CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR SIN NÚMERO Y FECHA DE LA UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS-USPEC - No constituye un acto general / TURNOS DE DESCANSO DE LA SEMANA SANTA DEL PERSONAL DE LA UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS-USPEC / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Rechaza Las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.
(…).La circular sin fecha, proferida por la directora general de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec), que nos ocupa, no comporta un acto pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación bajo las previsiones del artículo 136 del CPACA, por las siguientes razones:1. Si bien fue proferida por autoridad nacional, esto es, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec), a través de su directora general, la medida allí adoptada no está encaminada a regular una situación externa y de alcance general para el conglomerado social (ad extra), sino de funcionamiento interno y particular de la institución (ad intra), puesto que se contrae específicamente a impartir instrucciones sobre turnos de descanso durante la pasada semana santa del personal a su servicio.(…) resulta claro que la circular objeto de estudio, al contraerse a impartir instrucciones internas sobre turnos de descanso en una fecha determinada y única al personal de la entidad, no constituye una «medida de carácter general» susceptible del control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 del CPACA, puesto que una vez cumplida la orden allí prevista, desapareció su objeto, sin perjuicio de que pueda examinarse su legitimidad bajo los demás medios de control previstos en el mismo Código, a instancia, claro está, de cualquier persona.
NORMA DEMANDADA: CIRCULAR(SIN NÚMERO Y FECHA) UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA- ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 / LEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11/ LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., seis (6) de mayo de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01683-00(CA) Actor: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS (USPEC) Demandado: CIRCULAR SIN FECHA Medio de control: Control inmediato de legalidad Actuación: Decide sobre la admisión del control inmediato de legalidad de la circular sin fecha, proferida por la directora de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |ASUNTO A TRATAR | |Procede el despacho a decidir acerca de la admisión del control | |inmediato de legalidad de la circular sin fecha, proferida por la | |directora de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios | |(Uspec). | I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 7 y 8). La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo con el propósito de que, conforme al artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se ejerza control inmediato de legalidad respecto de circular sin fecha, proferida por su directora general, dirigida a los «SERVIDORES PÚBLICOS UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS-USPEC», cuyo asunto denomina «Semana Santa» A este despacho correspondió el trámite del presente asunto, por reparto efectuado el 4 de mayo de 2020 por la secretaría general de la Corporación (ff. 2 y 3).
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. Sea lo primero precisar que, conforme a los artículos 215 constitucional, 20 de la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia», y 111.8 y 136 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente asunto. 2.2 Marco normativo. El asunto sub examine está regulado, en lo fundamental, por las disposiciones contenidas en los artículos 215 de la Constitución Política; 11, 13 y 20 de la Ley 137 de 1994; y 111.8, 136 y 185 del CPACA.
En efecto, el artículo 215 de la Constitución Política, en lo pertinente, establece:
ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […] Por su parte, la Ley 137 de 1994 prevé que «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13).
Acerca del control inmediato de legalidad que compete a esta Corporación, se tiene que el artículo 20 de la mencionada Ley 137 de 1994 dispone: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición [se destaca]. De igual modo, el CPACA (Ley 1437 de 2011) al respecto preceptúa: Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Del anterior marco normativo se concluye que las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA. 2.3 Caso concreto.
La circular sin fecha, proferida por la directora general de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec), que nos ocupa, no comporta un acto pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación bajo las previsiones del artículo 136 del CPACA, por las siguientes razones: 1. Si bien fue proferida por autoridad nacional, esto es, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec)[1], a través de su directora general, la medida allí adoptada no está encaminada a regular una situación externa y de alcance general para el conglomerado social (ad extra), sino de funcionamiento interno y particular de la institución (ad intra), puesto que se contrae específicamente a impartir instrucciones sobre turnos de descanso durante la pasada semana santa del personal a su servicio, en los siguientes términos: CIRCULAR N° Bogotá D.C., DESTINATARIOS: SERVIDORES PÚBLICOS UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS -USPEC ASUNTO: Semana santa La Dirección General de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, en cumplimiento a lo establecido en el artículo 2.2.5.5.51 del Decreto 648 de 2017, a través de la circular 000004 de 17 de febrero de 2020 fijó los parámetros para compensación de tiempo para el disfrute del descanso compensado en Semana Santa.
Sin embargo, dada la Emergencia Sanitaria declarada mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, como consecuencia del COVID-19, y la Directiva Presidencial No. 02 de 2020, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC dispuso de dos turnos de descanso de Semana Santa, el primero para el miércoles 8 de abril de 2020 y el segundo para el lunes 13 de abril de 2020, cada funcionario de acuerdo a la necesidad del servicio debe elegir uno de los dos días y comunicárselo a su jefe inmediato.
