CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad / CONTROL AUTOMÁTICO/INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13). […] Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. […] [L]as medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (iv) cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (se destaca), como lo determina el precitado artículo 11 de la Ley 137 de 1994.
La Resolución 38 de 25 de marzo de 2020, que nos ocupa, no comporta un acto pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación bajo las previsiones del artículo 136 del CPACA, sino del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las siguientes razones: 1. Si bien proviene del DANE y en desarrollo del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, por el cual el presidente de la República declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, no fue expedida por su director general (autoridad nacional), sino por funcionario de una de las dependencias del nivel regional, esto es, el «Director Territorial Centro - Bogotá», cuya competencia funcional está limitada al correspondiente ámbito local […]. [T]al acto administrativo establece medidas de índole local o territorial, mas no nacional, acerca de su funcionamiento interno en materia de contratación estatal.
FUENTE FORMAL: CP – ARTÍCULO 215 / CPACA – ARTÍCULO 111.8 / CPACA – 136 / CPACA – ARTÍCULO 185 / CIRCULAR 007 DE 17 DE MARZO DE 2020 - DANE CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C., trece (13) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00996-00(CA)A Actor: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA - DANE Demandado: RESOLUCIÓN 38 DE 25 DE MARZO DE 2020 - DANE Referencia: DECIDE ADMISIÓN PARA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE RESOLUCIÓN 38 DE 25 DE MARZO DE 2020, PROFERIDA POR DIRECTOR TERRITORIAL CENTRO – BOGOTÁ DEL DANE.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ASUNTO A TRATAR Procede el despacho a decidir la admisión de la solicitud de control inmediato de legalidad de la Resolución 38 de 25 de marzo de 2020, proferida por el director territorial Centro – Bogotá del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (f. 6). El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo con el propósito de que, conforme al artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se ejerza control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 38 de 25 de marzo de 2020 de su director territorial (Centro – Bogotá), «Por medio de la cual se declara la urgencia manifiesta para celebrar la contratación de bienes y servicios necesarios, para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia del coronavirus COVID-19 y garantizar la continuidad de la gestión del Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE».
A este despacho correspondió el trámite del presente asunto, por reparto efectuado el 1° de abril de 2020 por la secretaría general de la Corporación (f. 7). II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. Sea lo primero precisar que, conforme a los artículos 215 constitucional, 20 de la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia», y 111.8 y 136 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente asunto. 2.2 Marco normativo.
El asunto sub examine está regulado, en lo fundamental, por las disposiciones contenidas en los artículos 215 de la Constitución Política; 11, 13 y 20 de la Ley 137 de 1994; y 111.8, 136 y 185 del CPACA. En efecto, el artículo 215 de la Constitución Política, en lo pertinente, establece:
ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […] Por su parte, la Ley 137 de 1994 prevé que «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13).
Acerca del control inmediato de legalidad que compete a esta Corporación, se tiene que el artículo 20 de la mencionada Ley 137 de 1994 dispone: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición [se destaca]. De igual modo, el CPACA (Ley 1437 de 2011) al respecto precetúa: Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Del anterior marco normativo se concluye que las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (iv) cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determina el precitado artículo 11 de la Ley 137 de 1994. 2.3 Caso concreto.
La Resolución 38 de 25 de marzo de 2020, que nos ocupa, no comporta un acto pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación bajo las previsiones del artículo 136 del CPACA, sino del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las siguientes razones: 1. Si bien proviene del DANE[1] y en desarrollo del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, por el cual el presidente de la República declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, no fue expedida por su director general (autoridad nacional), sino por funcionario de una de las dependencias del nivel regional, esto es, el «Director Territorial Centro - Bogotá», cuya competencia funcional está limitada al correspondiente ámbito local, en consideración a que, de conformidad con el Decreto 262 de 28 de enero de 2004[2], «El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, contará con seis (6) Direcciones Territoriales, las cuales cumplirán las siguientes funciones: 1.
Dirigir, coordinar y controlar la ejecución de las políticas, programas y demás actividades que el Departamento haya trazado para el cumplimiento de su misión en el ámbito regional» [se destaca] (artículo 19). 2. Lo anterior explica que la medida allí consagrada no está encaminada a regular una situación de alcance general del país, sino de carácter regional de la institución, dirigida específicamente a la «Dirección Territorial Centro - Bogotá», al señalar lo siguiente:
ARTÍCULO PRIMERO. Declarar la urgencia manifiesta para celebrar la contratación de bienes y servicios necesarios, para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia del coronavirus COVID-19 y garantizar la continuidad de la gestión de la Dirección Territorial Centro – Bogotá del Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE, de conformidad con el artículo 42 de la ley 80 de 1993 y la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica del Gobierno Nacional. […]
ARTÍCULO SEGUNDO. Ordenar la celebración del (los) contrato (s) derivado (s) de la presente declaratoria para la Dirección Territorial Centro – Bogotá y que tengan como único fin prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia del virus COVID-19 y así garantizar la continuidad de la gestión del Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE. […]
ARTÍCULO TERCERO. El Director Territorial Centro Bogotá deberá rendir informe a la Dirección General dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la finalización de la vigencia de la declaratoria de la urgencia manifiesta, sobre el ejercicio de sus funciones delegadas [se subraya]. Es decir, que tal acto administrativo establece medidas de índole local o territorial, mas no nacional, acerca de su funcionamiento interno en materia de contratación estatal.
Sobre este último aspecto, esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 2003[3], sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» (negrilla del despacho). En este orden de ideas, resulta claro que la Resolución 38 de 25 de marzo de 2020 está orientada a dar lineamientos relacionados con el funcionamiento del DANE en la regional Centro - Bogotá, mientras subsistan las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Por consiguiente, no constituye un acto administrativo de carácter general nacional, ni por su expedición, ni por sus efectos y en tales circunstancias no es susceptible del control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 del CPACA por parte de esta Coporación, sino por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al cual se enviará el expediente, por competencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 151[4] y 168[5] del CPACA.
En mérito de lo expuesto, el despacho DECIDE: 1.° Declarar la falta de competencia de esta Corporación para conocer del control inmediato de legalidad de la Resolución 38 de 25 de marzo de 2020, proferida por el director territorial Centro – Bogotá del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), conforme a la parte motiva. 2.º A través de secretaría general, enviar el expediente, en forma inmediata, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia, según lo expuesto. 3.° Ejecutoriada esta providencia, realizar las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Departamento administrativo del orden nacional, perteneciente a la rama ejecutiva del poder público, de conformidad con el Decreto 262 de 28 de enero de 2004. [2] «Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE y se dictan otras disposiciones». [3] Sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15-000-2002-1280-01(CA-006). [4]«ARTÍCULO 151.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 14. Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan». [5] «ARTÍCULO 168.
FALTA DE JURISDICCIÓN O DE COMPETENCIA. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión».