RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia del Magistrado sustanciador para resolverlo [E]l despacho destaca que es competente para resolver el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 111-8, 125, 136, 185 y 242 del CPACA. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 242 RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Oportunidad / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia y finalidad.
Reiteración de jurisprudencia / NORMAS EXPEDIDAS POR EL GOBIERNO NACIONAL EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES DE LOS ARTÍCULOS 212 A 215 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA - Clases. Reiteración de jurisprudencia. Puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el fin de conjurar la crisis e impedir que se extiendan sus efectos y con el mismo propósito, otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten / DECRETO DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Competencia. Le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar, tanto el decreto que declara el estado de excepción, como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos / CONTROL JUDICIAL DE decretos legislativos - Procedencia. Contra los decretos legislativos, incluido el acto de declaratoria de estado de excepción procede el control automático ante la Corte Constitucional / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia. El medio de control no procede respecto de actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE CiRCULAR 009 de 24 de marzo de 2020 DEL Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE - Procedencia. Procede el control inmediato porque la Circular 009 de 2020 desarrolla las facultades extraordinarias del Decreto Legislativo 417 de 2020 / CiRCULAR 009 de 24 de marzo de 2020 DEL Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE – Tema: Fijación de las condiciones para el cumplimiento misional de la entidad y adopción de nuevos lineamientos operativos frente a la emergencia sanitaria generada por el covid-19 y la nueva medida de aislamiento preventivo obligatorio nacional / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CiRCULAR 009 de 24 de marzo de 2020 DEL Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE - Confirma.
La Circular 009 de 2020 es pasible de control inmediato de legalidad [S]e advierte que el recurso de reposición se presentó oportunamente, esto es, en los 3 días siguientes a la notificación, ya que el auto recurrido se notificó por correo del 3 de abril de 2020 y el recurso se presentó el 8 de abril siguiente. 3. En los términos del artículo 242 del CPACA, el recurso de reposición es procedente, habida cuenta de que contra el auto que avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad no procede el recurso de apelación ni de súplica. 4.
Para decidir el recurso, la Sala Unitaria destaca que el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que, en ejercicio de función administrativa, expiden las autoridades del orden nacional, al amparo de los estados de excepción. Es decir, que corresponde el control judicial de actos jurídicos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo (…) 5.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el control de legalidad procede frente a los actos de contenido general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos (…) En definitiva, el Gobierno Nacional, al amparo de los artículos 212 a 215 de la CP, puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos.
Con ese mismo propósito, el Gobierno puede proferir otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten. Mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos. 6.
A partir de lo anterior, la Sala Unitaria confirmará el auto recurrido, pues sí procede el control inmediato de legalidad de la Circular 009 del 24 de marzo de 2020, expedida por el DANE, que fijó las condiciones para el cumplimiento misional de la entidad y adoptó “nuevos lineamientos operativos frente a la emergencia sanitaria generada por el covid-19 y la nueva medida de aislamiento preventivo obligatorio nacional”.
En efecto, en la Circular 009, el director de la entidad invocó como fundamento de la decisión el artículo 1 del Decreto 262 de 2004; el artículo 155 de la Ley 1955 de 2019; el Decreto 2404 de 2019, y la Resolución 446 de 2020. Además de las normas que, en general, regulan las actividades de planeación, estandarización y normalización estadística, el DANE invocó el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo 2020 (que declaró el Estado de emergencia económica social y ecológica).
Como el acto enviado para control automático desarrolla las facultades extraordinarias del Decreto 417, la Sala Unitaria concluye que la Circular 009 del 24 de marzo de 2020 es pasible del control automático de legalidad, en los términos de los artículos 111-8, 136 y 185 del CPACA. Se impone, entonces, confirmar el auto recurrido. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 242 / Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 / Decreto 262 de 2004 - Artículo 1 / Ley 1955 de 2019 - artículo 155 / Decreto 2404 de 2019 / Resolución 446 de 2020 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos objeto del control inmediato de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 16 de junio de 2009, radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos se reiteran las providencias proferidas por el Consejo de Estado el 31 de marzo de 2020 dentro de los expedientes con radicados 11001- 03-15-000-2020-0050-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y 11001-03-15- 000-2020-00955-00, C.P. Martín Bermúdez Muñoz; del 2 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-00950-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y del 14 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-01037-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
NORMA DEMANDADA: CiRCULAR 009 de 2020 (24 de marzo) Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE (Confirma auto que avocó conocimiento de control inmediato de legalidad) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN Nro. 3 Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, veintisiete (27) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00999-00(CA)A Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (DANE) Demandado: CIRCULAR 009 DEL 24 DE MARZO DE 2020 AUTO El despacho decide el recurso de reposición interpuesto por el señor Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado.
ANTECEDENTES 1. Por auto del 3 de abril de 2020, el magistrado sustanciador avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular 009 del 24 de marzo de 2020, expedida por el director general del DANE, que fijó las condiciones para el cumplimiento misional de la entidad, así como los ajustes específicos para garantizar la integridad del proceso estadístico en las actuales condiciones excepcionale s. Por consiguiente, adoptó “nuevos lineamientos operativos frente a la emergencia sanitaria generada por el covid-19 y la nueva medida de aislamiento preventivo obligatorio nacional”. 2.
El mismo 3 de abril, la secretaría general de la Corporación notificó, mediante correo electrónico, al señor agente del Ministerio Público. 3. El 8 de abril siguiente, el Ministerio Público interpuso recurso de reposición contra el auto del 3 de abril. En concreto, alegó que la Circular 009 del 24 de marzo de 2020 no se profirió con fundamento en los decretos legislativos del estado de emergencia económica, social y ecológica, sino “con fundamento en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 <por el cual el Gobierno Nacional declaró el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional> por el término de 30 días, ante la declaratoria del brote de enfermedad por Coronavirus - COVID-19 como una pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud – OMS, el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 <por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público> y el Decreto 262 de 2004 sobre la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE”.
Que, si bien dichas normas podrían fundamentar el acto objeto de control, lo cierto es que no son las normas “adecuadas para dar aplicación al control inmediato de legalidad”. 4. La secretaría corrió el traslado del recurso de reposición. El término corrió sin pronunciamie ntos. CONSIDERACIONES 1. En primer lugar, el despacho destaca que es competente para resolver el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 111-8, 125, 136, 185 y 242 del CPACA. 2.
Por otra parte, se advierte que el recurso de reposición se presentó oportunamente, esto es, en los 3 días siguientes a la notificación, ya que el auto recurrido se notificó por correo del 3 de abril de 2020 y el recurso se presentó el 8 de abril siguiente. 3. En los términos del artículo 242 del CPACA, el recurso de reposición es procedente, habida cuenta de que contra el auto que avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad no procede el recurso de apelación ni de súplica. 4.
Para decidir el recurso, la Sala Unitaria destaca que el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que, en ejercicio de función administrativa, expiden las autoridades del orden nacional, al amparo de los estados de excepción. Es decir, que corresponde el control judicial de actos jurídicos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.
En efecto, según el artículo 136 del CPACA, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia correspondientes”. 5.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación[1], el control de legalidad procede frente a los actos de contenido general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos: El primer aspecto que se debe estudiar es la competencia que tiene esta jurisdicción para conocer del control judicial sobre el decreto que se analizará de fondo más adelante, teniendo en cuenta que se trata de una norma dictada bajo el estado de “Emergencia Social”, es decir, el regulado en el artículo 215 de la Constitución Política.
Se dice esto porque el parágrafo del artículo 215 citado establece que “El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquélla decida sobre su constitucionalidad…”, de manera que, a juzgar por esta norma, el control de los decretos que se expiden al amparo de los estados de excepción corresponde, sin distinción, a la Corte Constitucional.
De hecho, en virtud de esta disposición se sugiere que todos los decretos que desarrollan los estados de excepción son legislativos, pues el art. 215 sugiere esto, al decir que los “decretos legislativos” se enviarán a la Corte Constitucional para su control. Sin embargo, también se puede entender, a partir de allí, pero con fundamento en la ley estatutaria que regula el tema, que unos decretos son legislativos y que otros, los que no lo son, los controla la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En efecto, el art. 20 de la ley estatutaria señaló que el control sobre los actos generales, que desarrollan los decretos legislativos, lo realiza la jurisdicción de lo contencioso administrativo, norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional[2]. Frente a este aparte concreto expresó la Corte, en la sentencia C-179 de 1995: (…) De esta manera, resulta que al amparo de los estados de excepción -incluido el de la emergencia económica o social-, el Gobierno Nacional expide dos clases de normas: i’) El decreto que declara el estado de excepción –que es un solo decreto-, y ii’) todos aquellos decretos que lo desarrollan, adoptando las medidas que implementan las soluciones legales para conjurar las crisis -y que suelen ser varios-.
Estos últimos son los llamados a suspender las leyes que les sean incompatibles –tal como lo disponen los arts. 212 y 213 CP.-. o a derogarlos, como ocurre con la emergencia económica. Otros decretos son los reglamentos de los anteriores, es decir, los que desarrollan los decretos con fuerza de ley dictados para conjurar la crisis. En definitiva, el Gobierno Nacional, al amparo de los artículos 212 a 215 de la CP, puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos.
Con ese mismo propósito, el Gobierno puede proferir otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten. Mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos. 6.
A partir de lo anterior, la Sala Unitaria confirmará el auto recurrido, pues sí procede el control inmediato de legalidad de la Circular 009 del 24 de marzo de 2020, expedida por el DANE, que fijó las condiciones para el cumplimiento misional de la entidad y adoptó “nuevos lineamientos operativos frente a la emergencia sanitaria generada por el covid-19 y la nueva medida de aislamiento preventivo obligatorio nacional”.
En efecto, en la Circular 009, el director de la entidad invocó como fundamento de la decisión el artículo 1 del Decreto 262 de 2004; el artículo 155 de la Ley 1955 de 2019; el Decreto 2404 de 2019, y la Resolución 446 de 2020. Además de las normas que, en general, regulan las actividades de planeación, estandarización y normalización estadística, el DANE invocó el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo 2020 (que declaró el Estado de emergencia económica social y ecológica).
Como el acto enviado para control automático desarrolla las facultades extraordinarias del Decreto 417, la Sala Unitaria concluye que la Circular 009 del 24 de marzo de 2020 es pasible del control automático de legalidad, en los términos de los artículos 111-8, 136 y 185 del CPACA. Se impone, entonces, confirmar el auto recurrido. Por lo expuesto, el despacho
RESUELVE
1. Confirmar el auto del 3 de abril de 2020, que avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular 009 del 24 de marzo de 2020, expedida por el DANE. 2. Notificar, mediante mensaje de datos al buzón electrónico dispuesto para notificaciones judiciales, al director general del DANE, al señor Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación y al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3.
En firme esta providencia, la secretaría general ingresará el asunto al despacho, mediante la relación detallada de las diligencias desplegadas para cumplir el auto del 3 de abril de 2020. Notifíquese y cúmplase, Julio Roberto Piza Rodríguez ----------------------- [1] Sentencia del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500. [2] Cita original: “Art.
20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” (Negrillas fuera de texto) Es bueno precisar que la norma tenía un tercer inciso, pero fue declarado inexequible, mediante la sentencia C-179 de 1995.