CIRCULAR 007 DE 31 DE MARZO DE 2020 – Avoca control inmediato de legalidad CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Competencia De conformidad con el artículo 111 del CPACA, a la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. En Acta No. 9 del 1º de abril de 2020 la Sala Plena aprobó asignar las decisiones del control inmediato de legalidad a las Salas Especiales de Decisión. (…) Además, por virtud de lo dispuesto en los artículos 185 del CPACA y 23 del Acuerdo 080 de 2019 –compilatorio del reglamento del Consejo de Estado– que distribuyó el reparto de los distintos asuntos con base en criterios de especialización y volumen de trabajo, la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a cualquiera de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÌCULO 111 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR 007 DE 31 DE MARZO DE 2020 Observa el Despacho que la Circular número 007 de 31 de marzo de 2020 constituye una “medida” de carácter general dictada en ejercicio de función administrativa, que dio alcance a las “Circulares 003, 004 y 006 del 12, 17 y 26 de marzo de 2020 respectivamente” expedidas con anterioridad al Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, o dictadas con fundamento en medidas distintas de las adoptadas durante el estado de excepción. (…) Sin embargo, es importante destacar que, en su texto, la Circular 007 de 31 de marzo de 2020 que ahora se examina, invocó en forma expresa “lo dispuesto en el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 expedido por el Ministerio de Justicia y del Derecho” y de manera concreta, en el acápite de adiciones a la Circular 003, se refirió al artículo 28 del citado Decreto.
(…) Como consecuencia, se verifica la pertinencia del control de legalidad inmediato, por cuanto la Circular 007 de 31 de marzo de 2020 desarrolló algunas de las disposiciones del Decreto legislativo 491 de 2020, expedido, a su vez, durante el estado de excepción. FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 – ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01196-00(CA)A Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR Demandado: CIRCULAR 007 DE 31 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (ARTICULO 136 CCA) En el marco de los artículos 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) procede el Despacho a avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad respecto de la Circular 007 de 31 de marzo de 2020, proferida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF.
ANTECEDENTES El 20 de abril de 2020 el Despacho recibió por medio magnético el reparto del trámite correspondiente a la Circular 007 de 31 de marzo de 2020, expedida por la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad establecido en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[1] y 136 del CPACA[2]. 1.
El texto del acto objeto de control La Circular 007 de 31 de marzo de 2020 estableció, en lo pertinente (se transcribe parcialmente[3], de forma literal, incluidos los eventuales errores): “CIRCULAR 007 DE 2020 “(31 DE MARZO DE 2020) “PARA: Subdirectora General, Secretario General, Directivos, Coordinadores de Grupos internos de Trabajo, Defensores de Familia e Integrantes de Equipos Técnicos Interdisciplinarios, Coordinadores de Centros Zonales, Servidores Públicos y Contratistas de Prestación de Servicios Profesionales y de Apoyo a la Gestión. “ASUNTO: Alcance Circulares 003, 004,006 del 12, 17 y 26 de marzo de 2020 respectivamente, Instrucciones de Intervención, Respuesta y Atención del COVID-19, atención a niños y adolescentes por parte de las Defensorías de Familia durante el estado de emergencia sanitaria.
“FECHA: 31-03-2020 “En desarrollo de las medidas adoptadas en las Circulares 003, 004 y 006 del 12, 17 y 26 de marzo de 2020 respectivamente, acorde con la evolución de las medidas de intervención, respuesta y atención del COVID-19, y en atención a lo dispuesto en el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020[4] expedido por el Ministerio de Justicia y del derecho, la Dirección General del ICBF se permite dar alcance a las mencionadas circulares en los siguientes términos: “Circular 003 del 12 de marzo de 2020, numeral 1.2.
Cuarentena, quedará así: “1. Es deber del servidor público y el contratista de prestación de servicios informar al jefe inmediato o supervisor del contrato, según sea del caso, cuando se presenten síntomas respiratorios, se haya tenido contacto con una persona diagnóstica (sic9 con COVID-19, así como cuando le sea diagnosticado COVID-19, y se deba iniciar la cuarentena obligatoria.
“2. Es competencia de la EPS (…) informar de manera inmediata sobre el diagnostico (sic) de contagio a las Secretarías de Salud o Dirección Territorial de Salud de su Jurisdicción, acorde con lo definido por el Ministerio de Salud y Protección Social. Se anexan los lineamientos para la gestión de muestras durante la pandemia del SARS -COV 2 (COVID 19) en Colombia para el Ministerio de Salud “3.
Una vez se tenga conocimiento del diagnóstico con COVID 19 del servidor público o del contratista de prestación de servicios, el jefe inmediato o supervisor deberá (i) informar a la Dirección General, a la Dirección de Gestión Humana y al Director Regional respectivo, y ii) construir de inmediato una base de datos que relacione el grupo de personas con las que estuvo en contacto directo (…).
Dicha base de datos deberá ser comunicada a la Dirección Regional. Lo anterior con la finalidad de que, de manera automática entren en cuarentena los servidores públicos y contratistas de prestación de servicios que estando en aislamiento obligatorio, pero en cumplimiento de turnos de disponibilidad, han tenido contacto directo con el servidor público o el contratista de prestación de servicios diagnosticado.
En tal caso, las autoridades sanitarias respectivas son las competentes para tomar la muestra a las personas que estuvieron en contacto con la persona confirmada con COVID -19. “4. Es deber de la Dirección Regional informar de manera inmediata mediante correo electrónico a quienes integren la base de datos referida en el numeral anterior (…).
“5. La declaratoria de cuarentena obligatoria NO requiere un acto administrativo adicional a los ya expedidos por el Gobierno Nacional y el ICBF, por lo cual, no podrá ser exigido por el jefe inmediato o por el supervisor del contrato de prestación de servicios. “6. En tanto es obligación de las ARL conformar un equipo de prevención y control para los casos con riesgo de exposición directa (…) resulta indispensable que la Dirección Regional remita a la ARL Positiva (haciendo uso de los medios tecnológicos) la base de datos (…).
“7. Con relación al servidor público o el contratista de prestación de servicios que resulte que resulte diagnosticado con COVID 19 se recomienda hacer el reporte ante la ARL como accidente de trabajo (…). “8. Desde la dirección de Gestión Humana, el equipo de seguridad y salud en el trabajo, acompañado de psicólogos profesionales en el tema, dará orientaciones específicas a quienes inicien la cuarentena obligatoria (…).
“Finalmente, en cumplimiento del Artículo 18 del Decreto 491 de marzo de 2020[5], el referente de Seguridad y Salud en el Trabajo en las Regionales y el Profesional SST en la Sede de la Dirección General, deberán reportar a la ARL, la lista de los servidores públicos y contratistas que durante el período de aislamiento preventivo obligatorio presenten sus servicios a través de teletrabajo o trabajo en casa.
“Alcance de la Circular 004 de 17 de marzo de 2020: “Otras disposiciones: “Durante el período de aislamiento preventivo obligatorio, las personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, continuarán desarrollando sus objetos y obligaciones contractuales haciendo unos de las tecnologías de la información y las comunicaciones, reportándole los productos pactados al respectivo supervisor.
“Aquellos contratistas cuyas obligaciones sólo se puedan realizar de manera presencial continuarán percibiendo el valor de los honorarios durante el período de aislamiento preventivo obligatorio, previa verificación por parte del supervisor de la cotización al Sistema General de Seguridad Social. Esto sin perjuicio de que una vez superados los hechos que dieron lugar a la Emergencia Sanitaria cumplan con su objeto y obligaciones en los términos pactados en sus contratos.
“Atención al ciudadano “A partir de la fecha y hasta el 30 de mayo de 2020, se suspende la atención al público de manera presencial en todo el territorio nacional, medida que podrá ser prorrogada conforme a las que adopte el Gobierno Nacional, a excepción de las solicitudes de verificación de derechos y actuaciones urgentes. “Alcance a la Circular 006 de 26 de marzo de 2020: “A partir de la fecha de expedición del presente alcance a la circular 006 de 2020, las Defensorías de Familia Prestarán servicio mediante la figura de la disponibilidad, “La Dirección regional deberá brindar al personal tanto el transporte como el suministro de los elementos de protección y bioseguridad (guantes desechables, tapabocas, batas desechables no quirúrgicas, acorde con el plan de disponibilidades.
Sin estos elementos el funcionario no podrá ejercer la prestación de los servicios indispensables de bienestar familiar. “Así mismo, en caso de imposibilidad de la atención a través de disponibilidad, se debe coordinar con las autoridades policiales y Comisarías de Familia, para que asuman la protección de los casos urgentes de manera que se atienda las amenazas o vulneraciones de derechos a las niñas, los niños y adolescentes.
“Agrademos su comprensión y compromiso con el cuidado personal y colectivo de los colaboradores. “LINA MARÍA ARBELÁEZ ARBELÁEZ (firmado) “Directora General ICBF” I. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 111 del CPACA[6], a la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. En Acta No. 9 del 1º de abril de 2020 la Sala Plena aprobó asignar las decisiones del control inmediato de legalidad a las Salas Especiales de Decisión. Además, por virtud de lo dispuesto en los artículos 185 del CPACA[7] y 23 del Acuerdo 080 de 2019[8] –compilatorio del reglamento del Consejo de Estado– que distribuyó el reparto de los distintos asuntos con base en criterios de especialización y volumen de trabajo, la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a cualquiera de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 2.
El control inmediato de legalidad del artículo 136 del CPACA versa sobre cualquier medida de carácter general dictada en ejercicio de función administrativa y en desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción Observa el Despacho que la Circular número 007 de 31 de marzo de 2020 constituye una “medida” de carácter general dictada en ejercicio de función administrativa[9], que dio alcance a las “Circulares 003, 004 y 006 del 12, 17 y 26 de marzo de 2020 respectivamente” expedidas con anterioridad al Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, o dictadas con fundamento en medidas distintas de las adoptadas durante el estado de excepción. Sin embargo, es importante destacar que, en su texto, la Circular 007 de 31 de marzo de 2020 que ahora se examina, invocó en forma expresa “lo dispuesto en el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020[10] expedido por el Ministerio de Justicia y del Derecho” y de manera concreta, en el acápite de adiciones a la Circular 003, se refirió al artículo 28 del citado Decreto[11].
Como consecuencia, se verifica la pertinencia del control de legalidad inmediato, por cuanto la Circular 007 de 31 de marzo de 2020 desarrolló algunas de las disposiciones del Decreto legislativo 491 de 2020, expedido, a su vez, durante el estado de excepción[12]. Se hace constar que el control en este proceso se avocará únicamente sobre el contenido de la Circular 007 de 31 de marzo de 2020 dictada por el ICBF y, en principio[13], no tiene alcance sobre las Circulares 003, 004 y 006 de 2020.
En especial, se respetará lo resuelto por esta Corporación en el trámite del control inmediato de legalidad de la Circular 004 de 2020 mediante auto de 14 de abril de 2020[14], en el cual se dispuso no avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de dicha Circular. En mérito de lo expuesto, el Despacho,
RESUELVE
PRIMERO: AVOCAR el conocimiento de la Circular 007 de 31 de marzo de 2020 del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- con el fin de adelantar su control inmediato de legalidad.
SEGUNDO: Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, publicar el aviso a la comunidad, de que trata el artículo 185 del CPCA, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad de la citada circular.
