[22], el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sostuvo que «la sentencia es la providencia que decide sobre las pretensiones de la demanda y las excepciones de mérito. Por tanto, es una integralidad jurídica autónoma y suficiente con fuerza de cosa juzgada, provista de ejecutividad y ejecutoriedad para que sea debida y oportunamente cumplida». 7.4.2.

Justamente, el principio de cosa juzgada limita el estudio que compete al juez del proceso ejecutivo. Sin embargo, la sentencia objeto de ejecución no puede entenderse como un acto aislado del resto del ordenamiento jurídico, pues lo cierto es que existen principios fundamentales que deben tenerse en cuenta al momento de la ejecución. Por ejemplo, no sería procedente ejecutar una condena en contravía del propio interés general o con desconocimiento de elementos básicos como la proporcionalidad y la razonabilidad. 7.4.3.

Si bien el proceso ejecutivo está previsto exclusivamente para obtener el cumplimiento de la condena judicialmente impuesta y de ninguna manera constituye una herramienta o mecanismo para reabrir los debates agotados en el respectivo proceso declarativo, lo cierto es que el juez del proceso ejecutivo debe armonizar la orden con los límites previstos a nivel constitucional, legal y jurisprudencial. 7.4.4.

En ese sentido, el Consejo de Estado ha señalado que el mandamiento de pago no se convierte en una situación inamovible para el juez, pues es posible liquidar el monto de las sumas adeudadas, justamente, con el fin de adoptar una decisión que se ajuste a la realidad procesal y que observe los límites previstos en el ordenamiento jurídico. 7.4.4.1.

En efecto, en sentencia del 28 de noviembre de 2018[23], el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, señaló que «el Consejo de Estado en diversas oportunidades ha analizado la anterior disposición [artículo 446 del Código General del Proceso], en consonancia con el artículo 430 del Código General del Proceso y la facultad de saneamiento prevista en el artículo 42 ibidem, concluyendo que el mandamiento de pago no se convierte en una situación inamovible para el juez, pues con posterioridad a la expedición de esta providencia es posible variar el monto de las sumas adeudadas con el fin de adoptar una decisión que se ajuste a la realidad procesal de cara al título ejecutivo, así como a los demás elementos de juicio que obren en el expediente».

Conviene precisar que esta decisión fue dictada en un proceso ejecutivo promovido para obtener el cumplimiento de una condena judicial. 7.4.4.2. Además, no puede perderse de vista que «el papel del juez ordinario en el Estado Social de Derecho es el del funcionario activo, vigilante y garante de los derechos materiales que consulta la realidad subyacente de cada caso para lograr la aplicación del derecho sustancial, la búsqueda de la verdad y, por ende, la justicia material, por lo que al advertir un error debe proceder a subsanarlo para no seguir incurriendo en el mismo, más aún, cuando pueden estar comprometidos recursos públicos»[24]. 7.

De la respuesta al problema jurídico planteado 7.1. A juicio de la Sala, el Tribunal Administrativo de Antioquia no incurrió en defecto orgánico, toda vez que, en realidad, no modificó la condena impuesta al municipio de Guadalupe en la sentencia del 26 de abril de 2019. Fíjese que se mantuvo la orden de restablecimiento del derecho, pues de ninguna manera se modificaron las órdenes de reintegro y de pago de indemnización derivada de la ilegalidad del acto de desvinculación. 7.2.

Otra cosa es que, en ejercicio de las facultades propias del juez, el tribunal demandado estimó que la liquidación del monto de la condena debía hacerse conforme con lo previsto en las reglas de interpretación fijadas en la sentencia SU-556 de 2014 para efectos del pago de indemnizaciones derivadas del acto de retiro ilegal, precedente que, como se vio, resulta obligatorio. 7.2.1.

La decisión cuestionada, en efecto, reconoce la obligatoriedad y prevalencia de las sentencias de unificación dictadas por la Corte Constitucional y, en ese sentido, adopta los límites previstos en la sentencia SU-556 de 2014, esto es, limitar el monto a pagar en cuanto al tiempo de causación [6 a 24 meses] y con descuento de lo devengado en otros trabajos desempeñados durante el periodo de desvinculación. 7.3.

La Sala estima que, en este caso, el juez de la ejecución podía analizar el título en consonancia con las reglas fijadas para estos casos por la propia Corte Constitucional, mediante sentencias de unificación. Liquidar el crédito y realizar un control de legalidad sobre la proporcionalidad y legalidad del monto del crédito derivado de la condena no se ve como una decisión irrazonable, caprichosa, arbitraria o sin competencia. Con mayor razón si se tiene en cuenta que quien lo hace es el mismo juez de la condena.

