CONTROL DE LEGALIDAD – Rechazar por improcedente / CONTROL DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / CONSEJO DE ESTADO – Competencia para ejercer control inmediato de legalidad De conformidad con los artículos 111 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994, a la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción que establece la Constitución Política.

(…) Además, por virtud de lo dispuesto en los artículos 185 del CPACA y 23 del Acuerdo 080 de 2019 –compilatorio del reglamento del Consejo de Estado– que distribuyó el reparto de los distintos asuntos con base en criterios de especialización y volumen de trabajo, la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a cualquiera de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

(…) En Acta No. 9 del 1º de abril de 2020, la Sala Plena de esta Corporación aprobó asignar las decisiones del control inmediato de legalidad a las Salas Especiales de Decisión. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2012 – ARTÍCULO 111 / LEY 137 DE 1994 / LEY 1437 DE 2012 – ARTÍCULO 185 / ACUERDO 080 DE 2019 IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Porque no fue expedido en desarrollo de un decreto legislativo proferido al amparo de la declaratoria de estado de emergencia Observa el Despacho que la Circular Conjunta 037 del 27 de marzo de 2020, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Superintendencia de Notariado y Registro, se dirigió a los “NOTARIOS Y SERVIDORES PÚBLICOS – SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO” y contiene una serie de instrucciones para efectuar los registros de nacimiento y reportar las novedades en salud, así como dispone sobre el plazo para el registro de defunciones que no pueda realizarse dentro del término señalado en la ley.

(….) Es de la mayor importancia advertir que la Circular Conjunta 037 no se emitió en desarrollo del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” – en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, ni invocó Decreto legislativo o disposición alguna expedida con fundamento en las facultades constitucionales del citado estado de excepción. (…) [D]ebe distinguirse que en los antecedentes de la Circular Conjunta 037 se mencionó el Decreto 457 de 22 de marzo 2020 “por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público” y que este decreto se expidió en ejercicio de las facultades constitucionales y legales ordinarias, “en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016”.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / CIRCULAR CONJUNTA 037 DE 2020 / CONSTITUCIÒN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / DECRETO 457 DE 2020 / CONSTITUCIÒN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 303 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 / LEY 1801 DE 2016 – ARTÍCULO 199 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Trámite ante el Consejo de Estado [E]l marco del control referido en el artículo 136 del CPACA, el deber legal de la entidad pública consiste en enviar el acto administrativo a la jurisdicción competente, pero no le corresponde presentar una demanda ni una sustentación de su actuación, de manera que el oficio remisorio no se equipara a la demanda.

Esa especialidad del control inmediato de legalidad salta a la vista si se tiene en cuenta que, en caso de que la autoridad no cumpla con su deber de enviar el acto, la jurisdicción puede asumir de oficio el referido control. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 FALTA DE COMPETENCIA – Resolución no está desarrollando, ni hace mención a ninguna disposición dictada durante el estado de excepción [L]a Circular Conjunta 037 de 2020 desarrolló disposiciones diferentes a los decretos legislativos expedidos en ejercicio de las facultades constitucionales del estado de excepción, dado que, particularmente, citó el Decreto 457 de 2020, el cual, a su vez, indicó en sus consideraciones el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, contentiva del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, referido a las atribuciones del Presidente de la República –no restringidas al estado de excepción- para: “(i) ejercer la función de Policía para garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y los deberes, de acuerdo a la Constitución y la ley;

(ii) tomar las medidas que considere para garantizar la convivencia en territorio nacional, en el marco de la Constitución, la ley y el Código Nacional Seguridad y Convivencia Ciudadana; y (iiI) impartir instrucciones a los alcaldes y gobernadores para preservar y restablecer la convivencia”. CONTROL AUTOMÀTICO DE LEGALIDAD / JUSTICIA ROGADA – Su excepción la constituye el control automático de legalidad Se concluye que el control inmediato de legalidad es obligatorio, se adelanta en forma automática, no requiere demanda y tiene por objeto los actos dictados en desarrollo de aquellos decretos legislativos expedidos con apoyo en los estados de excepción. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01285-00(CA)A Actor: REGISTRADURÌA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Y SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Demandado: CIRCULAR CONJUNTA 037 DEL 27 DE MARZO DE 2020 Medio de control: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Temas: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – no requiere demanda - en el marco del control referido en el artículo 136 del CPACA el deber legal de la entidad pública consiste en enviar el acto administrativo a la jurisdicción competente, pero no le corresponde presentar una demanda ni una sustentación de su actuación - esa especialidad del control inmediato de legalidad salta a la vista si se tiene en cuenta que en caso de que la autoridad no cumpla con su deber de enviar el acto, la jurisdicción puede asumir de oficio el referido control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – ESTADO DE EXCEPCIÓN POR EMERGENCIA ECONÓMICA-SOCIAL Y ECOLÓGICA - es obligatorio, se adelanta en forma automática, no requiere demanda y tiene por objeto los actos dictados en desarrollo de aquellos decretos legislativos expedidos con apoyo en el estado de excepción del artículo 215 CP./ EMERGENCIA SANITARIA COVID 19 - en casos como el presente, el control inmediato de legalidad resulta improcedente por tratarse de los actos dictados en desarrollo de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social en ejercicio de las facultades de la Ley 1753 de 2015, sin perjuicio de que éstos últimos actos puedan ser impugnados a través de los medios de control ordinario.

Procede el Despacho a pronunciarse sobre si, en el marco del medio de control inmediato de legalidad consagrado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, debe avocar o no el conocimiento de la Circular Conjunta 037 del 27 de marzo de 2020, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Superintendencia de Notariado y Registro, acto mediante el cual se dispuso un plan de contingencia para la inscripción de nacimientos y defunciones en el Registro Civil durante la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID 19.

I.

ANTECEDENTES 1. Mediante oficio de la jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro se remitió al Consejo de Estado copia de la Circular Conjunta 037 del 27 de marzo de 2020, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Superintendencia de Notariado y Registro, para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad establecido en el artículo 136 del CPACA[1].

Se observa que la citada circular tuvo por objeto adoptar “medidas para la inscripción de nacimientos y defunciones en el Registro Civil durante la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID 19”. 2. En sus considerandos, la referida Circular Conjunta 037 relacionó: i) la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante el cual se decretó la emergencia sanitaria por causa del COVID-19 y ii) el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 por el cual el Gobierno Nacional[2], “en ejercicio de las facultades Constitucionales y legales en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016”, dentro del marco de la emergencia sanitaria, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio entre el día 25 de marzo y el 13 de abril de 2020, permitiendo la circulación para la prestación de actividades notariales en los horarios y turnos que determine el Superintendente de Notariado y Registro con el propósito de garantizar la prestación del servicio de registro civil, de conformidad con lo señalado en el numeral 26 del artículo 3 del citado decreto.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 111 del CPACA[3] y 20 de la Ley 137 de 1994[4], a la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción que establece la Constitución Política.

Además, por virtud de lo dispuesto en los artículos 185 del CPACA[5] y 23 del Acuerdo 080 de 2019[6] –compilatorio del reglamento del Consejo de Estado– que distribuyó el reparto de los distintos asuntos con base en criterios de especialización y volumen de trabajo, la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a cualquiera de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

En Acta No. 9 del 1º de abril de 2020, la Sala Plena de esta Corporación aprobó asignar las decisiones del control inmediato de legalidad a las Salas Especiales de Decisión. 2. El control inmediato de legalidad del artículo 136 del CPACA versa sobre cualquier medida de carácter general dictada en ejercicio de función administrativa y en desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción Observa el Despacho que la Circular Conjunta 037 del 27 de marzo de 2020, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Superintendencia de Notariado y Registro, se dirigió a los “NOTARIOS Y SERVIDORES PÚBLICOS – SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO” y contiene una serie de instrucciones para efectuar los registros de nacimiento y reportar las novedades en salud, así como dispone sobre el plazo para el registro de defunciones que no pueda realizarse dentro del término señalado en la ley.

Es de la mayor importancia advertir que la Circular Conjunta 037 no se emitió en desarrollo del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” – en los términos del artículo 215 de la Constitución Política[7], ni invocó Decreto legislativo o disposición alguna expedida con fundamento en las facultades constitucionales del citado estado de excepción. Por otra parte, debe distinguirse que en los antecedentes de la Circular Conjunta 037 se mencionó el Decreto 457 de 22 de marzo 2020 “por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público” y que este decreto se expidió en ejercicio de las facultades constitucionales y legales ordinarias, “en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189[8], los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016”.

