IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ [A]nalizados los argumentos planteados en el escrito de tutela, las intervenciones, las razones ofrecidas en la impugnación y revisado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (…), y la acción de tutela (…), la Sala confirmará el fallo de tutela de primera instancia (…) [E]l ente territorial tutelante reprochó en el escrito de impugnación la declaratoria de improcedencia de la solicitud de amparo respecto a las decisiones del 13 de julio de 2018 y 31 de enero de 2019.
Sobre este punto, la Sala advierte que la tutela se presentó el día 9 de diciembre de 2019, es decir, superando el término de 6 meses contemplado por la jurisprudencia como razonable. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / RECHAZO DE PLANO DE SOLICITUD DE DESACATO [E]n relación con la providencia de 2 de septiembre de 2019, proferida dentro del trámite incidental radicado con el número 76001-23-33-010-2016- 01663-00, en la que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca decidió el impedimento manifestado por el Magistrado [O.A.V.N.] y, rechazó de plano la solicitud de desacato presentada por el Municipio de Palmira (…) [C]onviene precisar que, tanto en el escrito de tutela como en la impugnación se aduce la concreción de un defecto fáctico, pero, no se elevan reproches respecto a la valoración probatoria realizada al interior del incidente de desacato que permitan a este despacho judicial emitir un pronunciamiento.
(…) En consecuencia, esta Sala de Decisión observa que el incidente de desacato se enervó contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, autoridad judicial que no ostentó la calidad de destinataria de la orden y, que no fue vinculada a la acción de tutela, de manera que, el rechazo de plano es acertado. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05166-01(AC) Actor: MUNICIPIO DE PALMIRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por el apoderado judicial del MUNICIPIO DE PALMIRA contra el fallo de 6 de febrero de 2020, dictado por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo presentada contra los autos de 21 de septiembre de 2016, 13 de julio de 2018 y 31 de enero de 2019[1] y negó la acción de tutela respecto de la providencia de 2 de septiembre de 2019[2], porque no se configuró el desconocimiento del precedente.
I.
ANTECEDENTES 1. La tutela El MUNICIPIO DE PALMIRA, por conducto de apoderado judicial, promovió acción de tutela, el 9 de diciembre de 2019[3], invocando la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la doble instancia y al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por las decisiones adoptadas en las providencias de: (i) 21 de septiembre de 2016, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 76001-33-33-001-2013- 00409-00;
(i) 13 de julio de 2018, dictada por el Magistrado Óscar Alonso Valero Nisimblat del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; (ii) 31 de enero de 2019, expedido por el mismo funcionario, ambos dentro del medio de control antes referenciado; y (iii) 2 de septiembre de 2019, suscrita por las Magistradas Patricia Feuillet Palomares (P) y Luz Elena Sierra Valencia, de la misma Corporación judicial, al interior del incidente de desacato de la acción de tutela radicada con el número 76001-23-33-010-2016- 01663-00. 1.2.
Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: 1. El 11 de octubre de 2013, el señor Álvaro Andrade León presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Palmira, en el que solicitó dejar sin efectos los actos administrativos a través de los cuales se establecieron los empleos de las dependencias de la Alcaldía para esa anualidad y se suprimió el cargo por él desempeñado[4]. 2.
Mediante sentencia No. 090 de 14 de abril de 2016, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali accedió a las pretensiones[5] de la demanda, al concluir que el Alcalde Municipal dejó vencer las facultades otorgadas por el Concejo Municipal para expedir los actos acusados. No obstante, para la autoridad tutelante los actos administrativos enjuiciados fueron proferidos en virtud de la atribución consagrada en el numeral 7º del artículo 315 de la Constitución Política[6]. 3.
La autoridad accionante advirtió que, dicho fallo se intentó notificar al Municipio de Palmira a través de correo electrónico, sin embargo, el trámite “no se efectuó de conformidad con lo establecido en los artículos 203[7] y 205[8] de la Ley 1437 de 2011”, pues, aunque existe constancia de envío, la Jefe de la Oficina de Informática y Gobierno en Línea (GEL)[9] del ente territorial certificó que el correo no fue recibido por el servidor y, el despacho judicial no recepcionó el acuse de recibo, motivo por el que no podía tenerse por surtida la notificación. 4.
Sumado a lo anterior, señaló que el Municipio de Palmira conoció la sentencia el 1º de agosto de 2016, fecha en la que el demandante por medio de apoderado judicial radicó la cuenta de cobro. 5. Teniendo en cuenta que la decisión referida no fue notificada en debida forma, el Municipio de Palmira promovió incidente de nulidad, con el fin de probar que no recibió el correo electrónico y, desvirtuar “la presunción legal establecida en el artículo 205 de la Ley 1437 de 2011”[10]. 6.
Según la autoridad tutelante el incidente “fue resuelto sin motivación alguna y con un defecto fáctico a través de auto No. 1164 de 21 de septiembre de 2016”, por tal razón, interpuso recurso de apelación, el cual fue rechazado por improcedente en providencia del 10 de octubre de 2016, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, desconociendo el parágrafo del artículo 318 del Código General del Proceso, que ordena “tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente”. 7.
Como consecuencia de lo anterior, presentó acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali en el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la cual fue radicada con el número 76001-23-33-000-2016-01663-00. 8. Mediante providencia de 24 de noviembre de 2016[11], el mencionado Tribunal tuteló “los derechos fundamentales derivados del debido proceso, deprecados por el Municipio de Palmira en el ámbito del proceso No.2013-00409-00” y, ordenó proferir “una nueva providencia decisoria del referido incidente de nulidad, de acuerdo a los lineamientos expuestos en la parte motiva de la sentencia”, consistentes en que el juez debía valorar la certificación aportada por el Municipio de Palmira sobre la no finalización satisfactoria del correo de notificación. 9.
En cumplimiento de la orden de tutela el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali profirió el auto No. 005 del 13 de enero de 2017, en el que valoró el informe técnico aportado por el Municipio de Palmira y, declaró la nulidad de todo lo actuado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a partir de la notificación personal de la sentencia No. 090 de 14 de abril de 2016, decisión oportunamente recurrida por la parte demandante. 10.
Por otro lado, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B mediante sentencia de tutela de 31 de enero de 2017[12], confirmó lo decidido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el proceso radicado con el número 76001-23-33-000-2016-01663-01, y frente al caso concreto concluyó que: “(…) [E]l precitado informe técnico era una prueba relevante para establecer la procedencia de la nulidad formulada por el ente territorial accionante, pero a pesar de ello no fue valorado por la autoridad accionada en el proveído acusado, lo que configura el defecto fáctico invocado por el ente territorial tutelante.
(…) De igual modo, cabe destacar que en el servidor utilizado por el Juzgado Primero (1º) Administrativo de Cali se registró que la entrega del correo de notificación de la sentencia de 14 de abril de 2016 “se completó (…) pero el servidor de destino no envió información de notificación de entrega”, de lo que no es dable presumir que el destinatario lo recibió, pues en virtud del inciso 3º del artículo 199 del CPACA, «Se presumirá que el destinatario ha recibido la notificación cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje», por lo que e indispensable que se valore el informe técnico presentado por la entidad territorial tutelante con la solicitud de nulidad e incluso cualquier otro documento que permita evidenciar si en efecto aquel se recibió”. 11.
Por su parte, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el trámite del recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del demandante contra el auto No. 005 del 13 de enero de 2017[13], proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, por medio de providencia No. 240 de 13 de julio de 2018[14], revocó la decisión recurrida, pues consideró que la respuesta emitida por el servidor al envío del correo electrónico era prueba suficiente para acreditar la notificación. 12.
Teniendo en cuenta lo anterior, el Municipio de Palmira solicitó al Tribunal dejar sin efectos el auto No. 240 del 13 de julio de 2018, petición que fue negada a través de la providencia No. 41 de 31 de enero de 2019, en la que según el ente territorial tutelante se advierte la ausencia de valoración del informe técnico que demuestra que no recibieron el correo electrónico. 13.
En consecuencia, la autoridad accionante promovió incidente de desacato contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por desatender la ratio decidendi expuesta por el Consejo de Estado en la sentencia de tutela de 31 de enero de 2017, radicada con el número 76001-23-33-000-2016-01663-01. 14. A través de auto No. 267 de 2 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca[15], declaró fundado el impedimento manifestado por el Magistrado Óscar Alonso Valero Nisimblat y, rechazó de plano la solicitud de desacato, al establecer que la orden de tutela únicamente fue dirigida al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Cali. 15.
El Municipio de Palmira señaló que el anterior hecho es de suma importancia para concluir la procedencia de la presente acción de tutela, toda vez que, se dirige a la decisión que adoptó el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que revocó el auto que declaró la nulidad de todo lo actuado a partir de la notificación de la sentencia. 16.
Por último, destacó que el señor Álvaro Andrade León radicó solicitud de cumplimiento de la sentencia judicial de reintegro que, no fue debidamente notificada al ente territorial y, fue expedida con violación del derecho de defensa y doble instancia del Municipio. 1.3. Fundamentos de la solicitud En síntesis, el ente territorial sostiene que las providencias del: i) 21 de septiembre de 2016, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali[16];
(i) 13 de julio de 2018 y 31 de enero de 2019[17], expedidas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; y (iii) 2 de septiembre de 2019[18], dictada por el referido Tribunal, incurrieron en los defectos: fáctico, decisión sin motivación y, desconocimiento del precedente jurisprudencial. El defecto fáctico recae sobre los autos números 240 y 41 del 13 de julio de 2018 y de 31 de enero de 2019, por cuanto el Tribunal accionado omitió la valoración de la prueba que desvirtuaba la presunción legal contenida en el artículo 205 de la Ley 1437 de 2011, decisiones que según la autoridad tutelante se adoptaron sin exponer los motivos por los que se desatendió el hecho probado que indicaba que el Municipio de Palmira no había recibido el correo de notificación, para en su lugar, revocar la nulidad decretada argumentando que con el acuse de envío se acreditaba la eficacia de la notificación. Expuso que en dichas providencias y en el auto de 2 de septiembre de 2019, se desconoció el precedente contenido en la sentencia de 31 de enero de 2017, proferida por el Consejo de Estado Sección Segunda Subsección B en la acción de tutela radicada con el número 76001-23-33-000-2016-01663-01, es decir, del trámite constitucional objeto de esta tutela.
Por último, señaló que “(…) el auto No 1164 de 21 de septiembre de 2016 que negó el incidente de nulidad se profirió sin motivación y con un defecto fáctico ”[19]. (Subraya fuera de texto). 1.4. Petición de amparo constitucional La pretensión de la demanda de tutela es la siguiente: “1.- Solicito a los Honorables Magistrados del Consejo de Estado se sirvan proteger los derechos fundamentales de defensa, debido proceso, doble instancia y acceso a la administración de justicia en sentido material del municipio de Palmira, los cuales fueron vulnerados por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca al proferir el auto interlocutorio No. 240 del 13 de julio de 2018 que revocó el auto No. 005 del 13 de enero de 2017, a través del cual el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Cali había declarado la nulidad por indebida notificación de la sentencia. Como consecuencia de lo anterior solicito, 2.- Se deje sin efectos el auto No 240 del 13 de julio de 2018, así como el auto No 41 del 31 de enero de 2019 y se le ordene al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca a confirmar la nulidad decretada en el auto No. 0005 del 13 de enero de 2017, por la indebida notificación de la sentencia No. 90 del 14 de abril de 2016, proferida por el Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Cali. 3.- Igualmente solicito se conceda el recurso de apelación interpuesto de manera oportuna por el municipio de Palmira. 4.- Como pretensión subsidiaria solicito que se deje sin efectos el auto del 2 de septiembre de 2019, a través del cual el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, rechazó de plano el incidente de desacato interpuesto dentro de la acción de tutela radicada con el No 76001233301020166300. 5.- Se ordenen todas las medidas necesarias para garantizar los derechos fundamentales del municipio de Palmira”[20]. 1.5.
Trámite en primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado, con auto de 12 de diciembre de 2019[21], admitió la tutela y ordenó notificar a los Magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y al Agente del Ministerio Público. De igual manera, como terceros con interés se vinculó al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Cali[22] y al señor Álvaro Andrade León[23].
Adicionalmente, se solicitó[24] al Juzgado la remisión del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 76001-33-33- 001-2013-00409-01[25] y al Tribunal el envío del incidente de desacato radicado con el número 76001-23-33-010-2016-01663-00[26]. 1.6. Intervenciones Remitidos los oficios del caso[27], se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1.
Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali Manifestó que el apoderado judicial del Municipio de Palmira no alegó ninguna clase de vulneración de derechos fundamentales frente a las actuaciones adelantadas por su despacho, sino que cuestiona el proceder del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso radicado con el número 76001-33-33-001-2013-00409-01.
Sin embargo, atendiendo a la vinculación oficiosa realizó un recuento de los hechos y, concluyó que la decisión adoptada ese estrado judicial se efectuó de conformidad con la sentencia de tutela de 24 de noviembre de 2016, proferida por el mencionado Tribunal y, que las actuaciones judiciales proferidas en primera instancia no lesionaron los derechos invocados por la autoridad accionante[28]. 1.6.2.
El señor Álvaro León Lalinde Se opuso a las pretensiones de amparo constitucional al considerar que no se vulneraron los derechos fundamentales reclamados. Alegó que se está frente a una acción temeraria porque respecto de los mismos hechos y derechos, el Municipio de Palmira promovió una solicitud de amparo que conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y en segunda instancia el Consejo de Estado, radicada con el número 76001- 23-33-010-2016-01663-00 /01.
Argumentó que se rompe con el principio de inmediatez, ya que las providencias que se cuestionan, como lo es la sentencia de 14 de abril de 2016, y los autos interlocutorios de 13 de julio de 2018 y de 31 de enero de 2019, fueron expedidos y causaron ejecutoria hace aproximadamente 3 años, 8 meses para la primera; 17 meses para el segundo; y 11 meses para el tercero. En relación con los hechos de la demanda se pronunció en los siguientes términos: Es cierta la fecha de presentación de la demanda, el número de radicación, el juzgado del conocimiento del proceso, la declaratoria de nulidad, las pretensiones y la existencia del acto administrativo que ordenó la supresión del empleo que ocupaba el accionante en la Alcaldía Municipal de Palmira.
Es cierto que la sentencia de 14 de abril de 2016, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, accedió a las pretensiones de la demanda, pero, contrario a lo afirmado por el ente territorial accionante, además del estudio del vencimiento de las facultades pro tempore otorgadas al Alcalde Municipal de Palmira por el Concejo de esa localidad, también fue objeto de análisis que, los actos administrativos cuestionados no fueron legalmente publicados en la Gaceta Municipal, irregularidad que para el despacho judicial no constituyó causal de nulidad.
Aseveró que la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el 14 de abril de 2016, sí fue notificada en debida forma al Municipio de Palmira, tal como lo consideró el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el auto No. 240 de 13 de julio de 2018 “por el cual revocó la decisión tomada por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Cali, a través de auto interlocutorio No. 005 de 13 de enero de 2017, dejando en firme la sentencia proferida por ese despacho judicial…”.
Insistió en que, tal como se explicó y lo plasmó el Tribunal, la notificación de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho proferida en primera instancia se efectuó en debida forma a los destinatarios el día 15 de abril de 2016, lo que fue debidamente constatado por otros medios diferentes al “acuse de recibo”. Expuso que se completó la entrega de la sentencia a los destinatarios, pero, en el servidor de destino no estaba habilitada la opción de respuesta automática.
Admitió que, una vez fue notificada la decisión de primera instancia, y sin que la parte afectada hubiera interpuesto recurso, acudió a través de su apoderado, a presentar reclamación de cumplimiento de la sentencia debidamente ejecutoriada. Puso de presente que, en el auto interlocutorio de 21 de septiembre de 2016, el Juzgado resolvió la solicitud de nulidad presentada por el Municipio de Palmira, motivando las razones por las cuales negó el incidente y rechazó por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto.
Aceptó que dicho recurso fue negado, pero precisó que ello se debió a su improcedencia, por cuanto de conformidad con el artículo 243 del CPACA no resultaba apelable. Asintió que el Municipio de Palmira promovió acción de tutela en contra del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cali, así como también que el Tribunal Administrativo del Cauca, el 24 de noviembre de 2016, profirió sentencia de tutela mediante la cual dejó sin efectos el auto interlocutorio que resolvió el incidente de nulidad y la providencia que rechazó el recurso de apelación incoado respecto del primero. Calificó como cierto el pronunciamiento del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali respecto de la declaratoria de nulidad de la notificación de la sentencia, pero resaltó que lo hizo para dar cumplimiento al fallo de tutela y no incurrir en desacato.
Precisó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al revocar el auto que declaró la nulidad de todo lo actuado a partir de la notificación de la sentencia, no incurrió en desacato del fallo proferido en segunda instancia por el Consejo de Estado, ya que en ningún momento se afirmó que el ente territorial no hubiese sido notificado en legal forma. 1.6.3.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, pese a habérsele notificado en debida forma, guardó silencio. 1.6.4. El Ministerio Público, pese a habérsele notificado en debida forma, guardó silencio. 1.7. Decisión de primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado con providencia del 6 de febrero de 2020[29], decidió: “PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela presentada en contra de: i) Auto de 21 de septiembre de 2016, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cali dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33-33-001-2013- 00409; y ii) Autos de 13 de julio de 2018 y de 31 de enero de 2019, proferidos por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33- 33-001-2013-00409-01.
SEGUNDO: NEGAR la acción de tutela respecto del auto de 2 de septiembre de 2019, proferido dentro del incidente de desacato 76001-23-33-010- 2016-01663-00.
TERCERO: DECLARAR que no se configura el desconocimiento del precedente de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído…”. En relación con las providencias en las que se declaró la improcedencia, el a quo expuso que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, dado que el accionante dejó transcurrir el término razonable previsto por la jurisprudencia para la presentación oportuna del mecanismo constitucional.
Adicionalmente, el Juez de primera instancia advirtió que no es procedente realizar la contabilización de dicho término a partir de la providencia de 2 de septiembre de 2019, en la que se rechazó de plano el incidente de desacato interpuesto por el Municipio de Palmira, como lo solicitó la autoridad accionante, dado que, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no procede ningún recurso, sin perjuicio de la solicitud de aclaración o complementación. Por otro lado, negó la solicitud de amparo constitucional respecto del fallo de 2 de septiembre de 2019, proferida en el incidente de desacato radicado con el número 76001-23-33-010-2016-01663-00.
Consideró que la acción supera los requisitos de procedencia, entre ellos, la inmediatez y, realizó el análisis de los aspectos que se desarrollaron en la decisión cuestionada, a saber: (i) la acción de tutela promovida por el Municipio de Palmira; (ii) las actuaciones del proceso ordinario a raíz del fallo de tutela; (iii) el incidente de desacato; y (iv) la manifestación de impedimento.
Concluyó que el auto reprochado no vulneró los derechos fundamentales alegados por el accionante, pues, en efecto al Magistrado Valero Nisimblat le asiste interés en la actuación procesal y, el rechazo de plano del incidente es acertado porque el destinatario de la orden es el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, razón suficiente para tener como razonable la decisión a la que llegó el despacho judicial accionado.
Por último, señaló que no se configuró el desconocimiento del precedente jurisprudencial, toda vez que la sentencia de tutela presuntamente desatendida es la proferida el 31 de enero de 2017[30], en la que se concedió el amparo de los derechos fundamentales del Municipio de Palmira, entonces, lo procedente es el incidente de desacato al que se hace referencia en este fallo. 1.8.
La impugnación La anterior decisión fue impugnada, por la parte accionante[31]. En primer lugar, reiteró que las decisiones adoptadas en los autos de 13 julio de 2018, 31 de enero de 2019 y 2 de septiembre de 2019, incurrieron en los defectos fáctico, providencia sin motivación y desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de 31 de enero de 2017[32].
Por otro lado, expuso que “el proceso judicial debe ser entendido como un todo, y no de manera separada o aislada”, pues en su sentir la solicitud de amparo que recae sobre las providencias del 13 de julio de 2018 y 31 de enero de 2019, cumple con el requisito de inmediatez, dado que el término debe contabilizarse a partir de la expedición del auto de 2 de septiembre de 2019, proferido en el incidente de desacato radicado con el número 76001- 23-33-000-2016-01663-01, siendo este “el último medio de defensa judicial que existía para garantizar los derechos fundamentales del Municipio de Palmira”.
Precisó que el objeto principal de la controversia es el cumplimiento de la orden contenida en la sentencia del 31 de enero de 2017, motivo por el que interponer una acción de tutela contra los autos referidos hubiera tenido como resultado la declaratoria de improcedencia de conformidad con el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política.
Sumado a lo anterior, manifestó que el juez de primera instancia “omitió aplicar la sub regla reconocida por la jurisprudencia Constitucional según la cual en los casos que se advierte una flagrante vulneración de derechos fundamentales, que afectan el patrimonio público, el término de los 6 meses no constituye un término de caducidad que impida el ejercicio de la acción de tutela”[33].
Argumentó que, la decisión adoptada por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali en la sentencia No. 90 del 14 de abril de 2016, tuvo como sustento que el Alcalde Municipal dejó vencer las facultades otorgadas por el Consejo, pero, no advirtió que las actuaciones se realizaron de conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 7º del artículo 315 de la Constitución Política, tal y como ha sido reconocido en segunda instancia de “los procesos que se interpusieron por dicha reforma administrativa”; motivo por el que indicó que la orden de reintegro es contraria al ordenamiento jurídico y causa un daño al patrimonio público.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación presentada, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto No. 1069 de 2015 modificado por el Decreto No. 1983 de 2017 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Asunto bajo análisis De conformidad con el fallo de primera instancia y la impugnación presentada, corresponde a la Sala determinar: i. La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. ii. La procedencia de la acción de tutela contra los autos que resuelven el incidente de desacato. iii. Análisis del caso concreto.
Se estudiará si el fallo de tutela de primera instancia se debe confirmar, modificar o revocar, a partir de los argumentos de la impugnación. 2.2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[34] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas disímiles sobre el tema[35].
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[36]. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente”[37].
(Subraya fuera de texto). A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, admitió el estudio de las solicitudes de amparo constitucional que se presenten contra providencia judicial, en orden a establecer si vulneran algún derecho fundamental. Para lo cual es indispensable observar los lineamientos jurisprudenciales fijados hasta el momento, como expresamente lo indica la providencia de unificación. En consecuencia, fue necesario precisar bajo qué parámetros procedería ese análisis, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud del fallo de unificación de 5 de agosto de 2014[38], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y reiteró que es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Constitución Política y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.
Con esta providencia se dejó claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[39] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantiva- y cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-.
Por tanto, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; y iii) subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los mecanismos judiciales, ordinarios y extraordinarios de defensa, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia[40].
En este orden y de conformidad con la línea trazada por la Corte Constitucional, son requisitos o causales especiales para la prosperidad de la solicitud de amparo constitucional, los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[41] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[42]. i. Violación directa de la Constitución”[43]. En este orden, se reitera que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.2.2.
Procedencia de la acción de tutela contra los autos que resuelven el incidente de desacato La Corte Constitucional, en la sentencia SU 627 de 2015, fijó las reglas de “procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia”, en los siguientes términos: “(…) 4.6.1.
Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1.
Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional[44]. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.
Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional”[45].
(Subraya fuera de texto). En relación con la procedencia de la acción de tutela contra decisiones adoptadas en el trámite del incidente de desacato[46], la Corte Constitucional ha señalado que: “Tratándose de solicitudes de amparo en contra de las providencias proferidas en el curso de un incidente de desacato, como aquella que resuelve el incidente, la Corte ha establecido que procede la acción de tutela excepcionalmente, siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho.
Lo anterior, por cuanto es claro que por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden llegar a vulnerar los derechos fundamentales de las partes. Entonces, siendo procedente de forma excepcional la acción de tutela, debe tenerse presente que durante el trámite de tal incidente no se deberán ventilar asuntos que afecten la ratio decidendi, ni la decisión que con base en ésta se adoptó en el fallo de tutela, y que sirve como fundamento para promover el incidente de desacato.
Así, el estudio de una acción de tutela interpuesta contra un incidente de desacato deberá limitarse, en todo caso, a la conducta desplegada por el juez durante el incidente mismo, sin consideración alguna del fallo que le sirve de trasfondo. Lo contrario sería revivir un asunto debatido que hizo tránsito a cosa juzgada” [47]. En este orden, la acción de tutela es procedente contra las decisiones que se profieran en el incidente de desacato, lo que esta prohibido es que el juez constitucional realice juicios o valoraciones sobre la decisión de tutela que sustenta el trámite incidental, restricción que garantiza los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada.
En síntesis, de conformidad con la jurisprudencia trazada por el máximo Tribunal Constitucional es imperativo que la solicitud de amparo reúna los siguientes requisitos: “i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio”[48].
(Subraya fuera de texto). 2.2.3. Caso concreto Una vez analizados los argumentos planteados en el escrito de tutela, las intervenciones, las razones ofrecidas en la impugnación y revisado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con número 76001-33-33-001-2013-00409-01, y la acción de tutela radicada con el número 76001-23-33-000-2016-01663-01, la Sala confirmará el fallo de tutela de primera instancia, como pasa a explicarse.
Frente al requisito de procedibilidad adjetiva de inmediatez la Corte Constitucional en sentencia T-033 del 26 de enero del 2015 indicó: (…) [L]a acción de tutela debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales, so pena de que se determine su improcedencia[49]. 4.2.
Desde la sentencia SU-961 de 1999[50] esta Corte determinó, a partir de la interpretación del artículo 86 de la Constitución Política, que pese a que según esta norma la acción de tutela puede ser interpuesta “en todo momento”, de lo que se deriva que no posee ningún término de prescripción o caducidad, ello no significa que no deba interponerse en un plazo razonable desde el inicio de la amenaza o vulneración pues, de acuerdo con el mismo artículo constitucional, es un mecanismo para reclamar “la protección inmediata” de los derechos fundamentales.
(…) Por lo anterior, la orden del juez de tutela “debe estar respaldada por la urgencia e inmediatez, en presencia de las cuales la Constitución lo autoriza a modificar una situación de hecho a través de un proceso sumario y expedito en el tiempo”[51], condiciones estas que podrían verse desestimadas si el afectado ha dejado pasar un tiempo irrazonable para reclamar sus derechos”.
(Subraya fuera de texto). Sumado a lo anterior, el máximo Tribunal Constitucional, contempló la flexibilización de la inmediatez en las solicitudes de amparo constitucional que tienen como finalidad cuestionar decisiones judiciales en firme, al respecto señaló: “Empero, la acción de tutela de todas maneras resultaría procedente aunque fuere promovida transcurrido un amplio espacio de tiempo siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad vulnere los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; y iv) cuando se demuestre que la vulneración permanece en el tiempo y, pese a que el hecho que la originó es muy anterior respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos continúa y es actual”[52].
Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de unificación jurisprudencial del 5 de agosto de 2014 se pronunció en los siguientes términos: “(…) Para la Sala, la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable.
Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
Anótese que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. (Subraya fuera de texto). Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente”.
Bajo esa tesitura, en sentencia del 26 de febrero de 2015 con ponencia del doctor Alberto Yepes Barreiro[53] se advirtió: “Frente al requisito de inmediatez se ha insistido en que la acción de tutela debe incoarse en un plazo razonable[54], el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se desconocería el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de medio de protección actual, inmediato y efectivo[55].
De acuerdo con lo anterior, esta Sección[56] ha declarado la improcedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales instauradas después de haber transcurrido un lapso considerable desde la ocurrencia del hecho generador que da lugar a la solicitud de protección y la presentación de la misma, sin que medien razones suficientes que justifiquen el retardo”.
(Subraya fuera de texto). Descendiendo al caso concreto se tiene que las providencias cuestionadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 76001-33-33-001-2013-00409-00/01 son: i) El auto No. 1164 de 21 de septiembre de 2016, proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, por medio del cual negó el incidente de nulidad presentado por el apoderado judicial del Municipio de Palmira, decisión que fue notificada por estado el 22 de septiembre del mismo año[57].
La autoridad tutelante presentó recurso de apelación que fue rechazado por improcedente el 10 de octubre de 2016 y notificado por estado el día 11 del mismo mes y año[58]. ii) El auto No. 240 de 13 de julio de 2018, expedido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que revocó la providencia de 13 de enero de 2017, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, en el que declaró la nulidad de todo lo actuado a partir de la notificación personal de la sentencia de primera instancia, decisión que fue notificada por estado el 19 de julio del mismo año[59].
Inconforme con dicha determinación la autoridad judicial accionante solicitó dejarla sin efectos legales, petición que fue rechazada mediante providencia No. 41 de 31 de enero de 2019, notificada por estado el 5 de febrero del mismo año[60]. Una vez expuesto lo anterior, conviene precisar que el ente territorial tutelante reprochó en el escrito de impugnación la declaratoria de improcedencia de la solicitud de amparo respecto a las decisiones del 13 de julio de 2018 y 31 de enero de 2019.
Sobre este punto, la Sala advierte que la tutela se presentó el día 9 de diciembre de 2019[61], es decir, superando el término de 6 meses contemplado por la jurisprudencia como razonable[62]. Para justificar la presentación tardía de la acción, el representante judicial de la autoridad accionante adujo que una de las pretensiones del mecanismo constitucional es el cumplimiento de la sentencia del 31 de enero de 2017, la cual “no podía ponerse en conocimiento del juez de tutela mientras existiera otro medio de defensa judicial como lo era el incidente de desacato”, motivo por el que, advirtió que la contabilización del término debió realizarse a partir de la decisión del 2 de septiembre de 2019[63], pues, a su juicio “el proceso judicial debe ser entendido como un todo”.
No obstante, para esta Sala de Decisión dicho argumento no es de recibo, pues, le corresponde al juez de tutela evaluar el cumplimiento de los requisitos en cada una de las providencias cuestionadas, siendo estas “el evento generador de la supuesta amenaza o violación”. Además, contra los autos referidos, no procedían recursos ordinarios o extraordinarios, únicamente la solicitud de aclaración y complementación, tal y como lo consideró el a quo en el fallo de primera instancia. Sumado a lo anterior, de conformidad con la jurisprudencia referida en líneas precedentes, la justificación expuesta por el ente territorial accionante no constituye un motivo válido para flexibilizar el requisito de procedencia adjetiva de la inmediatez.
Por otro lado, advierte esta Colegiatura que la entidad tutelante indicó que el término de seis meses no debe aplicarse a este asunto, por cuanto es evidente la vulneración de derechos fundamentales que afectan el patrimonio público, dicho agravio lo sustentó en la orden de reintegro contenida en la providencia del 14 de abril de 2016, dictada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 76001-33-33- 001-2013-00409-00, decisión contra la cual el Municipio de Palmira promovió la acción de tutela radicada con el número 76001-23-33-000-2016-01663-01.
Sobre este punto, la Sala observa que el apoderado judicial de la parte demandante propuso que se evalúe el requisito de inmediatez tomando como fundamento una sentencia que no fue objeto de análisis en el presente asunto y, respecto de la cual existe un pronunciamiento del juez constitucional, motivos suficientes para desestimar su argumento.
Ahora bien, en relación con la providencia de 2 de septiembre de 2019, proferida dentro del trámite incidental radicado con el número 76001-23-33- 010-2016-01663-00, en la que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca decidió el impedimento manifestado por el Magistrado Óscar Alonso Valero Nisimblat y, rechazó de plano la solicitud de desacato presentada por el Municipio de Palmira, este despacho judicial puntualiza lo siguiente: En vista que el a quo dio por superados los requisitos de procedibilidad adjetiva y, no fueron objeto de impugnación, no se analizaran en esta instancia. Según lo expuesto por la autoridad tutelante, el auto referido incurrió en los defectos: (i) fáctico;
(ii) providencia sin motivación; y (iii) desconocimiento del precedente jurisprudencial contenido en la sentencia del 31 de enero de 2017[64]. En primer lugar, conviene precisar que, tanto en el escrito de tutela como en la impugnación se aduce la concreción de un defecto fáctico, pero, no se elevan reproches respecto a la valoración probatoria realizada al interior del incidente de desacato que permitan a este despacho judicial emitir un pronunciamiento.