Incluso, la autoridad judicial demandada, al aplicar las reglas de la sentencia de unificación garantizó los principios de igualdad y de seguridad jurídica, en cuanto afianzó la unidad en la interpretación del derecho y la aplicación uniforme. 7.4. Como se vio en el acápite anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que es posible liquidar el monto de las sumas adeudadas, con el fin de adoptar una decisión que se ajuste a la realidad procesal y que observe los límites previstos en el ordenamiento jurídico, tal y como ocurrió en este caso. 7.4.1.

En el mismo sentido, la Corte Constitucional, en sentencia T-392 de 2010, al revisar una tutela interpuesta contra una providencia dictada en un proceso ejecutivo laboral (que se abstuvo de ordenar la entrega de un título judicial por la suma de $361’232.236, por considerar que fue dictado con manifiesto error de derecho), sostuvo que «la decisión objeto de tutela emanada por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Barranquilla, antes de constituirse en una actuación que configure una causal de vía de hecho, estuvo encaminada desde el primer momento a prevenir una defraudación de los dineros del erario.

Más aún, estimó de manera acertada que si bien su facultad no podía llegar hasta el punto de revocar una providencia dictada por un funcionario judicial de su misma categoría, tampoco podía pasar desapercibida la constatación de que la entrega del título judicial solicitado, correspondiera efectivamente al monto real de la obligación que para ese momento adeudaba el Seguro Social, así la condena impuesta por el Juzgado Adjunto hubiera sido mayor». 7.4.2.

Esos mismos argumentos pueden aplicarse en este caso, pues resulta razonable que el tribunal concluyera que para la liquidación del crédito debían tenerse en cuenta los límites a la indemnización que debe pagarse en los casos de nulidad de actos que desvinculan personal provisional nombrado en cargos de carrera administrativa, esto es, descontar lo percibido en entidades públicas o particulares durante el tiempo de desvinculación[25] y sin que la indemnización sea inferior a seis meses y superior a 24 meses.

Esa decisión hace parte de la independencia y transparencia que caracterizan la función judicial y obedece a la valoración integral y racional tanto de las pruebas del proceso como de las normas y jurisprudencia aplicables al caso concreto. 7.5. Queda resuelto el problema jurídico: la sentencia del 26 de abril de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, no incurrió en defecto orgánico al limitar el monto de la condena fijado en la sentencia del 7 de mayo de 2015, en aplicación de lo previsto en la sentencia de unificación SU-556 de 2014, dictada por la Corte Constitucional.

Por consiguiente, será revocada la providencia impugnada y, en su lugar, se denegarán las pretensiones de la demanda de tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia impugnada, por las razones expuestas.

En su lugar: 2. Denegar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la señora Dinora del Socorro Vanegas Zapata. 3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. 4. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 5. Publicar la presente providencia en la página web de la Rama Judicial, del Consejo de Estado y de la autoridad demandada.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado Aclaro voto JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 16 del cuaderno principal de tutela. [2] CD obrante a folio 19 del cuaderno principal de tutela. [3] Ibidem. [4] Ibidem. [5] Ibidem. [6] Ibidem. [7] Ibidem. [8] Ibidem. [9] Interesa poner de presente que la sentencia SU-556 de 2014 unificó el siguiente criterio «las órdenes que se deben adoptar en los casos de retiro sin motivación de las personas vinculadas en provisionalidad en un cargo de carrera, son: (i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario». [10] De conformidad con el sistema de consulta de procesos, esa providencia fue notificada mediante correo electrónico del 31 de mayo de 2019.

La tutela fue interpuesta el 29 de noviembre de 2019. [11] Expediente 11001-03-15-000-2016-00424-01. [12] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [13] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [14] SU-573 de 2017. [15] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ).

Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [16] CD obrante a folio 19 del cuaderno principal de tutela. [17] Ibidem. [18] Ibidem. [19] Ibidem. [20] Sentencia C-634 del 24 de agosto de 2011. [21] Sentencia C-634 de 2011. [22] Expediente 11001-03-15-000-2016-00153-00. [23] Expediente 23001-23-33-000-2013-00136-01(1509-16). [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejera ponente: Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto, sentencia de 4 de octubre de 2017, expediente: 41001-23-33-000-2017-00161- 01(AC), actor: María Nayibe Gutiérrez Castro. [25] En este punto, conviene poner de presente que, de acuerdo con lo expuesto por el municipio de Guadalupe en el proceso ejecutivo, la señora Vanegas Zapata trabajó durante los siguientes periodos: (i) en la Cooperativa COOGEM, entre el 5 de agosto de 2005 y el 31 de diciembre de 2007;

(ii) en el propio municipio de Guadalupe, entre el 3 de abril de 2008 y el 22 de febrero de 2013; (iii) en el Consorcio CCC Ituango, entre el 20 de enero de 2014 y el 27 de abril de 2015, y (iv) nuevamente con el municipio de Guadalupe, entre el 1° de octubre de 2015 y hasta cuando aún se tramitaba el proceso ejecutivo (no obra en el expediente información sobre la fecha de terminación de este vínculo laboral).