Se precisa que la Circular Conjunta 037 de 2020 desarrolló disposiciones diferentes a los decretos legislativos expedidos en ejercicio de las facultades constitucionales del estado de excepción, dado que, particularmente, citó el Decreto 457 de 2020, el cual, a su vez, indicó en sus consideraciones el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016[9], contentiva del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, referido a las atribuciones del Presidente de la República –no restringidas al estado de excepción- para: “(i) ejercer la función de Policía para garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y los deberes, de acuerdo a la Constitución y la ley;

(ii) tomar las medidas que considere para garantizar la convivencia en territorio nacional, en el marco de la Constitución, la ley y el Código Nacional Seguridad y Convivencia Ciudadana; y (iiI) impartir instrucciones a los alcaldes y gobernadores para preservar y restablecer la convivencia”. No sobra mencionar que la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, mediante la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, se expidió en desarrollo de las facultades de la Ley 1753 de 2015[10] y constituyó un marco jurídico diferente a la declaratoria del estado de excepción, el cual fue previo y aún subsiste con posterioridad a la vigencia de dicho estado.

Aunque por el curso de los acontecimientos, el contenido de la Circular 037 de 2020 podría haber resultado afín con el objeto del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020[11], para efectos del control de legalidad inmediato, bajo ninguna circunstancia ello permite considerar como satisfecho el presupuesto legal consistente en que la medida sometida al control inmediato de legalidad constituya un desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción definidos en la Constitución Política, de manera que no es procedente su estudio a través del medio de control consagrado en el artículo 136 del CPACA, sin perjuicio de que la Circular Conjunta 037 pueda ser objeto de demanda bajo los medios de control ordinarios.

Se agrega que, si bien en el oficio remisorio la jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro invocó el Decreto 417 de 17 de marzo de 2010 y la Circular 004 de 23 de marzo de 2020 emitida por la Presidencia del Consejo de Estado –mediante la cual se informaron los medios electrónicos para remitir los actos objeto de control-, ello no tiene el alcance de modificar el contenido del acto administrativo ni la especialidad del proceso de control inmediato de legalidad.

Finalmente, se observa que en el marco del control referido en el artículo 136 del CPACA, el deber legal de la entidad pública consiste en enviar el acto administrativo a la jurisdicción competente, pero no le corresponde presentar una demanda ni una sustentación de su actuación, de manera que el oficio remisorio no se equipara a la demanda.

Esa especialidad del control inmediato de legalidad salta a la vista si se tiene en cuenta que, en caso de que la autoridad no cumpla con su deber de enviar el acto, la jurisdicción puede asumir de oficio el referido control. Se concluye que el control inmediato de legalidad es obligatorio, se adelanta en forma automática, no requiere demanda y tiene por objeto los actos dictados en desarrollo de aquellos decretos legislativos expedidos con apoyo en los estados de excepción. A su vez, en casos como el presente, el control inmediato de legalidad resulta improcedente. por tratarse de actos dictados en desarrollo de la emergencia sanitaria del COVID 19, declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social en ejercicio de las facultades de la Ley 1753 de 2015, sin perjuicio de que éstos últimos actos puedan ser impugnados a través de los medios de control ordinario.

En mérito de lo expuesto, el Despacho, RESUELVE:

PRIMERO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE y no avocar conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular Conjunta 037 del 27 de marzo de 2020, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Superintendencia de Notariado y Registro.

SEGUNDO: Notificar esta decisión, vía correo electrónico, a la Procuraduría General de la Nación, para lo de su cargo.

TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente.

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (Firmado en el original) ----------------------- [1] “CPACA. Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. // “Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. [2] El Decreto 457 de 20 de marzo de 2020 se expidió “en ejercicio de las facultades Constitucionales y legales en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016”. [3] “CPACA.

Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: “(…) “8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. “(…)”. [4] “Ley 137/94.

Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. //“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. [5] “CPACA.

Artículo 185. Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: “1.

La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. “(…)”. [6] “Acuerdo 080/19. Control inmediato de legalidad. Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [7] “Artículo 215 C.P. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 215 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.// Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.// Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.// El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término.// El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas”. [8] “Artículo 189 CP.

Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 4. Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado”. [9] “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. [10] La emergencia sanitaria fue declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014- 2018 ‘Todos por un nuevo país’”.

El artículo 69 de esa Ley dispuso. “Artículo 69. Declaración de emergencia sanitaria y/o eventos catastróficos. El Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) podrá declarar la emergencia sanitaria y/o eventos catastróficos, cuando se presenten situaciones por riesgo de epidemia, epidemia declarada, insuficiencia o desabastecimiento de bienes o servicios de salud o eventos catastróficos que afecten la salud colectiva, u otros cuya magnitud supere la capacidad de adaptación de la comunidad en la que aquel se produce y que la afecten en forma masiva e indiscriminada generando la necesidad de ayuda externa”. [11] De acuerdo con el artículo 3 del Decreto 417 de 2020: “Articulo 3.

El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo” (subrayado fuera del texto).