El auto cuestionado aceptó el impedimento manifestado por el magistrado Óscar Alonso Valero Nisimblat, porque el incidente de desacato se promovió contra las decisiones adoptadas por su despacho el 13 de julio de 2018 y el 31 de enero de 2019, proferidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho mediante las cuales se resolvió: “Revocar el auto interlocutorio No. 005 del 13 de enero de 2017, proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito del Cali” y “Rechazar la solicitud de dejar sin efectos el auto interlocutorio No. 240 del 13 de julio de 2018, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia”, toda vez que, el Municipio de Palmira consideró que dichas providencias desatendieron lo ordenado en las sentencias de tutela de 24 de noviembre de 2016 y 31 de enero de 2017.
La solicitud de desacato se declaró improcedente y, por lo tanto, se rechazó de plano. El despacho judicial citó en la motivación lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU 034 de 2018[65], para advertir que “el sujeto pasivo en el incidente de desacato es el destinatario de la orden de tutela”. Adicionalmente, consideró necesario transcribir la parte resolutiva del fallo de primera instancia, en el que se dispuso: “(…) DEJAR SIN EFECTOS los proveídos mediante los cuales, dentro de ese proceso, se decidió el incidente de nulidad de actuación posterior a la sentencia y se rechazó su recurso de apelación, respectivamente, y en consecuencia ORDÉNASE al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CALI que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente decisión, profiera una nueva providencia decisoria del referido incidente de nulidad, de acuerdo a los lineamientos expuestos en la parte motiva de esta sentencia…” (Subraya fuera de texto).
En síntesis, indicó que la orden fue dirigida al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Cali, quien actuó en la acción de tutela como demandado, por lo que endilgar el desacato al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca implicaría modificar lo dispuesto por el juez constitucional y desbordar los límites del trámite incidental.
Sobre este punto, resulta relevante señalar que al juez del incidente de desacato le corresponde verificar: “(i) a quién se dirigió la orden, (ii) en qué término debía ejecutarse, (iii) el alcance de la misma, (iv) si efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden dictada en la sentencia, y de ser el caso (v) cuáles fueron las razones por las que el accionado no obedeció lo ordenado dentro del proceso”[66].(Subraya fuera de texto).
Así las cosas, el primer aspecto que debe advertirse es que, el juez de tutela en sentencia de 24 de noviembre de 2016, confirmada mediante proveído del 31 de enero de 2017[67], ordenó al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali proferir una nueva providencia en la que “i) valorara la prueba con la que el Municipio de Palmira pretendió acreditar que finalmente no recibió en sus servidores el correo de notificación de la sentencia, pese a que fue debidamente enviado por la Secretaría; en consecuencia, i) decida si la estima o desestima para efectos de proferir decisión de fondo, pero en todo caso haciendo pronunciamiento expreso sobre ella”[68].
Por lo anterior, el mencionado Despacho judicial dictó el auto de 13 de enero de 2017, en el que “declaró la nulidad de todo lo actuado a partir de la notificación personal de la sentencia No. 090 del 14 de abril de 2016”, providencia que fue apelada por el demandante. Dicho recurso fue resuelto por el doctor Óscar Alonso Valero Nisimblat Magistrado del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante proveído de 13 de julio de 2018, en el que señaló que el juez de tutela únicamente ordenó la valoración de la prueba, sin indicar cual debía ser el sentido de la decisión, motivo por el que, una vez analizados los elementos probatorios, revocó el pronunciamiento de primera instancia. Inconforme con dicha determinación la autoridad judicial accionante solicitó dejarla sin efectos legales, petición que fue rechazada mediante auto de 31 de enero de 2019.
Ahora bien, en la solicitud de desacato el ente territorial accionante adujo que la providencia de 13 de julio de 2018 desconoció los fallos de tutela al concluir que el reporte del servidor del Juzgado era suficiente para dar por acreditada la notificación. En consecuencia, esta Sala de Decisión observa que el incidente de desacato se enervó contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, autoridad judicial que no ostentó la calidad de destinataria de la orden y, que no fue vinculada a la acción de tutela, de manera que, el rechazo de plano es acertado.
Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional de forma reiterada ha indicado que en dicho trámite incidental no pueden “hacerse valoraciones o juicios que hayan sido objeto de debate en el respectivo proceso de tutela, pues ello implicaría reabrir una controversia que ya ha concluido, en detrimento de la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada”[69].
Lo expuesto permite concluir que la decisión fue debidamente motivada y, por lo tanto, no se configura dicho defecto. Por último, en lo atinente al desconocimiento del precedente judicial la Corte Constitucional ha sostenido que: “(…) [S]e configura cuando el funcionario judicial se aparta de las sentencias emitidas por los tribunales de cierre (precedente vertical) o los dictados por ellos mismos (precedente horizontal) al momento de resolver asuntos que presentan una situación fáctica similar a los decididos en aquellas providencias, sin exponer las razones jurídicas que justifique el cambio de jurisprudencia”[70].
Por su parte, en relación con este presupuesto la Sección Quinta ha señalado que: “(…) [Ú]nicamente constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad o de unificación proferidas por la Corte Constitucional, así como las sentencias de unificación del Consejo de Estado y aquellas que, aunque no son de unificación, crean una regla de derecho, por lo cual, las providencias de tutela proferidas por esta Corporación, al no ser dictadas por la Sala Plena del máximo Tribunal Constitucional, si bien pueden constituirse como un criterio auxiliar de interpretación, en estricto sentido no constituye precedente”[71].
Con fundamento en lo anterior, esta Colegiatura determina que no se concreta el desconocimiento del precedente judicial, toda vez que, el fallo de tutela de 31 de enero de 2017[72], no es una sentencia de unificación que señale una regla. Además, la providencia que se aduce como desatendida, es la misma que amparó los derechos fundamentales del ente territorial tutelante, respecto de la cual se presentó el incidente de desacato objeto de estudio.
En virtud de lo expuesto y comoquiera que el auto analizado no incurrió en los defectos invocados por la autoridad accionante, este juez constitucional confirmará la providencia impugnada, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela de primera instancia, del 6 de febrero 2020, por medio del cual, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada contra las providencias de: i) 21 de septiembre de 2016, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Cali dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33-33-001-2013- 00409; y ii) 13 de julio de 2018 y de 31 de enero de 2019, proferidos por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33-33-001-2013-00409-01, y negó el amparo constitucional respecto del auto de 2 de septiembre de 2019, proferido dentro del incidente de desacato 76001-23-33-010-2016-01663-00, porque no se configuró el desconocimiento del precedente.
SEGUNDO: Notificar a las partes según lo establecido por el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido por el artículo 32 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: Devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho número 76001-33-33-001-2013-00409-01 y la acción de tutela número 76001-23- 33-010-2016-01663-00.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Proferidos dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 76001-33-33-001-2013-00409-00/01. [2] Proferido en el incidente de desacato radicado con el número 76001-23- 33-010-2016-01663-00. [3] Folios 1 a 24.
Poder folio 25. [4] De conformidad con el contenido del escrito introductorio y del fallo del 14 de abril de 2016 se instauró el medio de control con la finalidad de obtener las siguientes declaraciones: “1. Que se declare la nulidad del Acuerdo No. 014 del 10 de agosto de 2012 mediante el cual se otorgan facultades pro tempore al Alcalde del Municipio de Palmira para implementar el proceso de restructuración del Municipio de Palmira por el término de seis (6) meses contados a partir de su publicación. 2.
Que se declare la nulidad del decreto 026 del 8 de febrero de 2013 proferido por el Alcalde del Municipio de Palmira, por medio de cual se determina la estructura de la administración central (…) 3. Que se declare la nulidad del Decreto 027 del 8 de febrero de 2013 proferido por el Alcalde Municipal de Palmira, por medio del cual se determina la escala de remuneración de los empleados públicos de la administración central (…) 4.
Que se declare la nulidad de los Decretos 061 de marzo de 31 de 2013, por medio del cual se establece la planta de empleos de la administración central del Municipio de Palmira y 062 de la misma fecha por medio del cual se incorporan unos servidores públicos de la Administración Central a la planta de empleos establecida en el Decreto 061, todos expedidos por el Alcalde de Palmira Valle. 5.
Que se declare la nulidad del oficio sin número del 31 de marzo de 2013 por medio del cual se comunica al actor la supresión del cargo que venía desempeñando en el Municipio de Palmira el cual era Auxiliar de Servicios Generales Grado 01 Código 470 en calidad de provisional. 6. Que como consecuencia de la nulidad anterior se ordene el reintegro del actor al mismo cargo u otro similar al que desempeñaba antes de la reforma administrativa. 7.
Que se ordene el pago de los salarios, prestaciones legales y extralegales desde el momento de la supresión del cargo hasta que sea efectivamente reintegrado. 8. Que se paguen las anteriores sumas de dinero conforme lo previenen los artículos 192, 194 y 195 del CPACA. 9. Que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada”.
Folio 104 a 111 y, folio 220. Exp. 76001-33-33-001-2013-00409-00. [5] En la parte resolutiva de la providencia se dispuso: “1. DECLARESE no probadas las excepciones alegadas por la entidad demandada. 2. DECLARESE la nulidad parcial de los Decretos 061 de marzo 31 de 2013 por medio del se establce la planta de empleos de la administración central del Municipio de Palmira Valle Y 062 de la misma fecha por medio del cual se incorporan unos servidores públicos de la Administración Central a la planta de empleos establecida en el Decreto 061, todos expedidos por el Alcalde Municipal en cuanto suprimieron el cargo del señor ÁLVARO ANDRADE LEÓN. 3.
ORDENA SE al Municipio de Palmira Valle que reintegre al señor ÁLVARO ANDRADE LEÓN sin solución de continuidad para todos los efectos legales, al mismo cargo u otro similar (sic) que desempeñaba antes de la reforma administrativa, el de auxiliar de servicios generales en la secretaría de Agricultura y Desarrollo Económico del Municipio de Palmira…”. [6] “Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes.
No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para los gastos del personal en el presupuesto inicialmente aprobado”. [7] “Las sentencias se notificarán, dentro de los tres (3) días siguientes a su fecha, mediante envío de su texto a través de mensaje al buzón electrónico para notificaciones judiciales. En este caso al expediente se anexará la constancia de recibo generada por el sistema de información, y se entenderá surtida la notificación en tal fecha…”. [8] “Además de los casos contemplados en los artículos anteriores, se podrán notificar las providencias a través de los medios electrónicos, a quien haya aceptado expresamente este medio de notificación. En este caso la providencia a ser notificada se remitirá por el secretario a la dirección electrónica registrada y para su envío se deberán utilizar los medios que garanticen la autenticidad e integridad del mensaje.
Se presumirá que el destinatario ha recibido la notificación cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje. El secretario hará constar este hecho en el expediente. De las notificaciones realizadas electrónicamente se conservarán los registros para consulta permanente en línea por cualquier interesado”. [9] Folios 19 y 20 del medio de control de nulidad y restablecimiento radicado con el número 76001-33-33-001-2013-00409-01. [10] Folio 2 del expediente. [11] Sentencia suscrita por los Magistrados: Óscar Alonso Valero Nisimblat en su calidad de Ponente, Zoranny Castillo Otálora (Salvo Voto) y, Eduardo Antonio Lubo Barros.
Folios 177 a 193 del expediente de tutela número 76001- 23-33-010-2016-01663-00. [12] Sentencia suscrita por los Magistrados: Carmelo Perdomo Cuéter en su calidad de Ponente, Sandra Lisset Ibarra Vélez y, César Palomino Cortés. Folios 213 a 220 del expediente de tutela número 76001-23-33-010-2016-01663- 01. [13] Folio 160 del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33-33-001-2013-00409-00/01 [14] Providencia suscrita por el Magistrado Óscar Alonso Valero Nisimblat. [15] Auto suscrito por las Magistradas: Patricia Feuillet Palomares en su calidad de Ponente y, Luz Elena Sierra Valencia. Folios 68 a 72 del expediente de tutela. [16] Proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 76001-33-33-001-2013-00409-00 [17] Dictadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 76001-33-33-001-2013-00409-01 por el Magistrado Óscar Alonso Valero Nisimblat. [18] Expedida al interior del incidente de desacato radicado con el número 76001-23-33-010-2016-01663-00 por las Magistradas Patricia Feuillet Palomares en su calidad de Ponente y, Luz Elena Sierra Valencia. Folios 68 a 72 del expediente de tutela. [19] Ibídem. [20] Folio 4 del expediente. [21] Folios 76 a 77 del expediente. [22] Juez de primera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 76001-33-33-001-2013- 00409-01. [23] Demandante en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 76001-33-33-001-2013-00409-01. [24] Por medio de auto de 21 de enero de 2020 se requirió por segunda vez a los despachos judiciales.
Folio 129 del expediente. [25] Expediente allegado el 24 de enero de 2020. Folio 142 del expediente [26] Expediente allegado el 20 de enero de 2020. Folio 135 del expediente. [27] Folios 78 a 83 del expediente. [28] Folios 85 y 86 del expediente. [29] Folios 145 a 157 del expediente. [30]Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 31 de enero de 2017, exp. 76001-23-33-000-2016-01663-01. [31] El fallo de primera instancia se notificó por correo electrónico el jueves 27 de febrero de 2020 (folios 158 a 163).
La impugnación se remitió el martes 3 de marzo de la presente anualidad, es decir, dentro del término establecido por el artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991. [32] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 31 de enero de 2017, exp. 76001-23-33-000-2016-01663-01. [33] Para la aplicación de la sub regla solicita tener en cuenta las sentencias del Consejo de Estado, de 16 de noviembre de 2016, exp- 11001-03- 15-000-2016-02045-00 (AC) y de la Corte Constitucional T-060 de 2016. [34] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [35] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [36] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”. [37] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [38] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01, 5 de agosto de 2014, Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [39] Entre otras en las sentencias de la Corte Constitucional T-949 del 16 de octubre de 2003, M.P.: Eduardo Montealegre Lynett;
T-774 del 13 de agosto de 2004, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa y C-590 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño. [40] Sobre este punto la Corte Constitucional ha señalado la importancia de realizar un examen riguroso de los requisitos de procedibilidad de la acción, más aún cuando se trata de decisiones proferidas por las altas cortes en estos términos indico: “Esto supone, a su vez, una valoración estricta de los vicios alegados, en un marco que privilegia la autonomía judicial y que opta por la invalidez constitucional de la sentencia únicamente en aquellos casos en que, de manera indiscutible y luego de un análisis suficiente, resulta opuesta a la Carta Política”.
Sentencia SU-917 de 2013, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [41] Sentencia T-522 de 2001. [42] Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y T-1031/01. [43] Corte Constitucional sentencia C-590 de 2005, M.P.:Jaime Córdoba Triviño. Consideraciones citadas en la sentencia de 5 de agosto de 2014, exp No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. Acción de tutela - Importancia jurídica.
Actora: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [44] “Supra II, 4.3.5”. [45] Negrilla con subrayado de la Sala. [46] Ver sentencias del Consejo de Estado, Sección Quinta, 12 de diciembre de 2019, exp No. 11001-03-15-000-2019-04623-00(AC), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; 12 de marzo de 2020, exp No. 11001-03-15-000-2019-05061- 01(AC), M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, entre otras. [47] Corte Constitucional sentencia T 483 de 2013, 25 de julio de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos. [48] Corte Constitucional sentencia SU034 de 2018, 3 de mayo de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. [49] En este sentido, pueden consultarse las sentencias de la Corte Constitucional T-526 de 2005, M.P: Jaime Córdoba Triviño, T-016 de 2006, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa, T-692 de 2006, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-905 de 2006, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-1084 de 2006, M.P.: Álvaro Tafur Galvis, T-1009 de 2006, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, T-792 de 2007, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra, entre otras. [50] Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.
Reiterada en numerosas oportunidades por las distintas Salas de Revisión de la Corte Constitucional, entre ellas las sentencias T-016 de 2006, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa, T-158 de 2006, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-654 de 2006, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-890 de 2006, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla, T-905 de 2006, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-1009 de 2006, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, T-1084 de 2006M.P:.
Álvaro Tafur Galvis, entre otras. [51] Sentencia T-158 de 2006, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. [52] Sentencia T 237 de 2017, M.P.: Iván Humberto Escrucería Mayolo. [53] Acción de tutela No. 11001-03-15-000-2014-01063-00 Decisión confirmada por la Sección Primera del Consejo de Estado, en segunda instancia, con sentencia del 26 de junio de 2015. [54] Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A, exp. 11001-03- 15-000-2008-01018-01(AC), Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [55] Sentencia Corte Constitucional T-290 de 14 de abril de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [56] Ver sentencias: de 18 de abril de 2013, exp. 11001-03-15-000-2012- 01172-01, Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia; 3 de julio de 2013, exp. 11001-03-15-000-2012-01891-01, 12 de agosto de 2013, exp.
No. 11001-03- 15-000-2013-1435-00 Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez; 3 de julio de 2013, exp. 11001-03-15-000-2013-00142-01, 12 de septiembre de 2013, exp. 11001-03-15-000-2012-02203-01, Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro, entre otras. [57] Folio 36 reverso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33-33-001-2013-00409-00/01 [58] Folio 44 reverso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33-33-001-2013-00409-00/01 [59] Folio 102 del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33-33-001-2013-00409-00/01 [60] Folio 109 reverso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33-33-001-2013-00409-00/01. [61] Folio 1 del expediente. [62] En providencia de 5 de agosto de 2014 el Consejo de Estado dispuso: “(…) como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente”. [63] Proferida en el incidente de desacato radicado con el número 76001-23- 33-000-2016-01663-01. [64] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 31 de enero de 2017, exp. 76001-23-33-000-2016-01663-01. [65] La cita es la siguiente: “La tarea del juez que instruye un incidente de desacato consiste, entonces, en examinar si la orden proferida para la protección de un derecho fundamental fue cumplida, o no, por su destinatario, en la forma prevista en la respectiva decisión judicial.
Esto excluye que en el trámite del desacato puedan hacerse valoraciones o juicios que hayan sido objeto de debate en el respectivo proceso de tutela, pues ello implicaría reabrir una controversia que ya ha concluido, en detrimento de la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada. En este orden de ideas, la autoridad que adelante el incidente de desacato se debe limitar a verificar los siguientes aspectos: (i) a quién se dirigió la orden, (ii) en qué término debía ejecutarse, (iii) el alcance de la misma, (iv) si efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden dictada en la sentencia, y de ser el caso (v) cuáles fueron las razones por las que el accionado no obedeció lo ordenado dentro del proceso”. [66] Sentencia T-509 de 2013, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla. [67] Expediente de tutela radicado con el número 76001-23-33-000-2016-01663- 01. [68] Folio 192 del expediente de tutela radicado con número 76001-23-33-000- 2016-01663-01. [69] Sentencia SU-034 de 2018 M.P. Alberto Rojas Ríos. [70] Corte Constitucional T-459 de 2017, M.P.: Alberto Rojas Ríos. [71] Consejo de Estado, Sección Quinta, 18 de diciembre de 2019, exp: 11001- 03-15-000-2019-04999-00, M.P.: Luis Alberto Álvarez Parra. [72] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 31 de enero de 2017, exp. 76001-23-33-000-2016-01663-01.