En tal sentido y teniendo en cuenta que se debe garantizar la prestación del servicio de todas las dependencias durante los turnos de Semana Santa en la modalidad de trabajo en casa, es responsabilidad de cada Jefe; Coordinador de Grupo; Subdirector y Director asignar dicha labor, precisando que sólo se concederá un día de descanso de acuerdo con las fechas antes mencionadas, de conformidad con el tiempo compensado, por lo que es deber de cada Jefe;
Coordinador de Grupo; Subdirector y Director informar al correo del Grupo de Administración de Personal (Jenny.rojas@uspec.gov.co) la relación de las personas que estarán en servicio, aclarando para cada caso, el día de descanso en que cada funcionario tomará el turno. Finalmente, la Dirección General de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC agradece a cada uno de los Servidores Públicos que hacen parte de esta gran familia, por su compromiso y dedicación demostrada en este momento de trabajo en casa, aportando con ello a la mitigación de los riesgos que enfrena el país de cara al “COVID – 19” y su propagación y los invita a seguir aportando al mejoramiento de la calidad de vida de nuestra Población Privada de la Libertad, que es nuestra razón de ser.
(hay firma) LISSETTE CERVANTES MARTELO Directora General (E) [sic] Bajo esta perspectiva, el acto administrativo en cuestión no colma la condición de contener una medida de carácter general, dado el alcance determinado y determinable de la materia, cuyos efectos jurídicos directos no trascienden al exterior de la administración, ni versa sobre derechos o situaciones de la ciudadanía en general; su eficacia se proyecta exclusivamente a la esfera de funcionamiento interno de la entidad, y a un asunto preciso, como el hecho de haber concedido «un día de descanso de acuerdo con las fechas antes mencionadas, de conformidad con el tiempo compensado» durante la pasada Semana Santa, «dada la Emergencia Sanitaria declarada mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, como consecuencia del COVID-19».
No debe perderse de vista que, según la jurisprudencia constitucional, el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales[2]. Al respecto, esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 2003[3], sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» (negrilla del despacho) y «se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo»[4].
En este orden de ideas, resulta claro que la circular objeto de estudio, al contraerse a impartir instrucciones internas sobre turnos de descanso en una fecha determinada y única al personal de la entidad, no constituye una «medida de carácter general» susceptible del control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 del CPACA, puesto que una vez cumplida la orden allí prevista, desapareció su objeto, sin perjuicio de que pueda examinarse su legitimidad bajo los demás medios de control previstos en el mismo Código, a instancia, claro está, de cualquier persona. 2.
El acto administrativo en cuestión no fundamenta su expedición en ninguno de los decretos legislativos que desarrollan el estado de excepción, declarado mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. Como se precisó, uno de los presupuestos legales para que esta jurisdicción realice control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general, que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa durante los estados de excepción, es que constituyan desarrollo de los correspondientes decretos legislativos, los que, a su vez, «deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia», por mandato del artículo 215 de la Constitución Política.
De modo que si el acto administrativo de que se trate se distancia de la fuente porque la medida adoptada no desarrolla los mencionados decretos, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la improcedencia del control inmediato de legalidad, lo que no es óbice para que se promueva su examen a través de los demás medios de control consagrados por el CPACA, por demanda de cualquier persona, se reitera.
En consonancia con lo anterior, la sala plena de lo contecioso- administrativo de esta Corporación[5] ha reiterado: El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción. En oportunidades anteriores, la Sala[6] ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos. […] En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.
Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137. En el presente caso, la circular expedida por la directora de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) se limita a regular unos turnos de descanso de los empleados de la entidad en época determinada (Semana Santa), pero no desarrolla ninguna medida del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, con el cual el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, «declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica todo el territorio Nacional», puesto que esta disposición no las consagra, salvo la declaratoria misma del estado de excepción, por tal razón el citado Decreto, en el artículo 2°, adiciona que «El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos» [se destaca].
Tampoco desarrolla la aludida circular alguna medida de las previstas en los decretos legislativos que siguieron a la declaratoria del estado de excepción. Resulta pertinente recordar que, de conformidad con el artículo 103 del CPACA, «Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectivdad de los derechos reconocidos en al Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico» (se destaca).
El hecho es que al juez administrativo, como garante fundamental del Estado social de derecho, le está vedado arrogarse atribuciones que la ley no le otorga para ejercer control inmediato de legalidad de actos administrativos que no fueron expedidos «como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción» (se destaca), tal como lo establecen los artículos 20 de la Ley estaturaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, ya citados, se itera, sin perjuicio de que puedan ser revisados por otra vía legal.
En consecuencia, se impone rechazar el presente medio de control, de conformidad con el artículo 169 (numeral 3) del CPACA[7], por tratarse de un asunto no susceptible de juzgamiento bajo tal mecanismo de revisión. En mérito de lo expuesto, el despacho DECIDE: 1.° Rechazar el control inmediato de legalidad de la circular sin fecha, expedida por la directora general de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec), conforme a la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Decreto 4150 de 2011: «ARTÍCULO 2o. CREACIÓN Y NATURALEZA JURÍDICA. Créase una Unidad Administrativa Especial denominada Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho, cuyos objetivos y funciones serán los escindidos.
ARTÍCULO 3 o. SEDE. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, tendrá como sede la ciudad de Bogotá, D. C. y ejercerá sus funciones en el territorio nacional ». [2] Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [3] Sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15-000-2002-1280-01(CA-006). [4] Sentencia de 5 de marzo de 2012, sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-03- 15-000-2010- 00369-00. [5] Sentencia de 5 de marzo de 2012, expediente 11001031500020100036900, M. P: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [6] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [7] «ARTÍCULO 169.
RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial» ----------------------- Expediente: 11001-03-15-000-2020-01683-00 Autoridad emisora:Uspec