CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD RESOLUCIÓN 352 DE 27 DE MARZO DE 2020- No se expidió en desarrollo de decretos legislativos de estado de excepción / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procede contra actos de carácter general / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procede contra actos expedidos por autoridad nacional / PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO E INVERSIÓN DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE SANIDAD MILITAR / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Rechaza Las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994 (…)La Resolución 352 de 27 de marzo de 2020, que nos ocupa, no comporta un acto pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación bajo las previsiones del artículo 136 del CPACA, por las siguientes razones:1.

No fue proferida por autoridad nacional, sino por una dependencia del comando general de las fuerzas militares, esto es, la dirección general de sanidad militar, a través de su director, y la determinación allí adoptada tampoco está encaminada a regular una situación externa y de alcance general para el conglomerado social (ad extra), sino de funcionamiento interno y particular de la institución (ad intra), puesto que se contrae específicamente a «Efectuar los movimientos créditos y contracréditos de recursos presupuestales, por valor de ($100.000.000,00) CIEN MILLONES DE PESOS M/CTE, según el siguiente detalle, así: PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO E INVERSIÓN DIRECCIÓN GENERAL DE SANIDAD MILITAR» (sic), y aclara: «PARÁGRAFO 1°: Los recursos modificados en la presente resolución, corresponden a una recomposición interna de la Dirección de Sanidad Militar, con el fin de atender las necesidades derivadas de la Emergencia Sanitaria que se presentan actualmente en el país» (se destaca), de modo que una vez ejecutado el movimiento interno de presupuesto ordenado, desaparece el objeto la Resolución y no subsiste siquiera para aplicarla a otros casos dentro la misma institución. Bajo esta perspectiva, el acto administrativo en cuestión no colma la condición de contener una medida de carácter general, dado el alcance determinado y determinable de la materia, cuyos efectos jurídicos directos no trascienden al exterior de la administración, ni sobre derechos o sitaciones de la ciudadanía en general; su eficacia se proyecta exclusivamente a la esfera interna de las fuerzas militares, y a un asunto preciso, como la modificación de su presupuesto de funcionamiento en materia de salud, se insiste.(…).

El acto administrativo en cuestión no fundamenta su expedición en ninguno de los decretos legislativos que desarrollan el estado de excepción, declarado mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. (…) la Resolución 352 de 27 de marzo de 2020 solo menciona en el artículo 1° (parágrafo 1°) que «Los recursos modificados en la presente resolución, corresponden a una recomposición interna de la Dirección de Sanidad Militar, con el fin de atender las necesidades derivadas de la Emergencia Sanitaria que se presentan actualmente en el país» (se destaca), pero no se fundamentó en el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional» y tampoco desarrolla materialmente alguna medida de esta última disposición, simplemente porque no las consagra, salvo la declaratoria misma del estado de excepción, por tal razón el citado Decreto, en el artículo 2°, adiciona que «El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos» [se destaca].Por otra parte, las demás disposiciones que se invocaron para sustentar el acto administrativo en cuestión, como la Ley 2008 de 2019 y el Decreto 2411 de 2019, por el cual se liquida el presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2020, antes que estar relacionadas con el recién declarado estado de excepción, rigen en situación de normalidad del país. NORMA DEMAMADA: RESOLUCIÓN 352 DE 2020.

DIRECTOR GENERAL DE SANIDAD MILITAR FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA- ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 / LLEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11/ LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01515-00(CA) Actor: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, COMANDO GENERAL DE LA FUERZAS MILITARES, DIRECCIÓN DE SANIDAD MILITAR Demandado: RESOLUCIÓN 352 DE 27 DE MARZO DE 2020 Medio de control: Control inmediato de legalidad Actuación: Decide sobre la admisión del control inmediato de legalidad de la Resolución 352 de 27 de marzo de 2020, proferida por el director general de sanidad militar | | | | | | |ASUNTO A TRATAR | |Procede el despacho a decidir acerca de la admisión del control | |inmediato de legalidad de la Resolución 352 de 27 marzo de 2020, | |proferida por el director general de sanidad militar. | I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 5 y 6). La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, comando general de las fuerzas militares, dirección de sanidad miliar ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el propósito de que, conforme al artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se ejerza control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 352 de 27 de marzo de 2020, proferida por el director general de la citada dependencia, «Por la cual se modifican unas apropiaciones al máximo nivel de desagregación en el Presupuesto de Funcionamiento e Inversión de la Unidad 1501-11 Salud del Ministerio de Defensa Nacional para la vigencia fiscal de 2020».

A este despacho correspondió el trámite del presente asunto, por reparto efectuado el 28 de abril de 2020 por la secretaría general de la Corporación (ff. 5 y 6). II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. Sea lo primero precisar que, conforme a los artículos 215 constitucional, 20 de la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia», y 111.8 y 136 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente asunto. 2.2 Marco normativo.

El asunto sub examine está regulado, en lo fundamental, por las disposiciones contenidas en los artículos 215 de la Constitución Política; 11, 13 y 20 de la Ley 137 de 1994; y 111.8, 136 y 185 del CPACA. En efecto, el artículo 215 de la Constitución Política, en lo pertinente, establece:

ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […] Por su parte, la Ley 137 de 1994 prevé que «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13).

Acerca del control inmediato de legalidad que compete a esta Corporación, se tiene que el artículo 20 de la mencionada Ley 137 de 1994 dispone: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición [se destaca]. De igual modo, el CPACA (Ley 1437 de 2011) al respecto preceptúa: Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Del anterior marco normativo se concluye que las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.

En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA. 2.3 Caso concreto.

La Resolución 352 de 27 de marzo de 2020, que nos ocupa, no comporta un acto pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación bajo las previsiones del artículo 136 del CPACA, por las siguientes razones: 1. No fue proferida por autoridad nacional, sino por una dependencia del comando general de las fuerzas militares, esto es, la dirección general de sanidad militar[1], a través de su director, y la determinación allí adoptada tampoco está encaminada a regular una situación externa y de alcance general para el conglomerado social (ad extra), sino de funcionamiento interno y particular de la institución (ad intra), puesto que se contrae específicamente a «Efectuar los movimientos créditos y contracréditos de recursos presupuestales, por valor de ($100.000.000,00) CIEN MILLONES DE PESOS M/CTE, según el siguiente detalle, así: PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO E INVERSIÓN DIRECCIÓN GENERAL DE SANIDAD MILITAR» (sic), y aclara: «PARÁGRAFO 1°: Los recursos modificados en la presente resolución, corresponden a una recomposición interna de la Dirección de Sanidad Militar, con el fin de atender las necesidades derivadas de la Emergencia Sanitaria que se presentan actualmente en el país» (se destaca), de modo que una vez ejecutado el movimiento interno de presupuesto ordenado, desaparece el objeto la Resolución y no subsiste siquiera para aplicarla a otros casos dentro la misma institución. Bajo esta perspectiva, el acto administrativo en cuestión no colma la condición de contener una medida de carácter general, dado el alcance determinado y determinable de la materia, cuyos efectos jurídicos directos no trascienden al exterior de la administración, ni sobre derechos o sitaciones de la ciudadanía en general; su eficacia se proyecta exclusivamente a la esfera interna de las fuerzas militares, y a un asunto preciso, como la modificación de su presupuesto de funcionamiento en materia de salud, se insiste.

No debe perderse de vista que, según la jurisprudencia constitucional, el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales[2]. Al respecto, esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 2003[3], sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» (negrilla del despacho) y «se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo»[4].

En este orden de ideas, resulta claro que la Resolución 352 de 27 de marzo de 2020, al contraerse a modificar una parte del presupuesto del subsistema de salud de las fuerzas militares, no constituye una «medida de carácter general», susceptible del control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 del CPACA, sin perjuicio de que pueda examinarse su legitimidad bajo los demás medios de control previstos en el mismo Código, a instancia, claro está, de cualquier persona. 2.

El acto administrativo en cuestión no fundamenta su expedición en ninguno de los decretos legislativos que desarrollan el estado de excepción, declarado mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. Como se precisó, uno de los presupuestos legales para que esta jurisdicción realice control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general, que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa durante los estados de excepción, es que constituyan desarrollo de los correspondientes decretos legislativos, los que, a su vez, «deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia», por mandato del artículo 215 de la Constitución Política.

De modo que si el acto administrativo de que se trate se distancia de la fuente porque la medida adoptada no desarrolla los mencionados decretos, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la improcedencia del control inmediato de legalidad, lo que no es óbice para que se promueva su examen través de los demás medios de control consagrados por el CPACA, por demanda de cualquier persona, se reitera.

En consonancia con lo anterior, la sala plena de lo contecioso- administrativo de esta Corporación[5] ha reiterado: El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción. En oportunidades anteriores, la Sala[6] ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos. […] En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137. En el presente caso, la Resolución 352 de 27 de marzo de 2020 solo menciona en el artículo 1° (parágrafo 1°) que «Los recursos modificados en la presente resolución, corresponden a una recomposición interna de la Dirección de Sanidad Militar, con el fin de atender las necesidades derivadas de la Emergencia Sanitaria que se presentan actualmente en el país» (se destaca), pero no se fundamentó en el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional» y tampoco desarrolla materialmente alguna medida de esta última disposición, simplemente porque no las consagra, salvo la declaratoria misma del estado de excepción, por tal razón el citado Decreto, en el artículo 2°, adiciona que «El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos» [se destaca].

Por otra parte, las demás disposiciones que se invocaron para sustentar el acto administrativo en cuestión, como la Ley 2008 de 2019 y el Decreto 2411 de 2019, por el cual se liquida el presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2020, antes que estar relacionadas con el recién declarado estado de excepción, rigen en situación de normalidad del país. Resulta pertinente recordar que, de conformidad con el artículo 103 del CPACA, «Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectivdad de los derechos reconocidos en al Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico» (se destaca).

El hecho es que al juez administrativo, como garante fundamental del Estado social de derecho, le está vedado arrogarse atribuciones que la ley no le otorga para ejercer control inmediato de legalidad de actos administrativos que no fueron expedios «como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción» (se destaca), tal como lo establecen los precisos términos de los artículos 20 de la Ley estaturaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, ya citados, se itera, sin perjuicio de que puedan ser examinados por otra vía legal.

En consecuencia, se impone rechazar el presente medio de control, de conformidad con el artículo 169 (numeral 3) del CPACA[7], por tratarse de un asunto no susceptible de juzgamiento bajo tal mecanismo de revisión. En mérito de lo expuesto, el despacho DECIDE: 1.° Rechazar el control inmediato de legalidad de la Resolución 352 de 27 de marzo de 2020, proferida por el director de sanidad militar, conforme a la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Ley 352 de 1997: «ARTÍCULO 9o. DIRECCIÓN GENERAL DE SANIDAD MILITAR. Créase la Dirección General de Sanidad Militar como una dependencia del Comando General de las Fuerzas Militares, cuyo objeto será administrar los recursos del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares e implementar las políticas, planes y programas que adopte el CSSMP y el Comité de Salud de las Fuerzas Militares respecto del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares». [2] Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [3] Sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15-000-2002-1280-01(CA-006). [4] Sentencia de 5 de marzo de 2012, sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-03- 15-000-2010- 00369-00. [5] Sentencia de 5 de marzo de 2012, expediente 11001031500020100036900, M. P: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [6] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [7] «ARTÍCULO 169.

RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial»