IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE IDENTIFICACIÓN RAZONABLE DE LOS HECHOS Y DERECHOS PRESUNTAMENTE VULNERADOS En principio, le correspondería a la Sala determinar si acertó el juez de tutela de primera instancia al estimar que la sentencia acusada no vulneró los derechos fundamentales del demandante, porque se fundó en los parámetros concernientes a la liquidación de prestaciones sociales de los empleados de la Rama Ejecutiva, aplicables también a los territoriales, así como en las pruebas aportadas al proceso.
Sin embargo, de la revisión del escrito de tutela, la Sala advierte que el señor [P.J.T.F.] alega que la sentencia del 24 de abril de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, incurrió en defectos sustantivo y fáctico, así como en violación directa de la Constitución, por cuanto no tuvo en cuenta que la asignación adicional del 20 %, correspondía al factor de valor por trabajo suplementario enlistado en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, sobre la que se hacen aportes para el pago de prestaciones por parte del Fomag.
(…) Siendo así, la Sala advierte que la tutela es improcedente, porque no se cumple uno de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales: que la parte actora “identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible”.
(…) Como se ve, el cuestionamiento que ahora plantea por vía de tutela el señor [P.J.T.F.], no fue propuesto, en su oportunidad, en el proceso ordinario. Así, mientras que en el sub lite el actor alega que la asignación adicional corresponde a uno de los factores enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, en el proceso ordinario esa norma no hizo parte del sustento jurídico en el que fundamentó la demanda ni la apelación. Justamente por lo anterior, la parte actora no puede utilizar este escenario para proponer nuevos alegatos de inconformidad, pues la tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes exponer los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente en los procesos ordinarios.
(…) En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la solicitud de amparo y, en su lugar, declarará improcedente la acción. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04601-01(AC) Actor: PEDRO JUAN TORRES FLÓREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Pedro Juan Torres Flórez contra la sentencia del 5 de diciembre de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que denegó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderado judicial, el señor Pedro Juan Torres Flórez pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la sentencia del 24 de abril de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar.
En concreto, formuló las siguientes pretensiones[1]: (…) En consecuencia, con el respeto de costumbre, solicito que sean revocadas o dejadas sin efectos las providencias del 29 de agosto de 2019 y la datada veinticuatro de abril de dos mil diecinueve (2019) ambas proferidas por el TRIBUNAL ADMINISRATIVO DEL CESAR en el proceso RADICACIÓN: 20-001-33-33-001-2014-00438-01.
Ordenar al TIRUBNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR que emita nueva providencia mediante la cual revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar disponga que sea tenido en cuenta la asignación adicional (sobresueldo) del 20% de coordinador. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El señor Pedro Juan Torres Flórez se desempeñó como docente oficial al servicio del municipio de Valledupar, desde el 15 de diciembre de 1981 al 9 de julio de 2013. 2.2.
El señor Torres Flórez solicitó a la Secretaría de Educción Municipal de Valledupar el reconocimiento y pago de unas cesantías del régimen retroactivo. 2.3. Mediante oficio SAC-34418 (sin fecha) se negó el régimen prestacional solicitado. 2.4. El demandante promovió acción de tutela que correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Valledupar que, mediante sentencia del 18 de abril de 2012, resolvió: (i) declarar la nulidad del oficio SAC-34418 y (ii) ordenó al Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales de Magisterio, que liquidara las cesantías del señor Pedro Juan Torres Flórez de conformidad con el régimen de retroactividad y teniendo en cuenta los factores salariales previstos en la ley. 2.5.
En cumplimiento de la anterior decisión, el secretario de educación municipal de Valledupar, mediante Resolución N° 0229 del 19 de mayo de 2014, reconoció y pagó a favor del señor Torres Flórez cesantías definitivas con el régimen de retroactividad y teniendo en cuenta los siguientes factores salariales: sueldo básico promedio, prima de vacaciones y prima de navidad. 2.6.
El actor presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la nulidad de la Resolución N° 0229 del 19 de mayo de 2014. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara la reliquidación de las cesantías, en el sentido de incluir la totalidad de los factores salariales que devengó en el último año de servicios. 2.7.
La demanda correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, que, mediante sentencia del 17 de mayo de 2017, declaró probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la parte demandada y, en consecuencia, denegó las pretensiones de la demanda. 2.8. El demandante apeló la anterior decisión y el Tribunal Administrativo del Cesar, por sentencia del 24 de abril de 2019: (i) revocó el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en cuanto declaró probada la excepción de cosa juzgada y, en su lugar, denegó la excepción, y (ii) confirmó en todo lo demás la decisión apelada. 2.8.1.
En concreto, el tribunal consideró que el acto administrativo demandado tuvo en cuenta para la liquidación de las cesantías, los factores salariales indicados taxativamente por el Decreto 1045 de 1978, motivo por el que estaba en consonancia con la jurisprudencia del Consejo de Estado y ajustado a la ley. 2.9. El actor presentó solicitud de aclaración, adición y/o corrección de la anterior decisión y el Tribunal Administrativo del Cesar, por auto del 29 de agosto de 2019, la negó. 3.
Argumentos de la acción de tutela 3.1. El señor Pedro Juan Torres Flórez, preliminarmente, explicó que la tutela debe estudiarse de fondo, toda vez que cumple los requisitos generales de procedibilidad. En cuanto al fondo del asunto, alegó que la sentencia del 24 de abril de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, incurrió en los siguientes defectos: 3.2.1.
Defecto sustantivo, por cuanto no tuvo en cuenta que la asignación adicional del 20 % sí estaba enlistada en los factores de salarios para la liquidación de cesantías del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, bajo el nombre de valor suplementario. Lo anterior, porque, según dice, la asignación adicional era la manera de retribuir el trabajo suplementario de los docentes directivos que tenían una jornada laboral más extensa que los docentes de aula. 3.2.2.
Defecto “fáctico”, debido a que no interpretó sistemáticamente las normas aplicables al caso, pues, según dice, el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 se debió integrar con el artículo 9 del Decreto 1002 de 2013 y el artículo 9 del Decreto 1850 de 2002, de los que se puede inferir que la asignación adicional que se percibe por el cargo de directivo docente (coordinador) implica un trabajo suplementario al ejercerse en una jornada laboral de mayor extensión que la de un docente de aula. 3.2.3.
Violación directa de la Constitución, al desconocer que las prestaciones de los docentes se rigen por normas especiales y que frente a las asignaciones adicionales se cotiza y hace aportes para el pago de prestaciones a cargo del Fomag. 4. Intervenciones 4.1. El presidente del Tribunal Administrativo del Cesar[2] solicitó que se denegara la solicitud de amparo.
Para el efecto, se refirió a los antecedentes que dieron lugar a la providencia objeto de tutela y concluyó que esa decisión no constituía una vía de hecho judicial ni vulneró los derechos fundamentales invocados por el demandante. 4.2. El jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional[3] solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, así como la desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en que esa entidad no ha adelantado ninguna actuación que atente contra los derechos fundamentales invocados por el actor. 4.3.
El secretario de educación municipal de Valledupar[4] alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva de esa entidad, porque la inconformidad del demandante está dirigida únicamente contra el Tribunal Administrativo del Cesar y que, en todo caso, no ha vulnerado ningún derecho fundamental del actor. 4.4. La coordinadora de tutelas de la Fiduprevisora S.A.[5] rindió informe por fuera del término concedido, en el que solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la demandante, en atención a que la tutela se dirige contra la autoridad judicial que dictó la providencia del 24 de abril de 2019. 5.
Sentencia impugnada 5.1. El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 5 de diciembre de 2019[6], denegó la solicitud de amparo, porque consideró que la sentencia acusada no vulneró los derechos fundamentales del demandante, comoquiera que se fundó en los parámetros concernientes a la liquidación de prestaciones sociales de los empleados de la Rama Ejecutiva, aplicables a los territoriales. 5.2.
Que lo mismo ocurría con la providencia que resolvió la solicitud de adición, aclaración y/o corrección presentada por el actor, porque lo cierto era que estaba encaminada a nuevamente solicitar la inclusión de la asignación adicional como factor para liquidar las cesantías. 5.3. Por lo anterior, concluyó que el tribunal demandado no incurrió en los defectos alegados, ya que justamente con fundamento en el material probatorio y en a normativa vigente, confirmó la decisión de primera instancia de denegar las pretensiones de la demanda. 6.
Impugnación 6.1. El señor Pedro Juan Torres Flórez impugnó[7] la sentencia de primera instancia. Para el efecto, reiteró los argumentos de la tutela relativos a que la providencia acusada incurrió en defecto sustantivo, en defecto fáctico y en violación directa de la Constitución, porque no tuvo en cuenta que la asignación adicional del 20 % correspondía a uno de los factores enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, bajo el nombre de valor suplementario. 6.2.
Que esa era la interpretación correcta, de conformidad con la integración normativa del artículo 9º del Decreto 1002 de 2013 y del artículo 9º del Decreto 1852 de 2002, de acuerdo con los cuales las asignaciones adicionales implican un trabajo suplementario en virtud de que se otorga a los directivos docentes por tener una jornada más extensa que los docentes de aula.
Que, además, sobre esa asignación adicional se hacían aportes al Fomag. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[8], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[9], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[10]. 2.
Caso concreto 2.1. En principio, le correspondería a la Sala determinar si acertó el juez de tutela de primera instancia al estimar que la sentencia acusada no vulneró los derechos fundamentales del demandante, porque se fundó en los parámetros concernientes a la liquidación de prestaciones sociales de los empleados de la Rama Ejecutiva, aplicables también a los territoriales, así como en las pruebas aportadas al proceso. 2.2.
Sin embargo, de la revisión del escrito de tutela, la Sala advierte que el señor Pedro Juan Torres Flórez alega que la sentencia del 24 de abril de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, incurrió en defectos sustantivo y fáctico, así como en violación directa de la Constitución, por cuanto no tuvo en cuenta que la asignación adicional del 20 %, correspondía al factor de valor por trabajo suplementario enlistado en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, sobre la que se hacen aportes para el pago de prestaciones por parte del Fomag. 2.2.1.
Que lo anterior obedecía a la interpretación sistemática de la integración normativa del artículo 9º del Decreto 1002 de 2013 y del artículo 9º del Decreto 1852 de 2002, de acuerdo con los cuales las asignaciones adicionales implican un trabajo suplementario en virtud de que se otorga a los directivos docentes por tener una jornada más extensa que los docentes de aula. 2.3.
Siendo así, la Sala advierte que la tutela es improcedente, porque no se cumple uno de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales: que la parte actora «identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible». 2.3.1.
En efecto, de la revisión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se encuentra que, en la demanda ordinaria, el señor Pedro Juan Torres Flórez adujo que tenía derecho a que se incluyera en la liquidación de las cesantías todos los factores salariales que devengó en el último año de servicios, con fundamento en las siguientes normas: «Artículos 17, 22 y 36 de la Ley 6ª de 1945, 1º del Decreto 2767 de 1945, 1º y 2º de la Ley 65 de 1946, 2º y 6º del Decreto 1160 de 1947, Art. 53 de la C.P.»[11]. 2.3.2.
El anterior argumento fue reiterado en el escrito de apelación que el demandante interpuso contra la sentencia del 17 de mayo de 2017, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar. También resaltó que para el ingreso base de liquidación del auxilio de cesantías «se tienen como factores salariales, sueldos, primas de cualquier denominación o naturaleza devengados por el trabajador en el último año de servicios.
De acuerdo con las siguientes disposiciones: Ley 65 de 1946 (…) Decreto 2567 del 31 de agosto de 1946 (…) Decreto 1160 de 1947»[12]. 2.4. Como se ve, el cuestionamiento que ahora plantea por vía de tutela el señor Torres Flórez, no fue propuesto, en su oportunidad, en el proceso ordinario. Así, mientras que en el sub lite el actor alega que la asignación adicional corresponde a uno de los factores enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, en el proceso ordinario esa norma no hizo parte del sustento jurídico en el que fundamentó la demanda ni la apelación. 2.5.
Justamente por lo anterior, la parte actora no puede utilizar este escenario para proponer nuevos alegatos de inconformidad, pues la tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes exponer los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente en los procesos ordinarios.
De ahí que el juez de tutela debe tener en cuenta cuál fue la discusión jurídica que el demandante de tutela hizo valer en el proceso ordinario, de modo que no proponga una nueva o adiciones los argumentos expuestos ante el juez natural, tal y como ocurre en este caso. 2.6. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la solicitud de amparo y, en su lugar, declarará improcedente la acción, porque no concurren todos los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. En su lugar: 2. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por el señor Pedro Juan Torres Flórez, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta sentencia. 3.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Publicar la presente providencia en la página web de la Rama Judicial, del Consejo de Estado y de la autoridad demandada. 5. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo y devolver el expediente remitido en calidad de préstamo.
Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 2 del expediente de tutela. [2] Folios 63 a 65 del expediente de tutela. [3] Folios 67 a 70 ibídem. [4] Folios 82 ibídem. [5] Folios 102 y 103 ibídem. [6] Folios 84 a 99 ibídem. [7] Folios 111 al 114 ibídem. [8] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [9] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [10] SU-573 de 2017. [11] Folio 6 del cuaderno 1 del proceso ordinario. [12] Folios 394 a 399 del cuaderno 2 del proceso ordinario.