CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia / MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae / MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia Las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) sean dictadas en ejercicio de la función administrativa (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11, respectivamente, de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO DE CONTENIDO GENERAL PROFERIDO POR CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL – Competencia de los tribunales administrativos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓ 2003-1388 DE 2020 DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS DE LOS PROCEDIMIENTOS Y ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS EN CORPOANTIOQUÍA / FALTA DE COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Resolución de alcance territorial / CONTROL INNMEDIATO DE LEGALIDAD – Falta de competencia En el caso bajo examen, se observa que el acto administrativo en cuestión establece medidas de carácter general, pero de alcance local o regional, mas no nacional, acerca de su funcionamiento interno, que lo hace susceptible de control inmediato de legaldiad, pero por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, no solo por el ámbito delimitado de aplicación material, orgánico y geográfico, sino porque, además, tal control de legalidad debe ser ejercido «por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales», en los términos del artículo 136 del CPACA.
(…). Para este efecto, advierte el Despacho que si bien las corporaciones autónomas regionales no son propiamente entes territoriales, sino entidades administrativas de carácter nacional, tampoco se debe desconocer que desarrollan sus funciones, por regla general, «dentro del área de su jurisdicción» territorial, como lo consagra el artículo 23 de la Ley 99 de 1993.
Por las razones expuestas, se declarará la falta de competencia de esta Corporación para conocer del presente asunto y se ordenará el envío inmediato del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 151 y 168 del CPACA.NOTA DE RELATORÍA: En relación con la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, ver: Corte constitucional, sentencia C-593 de 1995, M.P.: Fabio Morón Díaz.
En cuanto a los actos administrativos pasibles del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, providencia de 28 de enero de 2003, radicación: 2002-1280-01(CA-006), C.P.: Reinaldo Chavarro Buriticá. NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 2003-1388 DE 2020.CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 33 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 151 NUMERAL 14 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 168 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., quince (15) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01026-00(CA) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA (CORANTIOQUIA) Demandado: RESOLUCIÓN 2003-1388 DE 19 DE MARZO DE 2020, PROFERIDA POR LA DIRECTORA DE CORANTIOQUIA Actuación: Decide admisión para control inmediato de legalidad de Resolución 2003-1388 de 19 de marzo de 2020, proferida por la directora de Corantioquia I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (f. 9). La Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (Corantioquia) ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo con el propósito de que, conforme al artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se ejerza control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 2003- 1388 de 19 de marzo de 2020 de su directora, «Por medio de la cual se suspenden, con carácter temporal, los términos en los procedimientos y actuaciones administrativas que se surten en las diferentes dependencias de la Sede Central, Oficinas Territoriales y Sedes Locales de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia CORANTIOQUIA, en atención a la contingencia generada por el COVID- 19».
A este despacho correspondió el trámite del presente asunto, por reparto efectuado el 8 de abril de 2020 por la secretaría general de la Corporación (ff. 8 y 9). II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. Sea lo primero precisar que, conforme a los artículos 215 constitucional, 20 de la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia», y 111.8 y 136 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente asunto. 2.2 Marco normativo.
El asunto sub examine está regulado, en lo fundamental, por las disposiciones contenidas en los artículos 215 de la Constitución Política; 11, 13 y 20 de la Ley 137 de 1994; y 111.8, 136 y 185 del CPACA. En efecto, el artículo 215 de la Constitución Política, en lo pertinente, establece:
ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […] Por su parte, la Ley 137 de 1994 prevé que «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13).
Acerca del control inmediato de legalidad que compete a esta Corporación, se tiene que el artículo 20 de la mencionada Ley 137 de 1994 dispone: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición [se destaca]. De igual modo, el CPACA (Ley 1437 de 2011) al respecto precetúa: Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Del anterior marco normativo se concluye que las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) sean dictadas en ejercicio de la función administrativa (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11, respectivamente, de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA. 2.3 Caso concreto.
La Resolución 2003-1388 de 19 de marzo de 2020 de Corantioquia, que nos ocupa, no comporta un acto pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación bajo las previsiones del artículo 136 del CPACA, sino del Tribunal Administrativo de Antioquia, por las siguientes razones: 1. La Corte Constitucional ha precisado que «Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza… la Constitución […] sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo, […] son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente»[1].
En auto 89A de 24 de febrero de 2009, la Corte, ante la disparidad criterios jurisprudenciales sobre el tema, determinó unificar su posición entorno a los pronuciamientos en los cuales: [H]a señalado que las CAR tienen una naturaleza jurídica especial o sui generis pues (i) no pertenecen al sector central de la administración ya que, por mandato de la Constitución, son organismos autónomos (artículo 150 numeral 7)[2], (ii) no son entidades del sector descentralizado por servicios porque no están adscritas ni vinculadas a ningún ente del sector central[3] y (iii) no son entidades territoriales debido a que no están incluidas en el artículo 286 de la Constitución que las menciona de forma taxativa y, además, pueden abarcar una zona geográfica mayor a la de una entidad territorial[4].
De este modo, ha determinado que son entidades administrativas del orden nacional. Lo anterior, dice, «por ser la [postura] que más se ajusta al texto constitucional. En efecto, no es posible sostener que las CAR son entidades descentralizadas por servicios pues éstas están siempre adscritas o vinculadas a una entidad del sector central, lo cual no sucede en este caso por la autonomía que el artículo 150, numeral 7, de la Constitución expresamente ha dado a las CAR.
En este sentido, las CAR son entidades publicas del orden nacional» (ibidem). Lo anotado, a partir de lo dispuesto por la Ley 99 de 1993 (artículo 23), según la cual «Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica,dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente» (se destaca).
En el caso que nos ocupa, para la administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables la «Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, CORANTIOQUIA tendrá su sede principal en la ciudad de Medellín; su jurisdicción comprenderá los municipios del departamento de Antioquia con exclusión del territorio de los municipios que hacen parte de la jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de Urabá, CORPOURABA y de la Corporación Autónoma Regional, de los ríos Rionegro y Nare, CORNARE», como lo establece el artículo 33 de la Ley 99 de 1993. 2.
La medida cuyo control inmediato de legalidad se solicita en el presente caso, que dice haber sido expedida en desarrollo del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020[5], delimita su alcance espacial al correspondiente ámbito de competencia regional de Corantioquia, como se precisó en apartado anterior, lo que explica que no está encaminada a regular una situación de alcance nacional, es decir, no se trata de una medida de carácter general en los términos de los artículos 20 de la Ley 134 de 1997 y 136 del CPACA, que haga viable el control de legalidad por parte de esta Corporación, puesto que la Resolución 2003-1388 de 19 de marzo de 2020 que la contiene, en lo esencial, establece: La Directora General de la Corporacion Autónoma- Regional del Centro de Antioquia, en uso de sus facultades legales, estatutarias y en especial las que le confieren la Ley 99 de 1993 y su Decreto reglamentario 1768 de 1994 y CONSIDERANDO […] Que igualmente el Presidente de la República, el martes 17 de marzo 2020 decretó el Estado de Emergencia en el pais, de conformidad con lo establecido en el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, con el fin de afrontar la pandemia del coronavirus (COVID-19).
Que en aras a lograr la menor permanencia de los funcionarios y contratistas al interior de la Sede Central, Oficinas Territoriales y Sedes Locales, asi como evitar el desplazamiento de usuarios a la Corporación, en procura de atender las decisiones tomadas por el Gobierno Nacional y con el animo de que las diferentes actuaciones administrativas no se vean afectas y, no vulnerar los derechos de los usuarios, es procedente la suspensión de términos en los procedimientos administrativos que se surtenen las diferentes dependencias Corporativas. […] En merito de lo expuesto, la Directora General de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, CORANTIOQUIA
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Suspender los términos en los procedimientos y actuaciones administrativas que se surten en las diferentes dependencias de la Sede Central, Oficinas Territoriales y Sedes Locales de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, CORANTIOQUIA, desde el día viernes 20 de marzo, hasta el día martes 31de marzo de 2020, ambas fechas inclusive.
PARÁGRAFO PRIMERO: El término de suspensión podra ser prorrogado atendiendo a la evolución de la contingencia, conforme a las narmas que, para dichos efectos, expida el Gobierno Nacional (sic). Esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 2003[6], sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» (negrilla del despacho).
En el caso bajo examen, se observa que el acto administrativo en cuestión establece medidas de carácter general, pero de alcance local o regional, mas no nacional, acerca de su funcionamiento interno, que lo hace susceptible de control inmediato de legaldiad, pero por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, no solo por el ámbito delimitado de aplicación material, orgánico y geográfico, sino porque, además, tal control de legalidad debe ser ejercido «por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales», en los términos del artículo 136 del CPACA. 3.
Lo anterior resulta congruente con el mandato del artículo 136 del CPACA, en el sentido de que, con todo, el control inmediato de legalidad se ejercerá «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código», y al revisar la competencia asignada a los tribunales administrativos, se verifica que la misma codificación dispuso en el artículo 151 (numeral 14) que estos conocerán privativamente y en única instancia, entre otros asuntos, «Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan» (se destaca).
Para este efecto, advierte el Despacho que si bien las corporaciones autónomas regionales no son propiamente entes territoriales[7], sino entidades administrativas de carácter nacional, tampoco se debe desconocer que desarrollan sus funciones, por regla general, «dentro del área de su jurisdicción» territorial, como lo consagra el artículo 23 de la Ley 99 de 1993.
Por las razones expuestas, se declarará la falta de competencia de esta Corporación para conocer del presente asunto y se ordenará el envío inmediato del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 151[8] y 168[9] del CPACA. En mérito de lo expuesto, el despacho DECIDE: 1.° Declarar la falta de competencia de esta Colegiatura para conocer del control inmediato de legalidad de la Resolución 2003-1388 de 19 de marzo de 2020, proferida por la directora general de la Corporación Autónoma- Regional del Centro de Antioquia (Corantioquia), conforme a la parte motiva. 2.º A través de secretaría general, enviar el expediente, en forma inmediata, al Tribunal Administrativo de Antioquia para lo de su competencia, según lo expuesto. 3.° Ejecutoriada esta providencia, realizar las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Sentencia C- 593 de 1995, M. P. Fabio Morón Díaz. [2] Sentencia C-578-99. [3] Sentencias C-593-95, C-275-98 y C-578-99. [4] Sentencias C-593-95 y C-578-99. [5] Por el cual el presidente de la República declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. [6] Sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15-000-2002-1280-01(CA-006). [7] Según sentencia C-596 de 1998 de la Corte Constitucional [8]«ARTÍCULO 151.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 14. Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan». [9] «ARTÍCULO 168.
FALTA DE JURISDICCIÓN O DE COMPETENCIA. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión».