Notas al pie · 4

1. 215.Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […] Por su parte, la Ley 137 de 1994 prevé que «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13). Acerca del control inmediato de legalidad que compete a esta Corporación, se tiene que el artículo 20 de la mencionada Ley 137 de 1994 dispone: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. De igual modo, el CPACA (Ley 1437 de 2011) al respecto precetúa: Artículo
2. 136.Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Del anterior marco normativo se concluye que las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (iv) cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (se destaca), como lo determina el precitado artículo 11 de la Ley 137 de 1994. 2.3 Caso concreto. La Circular 7 de 17 de marzo de 2020, que nos ocupa, no comporta un acto pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación bajo las previsiones del artículo 136 del CPACA, por las siguientes razones:
3. 1.Si bien fue proferida por autoridad nacional, esto es, el DANE[1], la medida allí consagrada no está encaminada a regular una situación de alcance general del país, sino de carácter interno y particular de la institución, dirigida específicamente a sus servidores, al señalar que «con el fin de salvaguardar la salud de sus funcionarios así como de sus fuentes de información […]», «en este documento se imparten lineamientos para el trabajo en casa, trámite de cuentas de cobro y desarrollo de las operaciones en campo que deben suspenderse hasta tanto se supere la emergencia sanitaria declarada en el país o exista una nueva Directiva Presidencial» y, en tal sentido, determina reglas sobre «ASISTENCIA PRESENCIAL A LAS SEDES DEL DANE POR PARTE DE LOS FUNCIONARIOS Y CONTRATISTAS», «DESARROLLO Y EJECUCIÓN DE LAS OPERACIONES ESTADÍSTICAS», «IMPLEMENTACIÓN DE LOS PLANES DE TELETRABAJO Y POR TURNOS A NIVEL DEL DANE CENTRAL Y TERRITORIALES» y «VERIFICACIÓN Y FIRMA DE CUENTAS DE COBRO A CONTRATISTAS Y PROVEEDORES». Es decir, que establece medidas de índole particular y concreto para sus servidores acerca de su funcionamiento interno, por tanto, no colma la condición de ser una disposición de orden general, dado su alcance determinado y determinable de sus destinatarios. Sobre este último aspecto, esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 2003[2], sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» (negrilla del despacho). En este orden de ideas, resulta claro que la Circular 7 de 17 de marzo de 2020, orientada a dar lineamientos relacionados con el funcionamiento interno del DANE, mientras subsistan las causas que dieron lugar a la emergencia sanitaria, está dirigida a sus servidores y, en esa medida, no constituye un acto administrativo de carácter general, susceptible del control inmediato de ilegalidad previsto en el artículo 136 del CPACA.
4. 2.No fue emitida en desarrollo de decreto legislativo alguno dictado por el presidente de la República, con la firma de todos los ministros del despacho, en el que se declare el estado de excepción a que se refiere el artículo 215 de la Constitución Política. Lo afirmado se corrobora en el apartado de las consideraciones de la mencionada Circular, que dice: CIRCULAR No. 007 de 2020 / 17 MAR 2020 PARA: SUBDIRECCIÓN GENERAL, DIRECCIONES TÉCNICAS, DIRECCIONES TERRITORIALES, JEFATURA DE OFICINA, COORDINADORES DE ÁREA, COORDINACIONES ADMINISTRATIVAS, SUPERVISORES, SERVIDORES PÚBLICOS Y COLABORADORES EN GENERAL DE: DIRECCIÓN GENERAL ASUNTO: LINEAMIENTOS A SEGUIR Y TENER EN CUENTA FRENTE A LA EMERGENCIA SANITARIA GENERADA POR EL COVID-19 En cumplimiento de las instrucciones impartidas por la Presidencia de la República[3] y el Ministerio de Salud y Protección Social[4], las cuales declararon la emergencia sanitaria por causa de la enfermedad denominada COVID-19, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE, con el fin de salvaguardar la salud de sus funcionarios así como de sus fuentes de información, establece en la presente Circular algunas medidas preventivas y de contención sanitarias. Al revisar la motivación (ver notas al pie de página), verifica el despacho que la Circular en cuestión se fundó expresamente en la directiva presidencial 2 de 12 de marzo de 2020 y la Resolución 385 de la misma fecha, proferida por el ministro de salud y protección social, disposiciones que no fueron expedidas como resultado de decreto legislativo alguno producto del estado de excepción a que se refiere el artículo 215 de la Constitución Política[5]. Por consiguiente, tampoco satisface el presupuesto legal de que la medida adoptada por el DANE tenga como fuente el «desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción», en los términos del artículo 136 del CPACA. Advierte el despacho que tanto la directiva presidencial como la resolución ministerial citadas, que sirvieron de fundamento de la Circular del DANE, se profirieron seis días antes de la expedición del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020[6], mediante el cual el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional», con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política. Si bien el mencionado Decreto 417 y la Circular en cuestión se promulgaron el mismo 17 de marzo de 2020, resulta claro que el primero no constituye fundamento de la segunda. En consecuencia, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala[7], no se satisface uno de los presupuestos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, esto es, el concerniente a que «el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción»[8], como tampoco comporta un acto administrativo de carácter general, por lo que se impone rechazar el control inmediato de legalidad, de conformidad con el artículo 169 (numeral 3) del CPACA, por tratarse de un asunto no susceptible de juzgamiento. En mérito de lo expuesto, el despacho DECIDE: 1.° Rechazar el control inmediato de legalidad de la Circular 7 de 17 de marzo de 2020, proferida por el director general del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), conforme a la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Departamento administrativo del orden nacional, perteneciente a la rama ejecutiva del poder público, de conformidad con el Decreto 262 de 28 de enero de 2004. [2] Sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15-000-2002-1280-01(CA-006). [3] Directiva Presidencial No. 2 del 12 de marzo de 2020 [4] Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020. [5] El ministro de salud y protección social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, «Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», en ejercicio de las atribuciones que le confieren los artículos 69 de la Ley 1753 de 2015, 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016 y 2° del Decreto ley 4107 de 2011, del estado de normalidad del país, acto que a su vez sirvió de fundamento a la directiva presidencial 2 de la misma fecha, que tuvo por objeto dictar «MEDIDAS PARA ATENDER LA CONTINGENCIA GENERADA POR EL COVID-19, A PARTIR DEL USO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS TELECOMUNICACIONES -TIC-». [6] Publicado en el diario oficial 51.259 de 17 de marzo de 2020. [7] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias de (i) 31 de mayo de 2011, expediente 11001-03-15-000-2010-00388-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve; (ii) 20 de octubre de 2009, expediente 11001-03-15-000- 2009-00549-00, C. P. Mauricio Fajardo Gómez; y (iii) 2 de noviembre de 1999, número interno CA-37, C. P. Carlos Arturo Orjuela Gongora. [8] Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, consejero ponente Carlos Arturo Orjuela Gongora, fallo de 2 de noviembre de 1999, radicación CA- 037, actor: Gobierno Nacional, demandado: Decretos 677 y 678 de 1999.