ACCIÓN DE TUTELA / VÍCTIMA DEL CONFLICTO ARMADO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / REQUISITOS PARA ACCEDER AL SUBSIDIO DE VIVIENDA - Inscripción a los programas dispuestos para ello La Sala encuentra que la accionante no se ha postulado a ningún programa de subsidio para vivienda ni al programa Familias en Acción y no se puede proceder al amparo de los derechos fundamentales de la accionante cuando no ha cumplido con los procedimientos de inscripción en los términos señalados por las entidades accionadas Tampoco se evidencia que se le haya negado el acceso a estos programas de forma arbitraria; por el contrario, se le ha brindado la información pertinente sobre los mismos, pero para su otorgamiento debe cumplir con los procedimientos y requisitos que están establecidos para tal fin y, se deben respetar los turnos de inscripción y los derechos de quienes han agotado las etapas.

(…) Comoquiera que no se impugnó el requerimiento hecho por el Tribunal Administrativo de Antioquia a Fonvivienda para que explicara a la accionante de manera clara, sencilla y concreta el procedimiento que debía adelantar para lograr inscribirse a los programas de Semilleros Propietarios, Mi casa Ya y Casa Digna Vida Digna, esa decisión también será confirmada.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2019-02986-01(AC) Actor: MARTHA NELCY RODRÍGUEZ BOLÍVAR Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Y OTROS Procede la Sala a decidir el recurso de amparo interpuesto contra la Presidencia de la República, el Departamento para la Prosperidad Social, el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, el Ministerio de Agricultura, la Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas, el Congreso de la República, la Unidad Administrativa de Restitución de Tierras, el Municipio de Carepa, la Personería Municipal de Carepa, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y el Fondo Nacional de Vivienda.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela por ser superior jerárquico del Tribunal Administrativo Antioquia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y, Acuerdo 377 de 2018 de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 15 de noviembre de 2019 Martha Nelcy Rodríguez Bolívar presentó acción de tutela para obtener la protección a sus derechos fundamentales a la dignidad humana, vivienda digna, al mínimo vital, al reconocimiento de la atención y ayuda humanitaria, en su concepto vulnerados por la Presidencia de la República, el Departamento para la Prosperidad Social, el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, el Ministerio de Agricultura, la Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas, el Congreso de la República, la Unidad Administrativa de Restitución de Tierras, el Municipio de Carepa, la Personería Municipal de Carepa, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y el Fondo Nacional de Vivienda. 2.- Como pretensiones formuló las siguientes: <<1.

El amparo de los derechos fundamentales invocados como amenazados, violados y/o vulnerados A LA DIGNIDAD HUMANA, VIVIENDA DIGNA Y AL MÍNIMO VITAL Y DERECHO FUNDAMENTAL AL RECONOCIMIENTO DE LA ATENCIÓN, AYUDA Y ATENCIÓN HUMANITARIA COMO PERSONA VÍCTIMA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO, todo lo relacionado con el programa a población desplazada, como parte de la constitución a la señora Martha Nelcy Rodríguez Bolívar y sus hijos con vinculación al programa de desplazamiento de mis hijos menores de edad. 2.

Se ordene A LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, la Vicepresidente de la República de Colombia, el Departamento para la Prosperidad Social, el Ministro de Vivienda, el Ministro de Agricultura, la Gobernación de Antioquia, la Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas, Lidio García Presidente del Congreso, Carlos Cuenca, Presidente la Cámara de Representantes, la Unidad Administrativa de Restitución de Tierras, Municipio de Apartadó, la Personería de Apartadó, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación a la señora Martha Nelcy Rodríguez bolívar y sus hijos; por hecho victimizante DESPLAZAMIENTO FORZADO en un término no superior a 48 horas. 3.

Se ordene A LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, la Vicepresidente de la República de Colombia, el Departamento para la Prosperidad Social, el Ministro de Vivienda, el Ministro de Agricultura, la Gobernación de Antioquia, la Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas, Lidio García Presidente del Congreso, Carlos Cuenca, Presidente la Cámara de Representantes, la Unidad Administrativa de Restitución de Tierras, Municipio de Apartadó, la Personería de Apartadó, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, la inclusión inmediata en los programas de VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL a la señora Martha Nelcy Rodríguez Bolívar y sus hijos; con vinculación al programa de desplazamiento de mis hijos menores de edad, en priorización de alto nivel y se rinda informe en un término no superior a 48 horas. 4.

Vinculación a todos los programas relacionados en las reclamaciones especialmente de familias en acción. 5. De conformidad con el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991, me permito solicitar que en el fallo por Usted dictado se prevenga a la entidad accionada “para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela, y que, si procediere de modo contrario, será sancionada de acuerdo con lo establecido en el artículo correspondiente de este Decreto, todo sin perjuicio de las responsabilidades en que ya hubiere incurrido”. 6.

Que se ordene el amparo de aquellos derechos fundamentales no invocados como amenazados, violados y/o vulnerados y que Usted, en su función de guardián de la Constitución, pueda establecer como violados, amenazados y/o vulnerados. 7. Pido que mis niños menores sean vinculados a todos dichos programas sin dilataciones del estado colombiano, se anexan los registros civiles en esta acción>>.

B. Hechos 3.- La accionante basó su amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- Que fue desplazada por la guerrilla de las FARC del municipio de Dabeiba, Antioquia, donde vivía con su madre. A pesar de ser reconocida como desplazada por el conflicto interno, nunca ha recibido beneficio o atención humanitaria. 3.2.- Señaló que a pesar de haber acudido a las entidades accionadas a solicitar la ayuda a la que tiene derecho, no ha recibido respuesta favorable. 3.3.- Adujo que se encuentra en un estado de vulnerabilidad pues padece quebrantos de salud y no tiene trabajo estable.

C. Oposiciones 4. El Ministerio de Vivienda, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Personería Municipal de Carepa, el Ministerio de Agricultura, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el Congreso de la República y el Fondo Nacional de Vivienda. (Accionados) 4.1- El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio señaló que no podía asignar auxilios monetarios como lo pretendía la accionante, pues su competencia se circunscribía a formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública, planes y proyectos en materia del desarrollo territorial y urbano e indicó que el Fondo Nacional de Vivienda era el encargado de la asignación de subsidios familiares de vivienda de interés social a población desplazada. 4.1.1- Sin embargo, al consultar el número de cédula de la accionante en el sistema de información del subsidio familiar de vivienda de la entidad, no se encontraron datos de postulación al subsidio de vivienda familiar. 4.2.- El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social señaló el marco normativo del Subsidio Familiar de Vivienda en Especie y del programa Familias en Acción. También manifestó que en respuesta a solicitudes elevadas por la accionante, le han señalado de forma clara y precisa las condiciones para acceder a los programas antes mencionados.

Particularmente se le informó que no se encontraba inscrita en el programa Familias en Acción y que el proceso de inscripción para el grupo poblacional desplazado había finalizado el 20 de febrero de 2017. Respecto al programa de Subsidio a Vivienda Familiar en Especie, le indicaron que no era posible adelantar el procedimiento de identificación de potenciales beneficiarios porque en el Registro Único de Víctimas su lugar de residencia era Apartadó, Antioquia y allí no se estaban ejecutando proyectos de vivienda gratuita. 4.3.- La Personería Municipal de Carepa señaló que no tenía competencia para vincular a la accionante a los programas que estaba solicitando y que su reparación como víctima le correspondía a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

Además, que ese despacho no había tenido conocimiento del caso de la accionante porque no ha habido solicitud o queja por parte de ella. 4.4.- El Ministerio de Agricultura afirmó que la entidad encargada de promover, brindar y/o coordinar la postulación de beneficiarios al subsidio familiar de interés social rural era la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por lo que solicitó su desvinculación del presente trámite. 4.5.- La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas indicó que la accionante se encuentra inscrita en el Registro Único de Víctimas.

Frente a las solicitudes de vinculación a los programas de subsidio de vivienda, la Unidad manifestó que carecía de competencia para ello y que así se lo hizo saber a la accionante en respuesta a un derecho de petición radicado bajo el No. 20197205108141. 4.6.- La Presidencia del Congreso de la República adujo que la accionante en reiteradas ocasiones había formulado peticiones ante esa dependencia, las cuales, en razón a la competencia, habían sido remitidas al Ministerio de Vivienda y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, quienes estaban facultados para brindar una respuesta oportuna y de fondo a sus solicitudes. 4.7.- El Fondo Nacional de Vivienda mencionó que la accionante no se encontraba registrada en ninguna de las convocatorias para personas en situación de desplazamiento.

Además, que uno de los requisitos para acceder al subsidio de vivienda era postularse a los programas dispuestos para ello y que <<otorgar un subsidio a un hogar que no se ha postulado es vulnerar el derecho al debido proceso e igualdad de los demás hogares que sí han cumplido con los requisitos de acceso (…)>>. 4.8.- La Presidencia de la Republica, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Unidad Administrativa de Restitución de Tierras y el municipio de Carepa, pese a haber sido vinculados, guardaron silencio.

D. Fallo impugnado 5.- El Tribunal Administrativo de Antioquia encontró que las entidades habían informado de manera suficiente los requisitos que la accionante debía cumplir para acceder a los programas de subsidio de vivienda y familias en acción, requisitos cuyo cumplimiento no había acreditado. 5.1.- De no cumplir con los requisitos y el procedimiento dispuesto en la ley para acceder a los programas, se estarían menoscabando los derechos de otras familias en condición de vulnerabilidad. 5.2.- Por último, requirió al Fondo Nacional de Vivienda para que <<en un término de quince días hábiles contados a partir de la notificación del presente fallo, explique a la accionante de manera clara, sencilla y concreta el procedimiento que debe adelantar para lograr inscribirse a los programas de Semilleros Propietarios, Mi casa Ya y Casa Digna Vida Digna>>.

E. Impugnación 6.- La accionante reiteró los argumentos expuestos en la acción de tutela y señaló que, a pesar de haber elevado diferentes requerimientos a las entidades accionadas, ninguna la había vinculado a los programas de subsidio de vivienda ni al programa Familias en Acción. 6.1.- Solicitó que la decisión de primera instancia fuera revisada <<por carecer de las condiciones necesarias a la sentencia congruente, teniendo en cuenta que: a) no se ajusta a los hechos antecedentes que motivaron la tutela ni al derecho impetrado, por error de hecho y de derecho, en el examen y consideración de la petición de mi poderdante; b) Se niega a cumplir el mandato legal de garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho como lo establece la ley; c) Se funda en consideraciones inexactas cuando no totalmente erróneas; d) incurre el fallador en error esencial de derecho, especialmente respecto del ejercicio de la acción de tutela.

Que resulta inane a las pretensiones del actor, por errónea interpretación de sus principios>>. II. CONSIDERACIONES 7.- El artículo 51 de la Constitución Política señala que todo colombiano tendrá derecho a una vivienda digna, mandato que fue condicionado en la misma norma al señalar que <<el Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda>>. 7.1.- Al respecto, la Corte Constitucional consideró que el mandato constitucional en cita no otorgaba a las personas un poder de exigibilidad de la prestación de manera directa e inmediata a la administración <<salvo que concurran las condiciones que permitan que “el derecho adquiera una fuerza normativa directa”>>.[1] Además, que su aplicación involucraba la imposición de cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que pretendiesen beneficiarse de los programas y subsidios.[2] 8.- De otro lado, el programa Familias en Acción es una iniciativa del Gobierno Nacional mediante la cual se otorgan subsidios de nutrición o educación a los niños menores de edad, que pertenecen a familias adscritas al nivel 1 del SISBEN, en condición de desplazamiento forzado, indígenas o familias afrodescendientes en condiciones de vulnerabilidad. 8.1.- De acuerdo con el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, para ser beneficiario de este programa, se debe realizar la inscripción al mismo.

Este proceso se realiza de forma periódica y puede atender a razones de <<i) modificación y/o ampliación de fuentes de localización de las familias, ii) actualización de las bases de focalización, iii) ampliación de obertura en un municipio, corregimiento departamental o región específica; iv) directriz del Gobierno Nacional>>. 9.- En razón a las cargas recíprocas de la administración y los asociados, que pretendan ser beneficiarios de los programas antes mencionados, estos deberán cumplir con los requisitos y condiciones que allí se exigen iniciando por la postulación o inscripción a los mismos y deberán atender a las reglas especiales que regulen uno y otro. 10.- La accionante pretende la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, vivienda digna, al mínimo vital, al reconocimiento de la atención y ayuda humanitaria porque, a pesar de ser víctima del conflicto, no ha recibido asistencia del Gobierno Nacional, especialmente en los programas de subsidios de vivienda y aquel denominado Familias en Acción. Revisado el asunto, la Sala confirmará la sentencia que negó el amparo por las razones que se pasan a exponer: 10.1.- En primer lugar, la Sala encuentra que la accionante ha dirigido varios derechos de petición a las entidades accionadas con el fin de que se le vincule a los programas de Familias en Acción y Subsidio a Vivienda Familiar en Especie. 10.2.- Respecto a Familias en Acción, el 28 de mayo de 2019 el Departamento Administrativo para la Prosperidad le informó que no podía acceder a este subsidio porque no se encontraba inscrita en el programa y que el proceso de preinscripción para grupo poblacional desplazado había terminado el 20 de febrero de 2017. 10.3.- Ahora bien, sobre el acceso al Subsidio de Vivienda Familiar en Especie, el 22 de febrero de 2019 esa misma dependencia le informó que no era posible adelantar el procedimiento de identificación de potenciales beneficiarios porque solo se podían incluir los hogares que residieran en el municipio en donde se estuvieran desarrollando los proyectos de vivienda del programa y, en Apartadó, ciudad que figuraba como su domicilio en el Registro Único de Victimas, no se estaban ejecutando proyectos de vivienda gratuita. 10.4.- Por su parte, el Fondo Nacional de Vivienda señaló que la Fase 1 y 2 del programa de vivienda gratuita o 100 mil viviendas se encontraba cerrada en su totalidad y que <<FONVIVIENDA no abrirá más convocatorias bajo esta modalidad.

Ya que, en la actualidad, los programas ofertados son SEMILLERO DE PROPIETARIOS, MI CASA YA Y CASA DIGNA VIDA DIGNA>>. 10.5.- De acuerdo con lo expuesto, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social ha explicado de manera clara y suficiente a la accionante los requisitos que debe cumplir para acceder a los programas de Subsidio a Vivienda Familiar en Especie y a Familias en Acción. 10.6.- También destaca la Sala la información entregada por FONVIVIENDA sobre el cierre definitivo del programa <<100 mil viviendas gratis>> y los programas de vivienda vigentes, razón que llevó al Tribunal a requerir al Fondo para que informara a la accionante sobre dichos programas. 10.7.- De lo expuesto, la Sala encuentra que la accionante no se ha postulado a ningún programa de subsidio para vivienda ni al programa Familias en Acción y no se puede proceder al amparo de los derechos fundamentales de la accionante cuando no ha cumplido con los procedimientos de inscripción en los términos señalados por las entidades accionadas 10.8.- Tampoco se evidencia que se le haya negado el acceso a estos programas de forma arbitraria; por el contrario, se le ha brindado la información pertinente sobre los mismos, pero para su otorgamiento debe cumplir con los procedimientos y requisitos que están establecidos para tal fin y, se deben respetar los turnos de inscripción y los derechos de quienes han agotado las etapas. 10.9.- A pesar de que la accionante señala que la sentencia de primera instancia es incongruente porque no se ajusta a los hechos de la demanda y que lo allí dispuesto resulta inane a lo pretendido por ella, la Sala no evidencia tal incongruencia porque el análisis se centró en las pretensiones de la acción de tutela y la forma en que las entidades habían dado respuesta.

A pesar de que el fallo no sea favorable a las pretensiones de la accionante, ello no se traduce en incongruencia. 11.- Comoquiera que no se impugnó el requerimiento hecho por el Tribunal Administrativo de Antioquia a Fonvivienda para que explicara a la accionante de manera clara, sencilla y concreta el procedimiento que debía adelantar para lograr inscribirse a los programas de Semilleros Propietarios, Mi casa Ya y Casa Digna Vida Digna, esa decisión también será confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de 28 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ----------------------- [1] Corte Constitucional, sentencia T-175 de 2008. [2] Corte Constitucional, sentencia T-014 de 2014.