CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Rechazar por improcedente PROBLEMA JURÍDICO: Recibida la copia de la Resolución 1-0385 proferida el 25 de marzo de 2020 por el Director General del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-, “Por medio de la cual se prorroga la suspensión de términos en las actuaciones administrativas, procesales y disciplinarias en segunda instancia del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, como consecuencia de la situación epidemiológica causada por el virus COVID-19 y se da continuidad a los términos y actuaciones en materia contractual", el Despacho pasa a estudiar si es procedente avocar su conocimiento, con el fin de adelantar el control inmediato de legalidad, según lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 / ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 reitera el contenido de esta norma y agrega que, en caso de que las autoridades que profieran los actos administrativos no cumplan con su deber de remitirlos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, la autoridad judicial competente aprehenderá su conocimiento de oficio.

El artículo 185 de la Ley 1437 de 2011 regula el trámite del control inmediato de legalidad y, en su inciso primero, señala que se inicia una vez recibida la “copia auténtica” del acto administrativo o, en su defecto, aprendido su conocimiento de oficio. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Porque no fue expedido en desarrollo de un decreto legislativo proferido al amparo de la declaratoria de estado de emergencia [C]oncluye el Despacho que, como el control inmediato de legalidad es excepcional y taxativo, aunque el contenido de la Resolución 1-0385 del 25 de marzo de 2020 comparte un antecedente común con el Decreto legislativo 417 de 2020 al que cita –la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social-, ese solo aspecto no permite concluir que proceda el control inmediato de legalidad al que se refieren los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, puesto que no se profirió como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejera Ponente (E): MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01097-00(CA)A Actor: DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA Demandado: RESOLUCIÓN 1-0385 proferida el 25 de marzo de 2020 MEDIO DE CONTROL: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Recibida la copia de la Resolución 1-0385 proferida el 25 de marzo de 2020 por el Director General del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-, “Por medio de la cual se prorroga la suspensión de términos en las actuaciones administrativas, procesales y disciplinarias en segunda instancia del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, como consecuencia de la situación epidemiológica causada por el virus COVID-19 y se da continuidad a los términos y actuaciones en materia contractual", el Despacho pasa a estudiar si es procedente avocar su conocimiento, con el fin de adelantar el control inmediato de legalidad, según lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011.

El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, dispone: “ARTÍCULO

20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición” (se destaca). El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 reitera el contenido de esta norma y agrega que, en caso de que las autoridades que profieran los actos administrativos no cumplan con su deber de remitirlos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, la autoridad judicial competente aprehenderá su conocimiento de oficio.

El artículo 185 de la Ley 1437 de 2011 regula el trámite del control inmediato de legalidad y, en su inciso primero, señala que se inicia una vez recibida la “copia auténtica” del acto administrativo o, en su defecto, aprendido su conocimiento de oficio. En este caso, el trámite se activa por iniciativa del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, que profirió la Resolución 1-0385 del 25 de marzo de 2020, pues el acto administrativo fue remitido por dicha entidad, hecho que es suficiente para corroborar su autenticidad. - Cuestión previa Según el contenido de la Resolución 1-0385 del 25 de marzo de 2020, en relación con las actuaciones administrativas, procesales y disciplinarias en segunda instancia y los procesos de cobro coactivo que se adelantan en todas las regionales de la entidad, a través suyo se prorrogó, entre el 21 de marzo y el 12 de abril de 2020, la suspensión de términos que había definido previamente el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA- como consecuencia de la situación epidemiológica causada por el COVID-19; sin embargo, en materia contractual, se ordenó dar continuidad a los términos y actuaciones a través de medios electrónicos.

En el texto de la Resolución 1-0385 del 25 de marzo de 2020 no se indicó expresamente a través de qué acto administrativo se adoptó inicialmente la medida de suspensión, pero sí se señaló que, “con el fin de preservar la vida y mitigar el riesgo con ocasión de la situación epidemiológica causada por el virus COVID-19, el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-, mediante Circular No. 01-3-2020000050 del 16 de marzo del presente año, determinó acciones administrativas para la contención del virus”.

A través de la Circular 01-3-2020-000050 del 16 de marzo de 2020, dirigida a los servidores públicos, contratistas y aprendices del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-, la Dirección General, dando cumplimiento a las directrices impartidas hasta ese momento por el Gobierno Nacional para el manejo y contención del COVID-19, entre otras cosas, dispuso: “24.

Suspensión de términos: Del 16 al 20 de marzo de 2020 se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas y procesales del SENA, así como los términos de los procesos de cobro coactivo que se adelanten en los Despacho de las Regionales de la entidad”[1] (se destaca). En ese contexto, aunque en la Resolución 1-0385 del 25 de marzo de 2020 no se indicó expresamente el acto administrativo que contenía la medida de suspensión que dice prorrogar en relación con las actuaciones administrativas, procesales y disciplinarias en segunda instancia, los procesos de cobro coactivo y que no se continúa en materia contractual, queda claro que se trata de la Circular 01-3-2020000050 del 16 de marzo de 2020, por las siguientes razones: - En la Resolución 1-0385 se expresó que, en los temas señalados, se prorrogan las medidas de suspensión adoptadas “como consecuencia de la situación epidemiológica causada por el virus COVID-19”, mientras que la suspensión adoptada en la Circular 01-3-2020-000050 se fundó en el cumplimiento que debía darse a las directrices impartidas hasta ese momento por el Gobierno Nacional para el manejo y contención del COVID-19. - La suspensión de términos adoptada mediante la circular 01-3-2020000050 abarcó, sin distinción, las actuaciones administrativas y procesales del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-; en la Resolución 1-0385 se precisa que se “prorroga” la suspensión en relación con las actuaciones administrativas, procesales y disciplinarias en segunda instancia y en los procesos de cobro coactivo, pero se da continuidad a los términos y actuaciones en materia contractual, a través de medios electrónicos. - La suspensión de términos adoptada mediante la Circular 01-3-2020000050 se declaró entre el 16 y el 20 de marzo de 2020, la “prórroga” a la que se refiere la Resolución 1-0385 se declara a partir del día siguiente -21 de marzo- y hasta el 12 de abril.

No obstante, en consideración a que la Resolución 1-0385 se profirió el 25 de marzo de 2020, a pesar de lo señalado en su contenido, no es posible afirmar que se trata de una prórroga a la suspensión adoptada en la Circular 01-3-2020-000050 del 16 de marzo de 2020, ya que esa terminó el 20 de esos mismos mes y año y, por tanto, la mencionada resolución no podía prorrogar una medida que, para el momento en que se profirió, ya no estaba vigente.

Se concluye, entonces, que la Resolución 1-0385 del 25 de marzo de 2020 se debe analizar como un acto administrativo autónomo e independiente de la Circular 013-2020-000050, la cual no fue proferida “como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”, pues para el momento en que se expidió -16 de marzo de 2020- el Presidente de la República no había declarado ningún estado de esa naturaleza, lo que hizo posteriormente a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por medio del cual declaró el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”.

Por ello, es necesario advertir que, si bien mediante auto del 17 de abril de 2020, esta Corporación resolvió “NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO del control inmediato de legalidad de la Circular núm. 01-3-2020-00050 de 16 de marzo de 20202, con fundamento en que “aunque se trata de un acto general expedido en ejercicio de función administrativa, no fue dictado en desarrollo de un decreto legislativo proferido al amparo de la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional decretado por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020”[2], la Resolución 1-0385 del 25 de marzo de 2020 no necesariamente debe seguir la misma suerte de esa circular.

Precisado lo anterior, procede el Despacho a estudiar si las decisiones adoptadas por el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA- están sometidas al control inmediato de legalidad de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011. - Análisis de la Resolución 1-0385 del 25 de marzo de 2020, con miras a determinar si procede el control inmediato de legalidad En la parte resolutiva del acto administrativo, el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA- dispuso: i) “Prorrogar” la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, procesales y disciplinarias en segunda instancia (artículo 1) y de los procesos de cobro coactivo (artículo 2), durante los días 21 de marzo y 12 de abril de 2020.

En lo que concierne a procesos de cobro coactivo, se advirtió que, al no encontrarse dentro de los supuestos señalados en los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario Nacional, la medida no debía entenderse como un evento de suspensión o interrupción del término de prescripción de la acción de cobro. ii) No suspender las actuaciones en los procesos contractuales en curso o por iniciar, para lo cual se hará uso de todas las herramientas electrónicas de que dispone el SENA y la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente (parágrafo artículo 1). iii) No suspender las actuaciones sancionatorias de imposición de multas, sanciones, declaratoria de incumplimientos contractuales que actualmente se adelantan, procesos que continúan de manera virtual (artículo 3), incluidas las audiencias programadas de conformidad con los artículos 86 de la Ley 1474 de 2011 y 17 de la Ley 1150 de 2007 (artículo 4); sin embargo, se permitirá la suspensión de términos en los procesos administrativos sancionatorios por presunto incumplimiento contractual, previa consulta y autorización por parte de la Dirección Jurídica (parágrafo artículo 4).

En la parte considerativa del acto administrativo se hizo alusión a las medidas adoptadas mediante decretos que no son de naturaleza legislativa, porque se expidieron en virtud de las facultades otorgadas al Presidente de la República por el artículo 189 de la Constitución Política de 1991 y en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020.

Se mencionaron los decretos 418 del 18 de marzo de 2020 “Por el cual se dictan medidas transitorias para expedir normas en materia de orden público”, 419 del 18 de marzo de 2020, “Por el cual se reglamenta el artículo 21 de la Ley 2010 de 2019 y se adiciona el Capítulo 19 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 1 del Decreto 1625 de 2016 Único Reglamentario en Materia Tributaria”, 420 del 18 de marzo de 2020, “Por el cual se imparten instrucciones para expedir normas en materia de orden público en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia de COVID19” y 457 del 22 marzo de 2020 por medio del cual se ordenó el “aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00am) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00) del día 13 de abril de 2020”.

Además, se hizo referencia al Decreto legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, por medio del cual se declaró el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”. Cabe mencionar que en la parte considerativa de este decreto se anunciaron algunas de las medidas que adoptaría el Gobierno Nacional para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, entre ellas, las siguientes: “Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.

“Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación de los servicios públicos de justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario” (se destaca).

Considera el Despacho que, si bien las decisiones adoptadas a través de la Resolución 1-0385 del 25 de marzo de 2020 son coherentes con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica y con las medidas que se adoptarían en el marco de ese estado de excepción, lo cierto es que no se expidieron en desarrollo del decreto legislativo que lo declaró, pues en él no se adoptaron tales medidas, ni de ningún otro decreto legislativo que hubiera desarrollado esos aspectos, toda vez que para el momento en el que se profirió la mencionada resolución dichas medidas, aunque se habían anunciado, aún no se habían adoptado[3].

Encuentra el Despacho que las medidas que adoptó el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA- a través de la Resolución 1-0385 del 25 de marzo de 2020 se fundaron, principalmente, en la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud y Protección Social a través de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 y del aislamiento preventivo obligatorio que el Gobierno Nacional declaró a través del Decreto 457 del 22 de marzo de 2020.

Es necesario precisar que, a pesar de que en la parte considerativa de la Resolución 1-0385 no se hizo mención expresa a la Resolución 385, sí se hizo referencia al Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, el que, a su vez, para declarar el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional, se sustentó en la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y, además, en la parte considerativa de la primera de las mencionadas resoluciones, el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-, como sustento de su decisión, señaló: “Que la salud pública enfrenta un reto mundial en el que todos estamos involucrados, y las actividades diarias deben ser ajustadas para garantizar en forma preventiva el contagio del COVID - 19, por tal motivo se ha decretado en el país la emergencia sanitaria, siendo el aislamiento social, la principal y más efectiva medida para contener la propagación del virus.

“(…) “Que con el fin de preservar la vida y mitigar el riesgo con ocasión de la situación epidemiológica causada por el virus COVID-19, El Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, mediante Circular No. 01-3-2020-000050 del 16 de marzo del presente año, determinó acciones administrativas para la contención del virus. “Que las medidas de autocuidado, aislamiento y cuarentena establecidas para la contención de los efectos del virus COVID-19, afectan el normal desarrollo de actuaciones judiciales y administrativas… “(…) “Que la adopción de las mencionadas medidas, impiden que las personas que intervienen en las actuaciones administrativas de los procesos disciplinarios de segunda instancia acudan a las sedes de la entidad” (se destaca).

Así las cosas, concluye el Despacho que, como el control inmediato de legalidad es excepcional y taxativo, aunque el contenido de la Resolución 1- 0385 del 25 de marzo de 2020 comparte un antecedente común con el Decreto legislativo 417 de 2020 al que cita –la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social-, ese solo aspecto no permite concluir que proceda el control inmediato de legalidad al que se refieren los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, puesto que no se profirió como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción. No significa lo anterior que la Resolución 1-0385 del 25 de marzo de 2020 no pueda ser objeto de ningún medio de control –cuyo trámite necesariamente es distinto al que corresponde al control inmediato de legalidad–, sino únicamente que no lo es del establecido en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011.

En consecuencia, se

RESUELVE

PRIMERO: RECHAZAR por improcedente la remisión que se hizo de la Resolución 1-0385 proferida el 25 de marzo de 2020 por el Director General del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-.

SEGUNDO: Notificar esta decisión, vía correo electrónico, a la Procuraduría General de la Nación, para lo de su cargo.

TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Tomada de la página del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-: http://www.sena.edu.co/esco/transparencia/Documents/CIRCULAR_COVID19.pdf#sea rch=covid%2D19 [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrativo, expediente 11001 03 15 000 2020 01122 00, Magistrado ponente: Oswaldo Giraldo López. [3] El Decreto Legislativo 491, a través del cual se declaró la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, se profirió el 28 de marzo de 2020: “Artículo 6.

Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

“La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

“En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. “Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

“Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. “Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. “Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales”.