TERCERO: Por Secretaría General y de manera simultánea a la publicación del aviso, solicítese al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF que, en el término máximo de diez (10) días contados a partir del recibo de la correspondiente solicitud, envíe con destino a este proceso todos los antecedentes administrativos de la Circular 007 de 31 de marzo de 2020.
TERCERO: Vencido el término de que trata el ordinal anterior, córrase traslado al Ministerio Público por el término de diez (10) días para que rinda concepto respecto de la legalidad en el presente asunto.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO EN EL ORIGINAL ----------------------- [1] Ley 137 de 1994 “Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. // Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso- administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. [2] “CPACA.
Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. [3] Se omiten detalles de las instrucciones contenidas en la circular que no son relevantes para el presente auto. [4] La negrilla no es del texto, se resalta para el propósito de destacar el Decreto que se desarrolla con el fin de estudiar el sometimiento al control inmediato de legalidad. [5] La negrilla no es del texto, se destaca para el análisis que se realiza en la presente providencia. [6] “CPACA.
Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: “(…) “8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. “(…)”. [7] “CPACA.
Artículo 185. Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: “1.
La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. “(…)”. [8] “Acuerdo 080/19. Control inmediato de legalidad. Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [9] En efecto, por una parte, tratándose de su carácter general, se trata de una medida dirigida a todos los servidores de la entidad remitente y, por otro lado, frente al hecho de que corresponde a un ejercicio de función administrativa, cabe recordar que, de acuerdo con la posición unificada de la Sección Primera de esta Corporación, los actos que se expiden en ejercicio de la función administrativa no están restringidos a los denominados “administrativos” que producen efectos jurídicos: “En criterio de la Sala esta postura responde a los requerimientos que el principio de Estado de Derecho eleva a la jurisdicción contenciosa en la realidad administrativa actual y consulta mejor que la línea jurisprudencial anterior los propósitos de la reforma legal de 2011, en tanto viabiliza un verdadero ensanchamiento del ámbito del control judicial de las actuaciones de la Administración, ya no controlables solo en tanto que actos administrativos, sino en cuanto manifestaciones de la función administrativa.
El hecho de carecer las circulares de efectos jurídicos directos por no crear, modificar ni extinguir situaciones jurídicas determinadas en nada impide su control judicial, no solo por ser éste un dato indiferente a la luz de los principios de supremacía constitucional (artículo 4 de la Constitución) y de legalidad (artículos 6, 121, 122 y 123 Ibidem) que rigen por igual las distintas expresiones de la función administrativa y que a voces del artículo 103 del CPACA sirven de motores que impulsan la actividad del contencioso (junto con la protección de los derechos), sino también –y especialmente-a la luz de las nuevas circunstancias en las que opera la Administración en la actualidad” Sección Primera.
Fallo de 27 de noviembre de 2014 [Radicado 05001-23-33-000-2012- 00533-01]. MP. Guillermo Vargas Ayala. [10] La negrilla no es del texto, se resalta para el propósito de destacar el Decreto que se desarrolla con el fin de estudiar el sometimiento al control inmediato de legalidad. [11] Decreto 491 de 28 de marzo de 2020 “Artículo 18. Reportes a las Aseguradoras de Riesgos Laborales.
Las autoridades deberán reportar a las respectivas Aseguradoras de Riesgos Laborales la lista de los servidores públicos y contratistas que durante el período de aislamiento preventivo obligatorio presenten sus servicios a través de teletrabajo o trabajo en casa”. [12] Decreto 491 de 28 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” [13] Sin perjuicio de acumulaciones que sean solicitadas o declaradas de oficio con posterioridad. [14] Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 13, Consejero Ponente (E): Julio Roberto Piza Rodríguez, auto de 14 de abril de 2020, Control inmediato de legalidad, radicación: 11001-03-15-000-2020-01035-00, asunto: control inmediato de legalidad de la Circular 004 del 17 de marzo de 2020, expedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF.