11001-03-15-000-2020-01681-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01681-00Consejo de Estado · SALA PLENAAuto2020-05-06

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez

Actor: Unidad De Servicios Penitenciarios Y Carcelarios (Uspec)·Demandado: Circular No. 000022 Del 23 De Marzo De 2020

De qué trata

Síntesis: Conforme con los artículos 136 y 185.1 del CPACA, el magistrado sustanciador decide si avoca el conocimiento del asunto de la referencia.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia y finalidad. Reiteración de jurisprudencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia. El medio de control no procede respecto de actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR NO. 000022 DE 2020 DE LA UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS (USPEC) - Improcedencia. No procede el control inmediato porque la Circular No. 000022 de 2020 no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTOS GENERALES QUE NO DESARROLLAN NI REGLAMENTAN DECRETOS LEGISLATIVOS - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos por el CPACA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR NO. 000022 DE 2020 DE LA UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS (USPEC) - No avoca conocimiento1. Según lo dispuesto por el artículo 136 del CPACA, “[l]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia [correspondientes]”. Luego, el medio de control procede frente a los actos administrativos generales que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que las decisiones así adoptadas se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos. Justamente, en este mecanismo de control se “[analiza] la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta”. 2. En el caso particular, la Sala Unitaria constató que la Circular No. 000022 del 23 de marzo de 2020 no reglamenta, ni desarrolla el decreto legislativo 417 del mismo año, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, ni ningún otro decreto legislativo proferido en el marco de esa declaratoria, lo que impide que ese acto sea objeto de control inmediato de legalidad por parte de esta jurisdicción. La circular se refiere a los Decretos 090 y 091 del Distrito Capital, ambos de marzo de 2020, que adoptaron medidas transitorias para garantizar el orden público, con ocasión de la declaratoria de calamidad pública, efectuada mediante Decreto Distrital 087 de 2020. De ahí, el despacho concluye que se dictó para asegurar el cumplimiento de las medidas que limitaban la circulación de personas y vehículos en Bogotá, entre el viernes 20 y el martes 24 de marzo de 2020, al punto que invitó a los servidores y contratistas de la entidad a “acatar las disposiciones emitidas por el Gobierno Local”. La circular también se refirió a la emergencia sanitaria decretada por Coronavirus - COVID 19 en el país. Sin embargo, ese es un hecho previo y jurídicamente distinto al estado de emergencia, ya que la declaratoria de emergencia sanitaria data del 12 de marzo de 2020, mientras que la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica fue realizada el 17 del mismo mes y año. Además, la declaratoria de emergencia sanitaria es una competencia ordinaria del Ministerio de Salud y de la Protección Social para conjurar diferentes situaciones con riesgo de afectación intensa o extrema sobre la salud colectiva, al tenor de lo establecido en la ley 1753 de 2015 (art. 69). Por su parte, la declaratoria del estado de emergencia corresponde a una competencia excepcional, reglada y limitada del Presidente de la República, que requiere de la firma de todos los ministros y tiene lugar cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 constitucionales que (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o (ii) que constituyan grave calamidad pública. En esas condiciones, la Circular No. 000022 no puede considerarse desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo expedido por el señor presidente de la República, en el marco del estado de emergencia. Conviene precisar que esta posición ya ha sido aplicada por esta Corporación, entre muchas otras, en providencias del 31 de marzo, del 2 y 14 de abril y del año en curso, en las que se precisó la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollaran, ni reglamentaran decretos legislativos. De todos modos, la Sala Unitaria precisa que lo anterior no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA. Por lo anterior, se RESUELVE: 1. No avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. 000022 del 23 de marzo de 2020, expedida por la USPEC.NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos objeto del control inmediato de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del quince de octubre de 2013, radicación 11001 - 03-15-000-2010-00390-00 (CA), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos se reiteran las providencias proferidas por el Consejo de Estado el 31 de marzo de 2020 dentro de los expedientes con radicados 11001 - 03-15-000-2020-00050-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y 11001-03-15-000-2020-00955-00, C.P. Martín Bermúdez Muñoz y del 2 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-00950-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y 11001-03-15-000-2020-01035-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia del Magistrado sustanciador para decidir si avoca el conocimiento del asunto Conforme con los artículos 136 y 185.1 del CPACA, el magistrado sustanciador decide si avoca el conocimiento del asunto de la referencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185.1 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia y finalidad.

Reiteración de jurisprudencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia. El medio de control no procede respecto de actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR NO. 000022 DE 2020 DE LA UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS (USPEC) - Improcedencia. No procede el control inmediato porque la Circular No. 000022 de 2020 no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTOS GENERALES QUE NO DESARROLLAN NI REGLAMENTAN DECRETOS LEGISLATIVOS - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos por el CPACA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR NO. 000022 DE 2020 DE LA UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS (USPEC) - No avoca conocimiento 1.

Según lo dispuesto por el artículo 136 del CPACA, “[l]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia [correspondientes]”.

Luego, el medio de control procede frente a los actos administrativos generales que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que las decisiones así adoptadas se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos. Justamente, en este mecanismo de control se “[analiza] la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta”. 2.

En el caso particular, la Sala Unitaria constató que la Circular No. 000022 del 23 de marzo de 2020 no reglamenta, ni desarrolla el decreto legislativo 417 del mismo año, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, ni ningún otro decreto legislativo proferido en el marco de esa declaratoria, lo que impide que ese acto sea objeto de control inmediato de legalidad por parte de esta jurisdicción. La circular se refiere a los Decretos 090 y 091 del Distrito Capital, ambos de marzo de 2020, que adoptaron medidas transitorias para garantizar el orden público, con ocasión de la declaratoria de calamidad pública, efectuada mediante Decreto Distrital 087 de 2020.

De ahí, el despacho concluye que se dictó para asegurar el cumplimiento de las medidas que limitaban la circulación de personas y vehículos en Bogotá, entre el viernes 20 y el martes 24 de marzo de 2020, al punto que invitó a los servidores y contratistas de la entidad a “acatar las disposiciones emitidas por el Gobierno Local”. La circular también se refirió a la emergencia sanitaria decretada por Coronavirus – COVID 19 en el país. Sin embargo, ese es un hecho previo y jurídicamente distinto al estado de emergencia, ya que la declaratoria de emergencia sanitaria data del 12 de marzo de 2020, mientras que la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica fue realizada el 17 del mismo mes y año. Además, la declaratoria de emergencia sanitaria es una competencia ordinaria del Ministerio de Salud y de la Protección Social para conjurar diferentes situaciones con riesgo de afectación intensa o extrema sobre la salud colectiva, al tenor de lo establecido en la ley 1753 de 2015 (art. 69).

Por su parte, la declaratoria del estado de emergencia corresponde a una competencia excepcional, reglada y limitada del Presidente de la República, que requiere de la firma de todos los ministros y tiene lugar cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 constitucionales que (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o (ii) que constituyan grave calamidad pública.

En esas condiciones, la Circular No. 000022 no puede considerarse desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo expedido por el señor presidente de la República, en el marco del estado de emergencia. Conviene precisar que esta posición ya ha sido aplicada por esta Corporación, entre muchas otras, en providencias del 31 de marzo, del 2 y 14 de abril y del año en curso, en las que se precisó la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollaran, ni reglamentaran decretos legislativos.

De todos modos, la Sala Unitaria precisa que lo anterior no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA. Por lo anterior, se

RESUELVE

1. No avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. 000022 del 23 de marzo de 2020, expedida por la USPEC. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / DECRETO 090 DE 2020 DISTRITO CAPITAL / DECRETO 091 DE 2020 DISTRITO CAPITAL NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos objeto del control inmediato de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del quince de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390-00 (CA), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos se reiteran las providencias proferidas por el Consejo de Estado el 31 de marzo de 2020 dentro de los expedientes con radicados 11001- 03-15-000-2020-00050-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y 11001-03- 15-000-2020-00955-00, C.P. Martín Bermúdez Muñoz y del 2 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-00950-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y 11001-03-15-000-2020-01035-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR NO. 000022 DE 2020 (23 de marzo) UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS (USPEC) (No avoca conocimiento control inmediato de legalidad) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TRECE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente (E): JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., seis (06) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01681-00(CA) Actor: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS (USPEC) Demandado: CIRCULAR NO. 000022 DEL 23 DE MARZO DE 2020 AUTO Conforme con los artículos 136 y 185.1 del CPACA, el magistrado sustanciador decide si avoca el conocimiento del asunto de la referencia.

ANTECEDENTES Por Decreto 087 del 16 de marzo de 2020, la alcaldesa Mayor de Bogotá declaró “la calamidad pública con ocasión de la situación epidemiológica causada por el Coronavirus (COVID-19) en Bogotá, D.C.”. Mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional declaró el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días”, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar el brote del COVID-19 (Coronavirus), que la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó como una pandemia.

El 19 de marzo de 2020, la alcaldesa Mayor de Bogotá expidió el Decreto 090 y adoptó “medidas transitorias para garantizar el orden público en el Distrito Capital, con ocasión de la declaratoria de calamidad pública efectuada mediante Decreto Distrital 087 del 2020". Entre otras cosas, dispuso “limitar totalmente la libre circulación de vehiculos y personas en el territorio del Distrito Capital de Bogotá entre el día jueves 19 de marzo de 2020 a las 23:59 horas hasta el lunes 23 de marzo de 2020 a las 23:59 horas (…)”.

Posteriormente, el 22 de marzo de 2020, la alcaldesa mayor de Bogotá expidió el Decreto 091, que modificó modificó el decreto 090 para, entre otras cosas, limitar totalmente la libre circulación de vehiculos y personas en el territorio del Distrito Capital de Bogotá … hasta el martes 24 de marzo de 2020 a las 23:59 horas (…) Por su parte, la USPEC, mediante Circular No. 000022 del 23 de marzo de 2020, la USPEC invocó “la emergencia sanitaria decretada por Coronavirus – COVID 19 en el país, [el] Decreto 090 de 19 de marzo y [el] Decreto 091 de 22 de marzo de 2020”, invitó a los servidores y contratistas de la entidad a “acatar las disposiciones emitidas por el Gobierno Local” y precisó que la única asistencia autorizada a las instalaciones de la entidad era la destinada a “organizar y recoger insumos que [optimizaran] el trabajo desde casa”.

Por reparto del 5 de mayo de 2020, ingresó al despacho el asunto de la referencia para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad frente a la circular mencionada. CONSIDERACIONES 1. Según lo dispuesto por el artículo 136 del CPACA, “[l]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia [correspondientes]”.

Luego, el medio de control procede frente a los actos administrativos generales que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que las decisiones así adoptadas se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos. Justamente, en este mecanismo de control se “[analiza] la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta[1]”. 2.

En el caso particular, la Sala Unitaria constató que la Circular No. 000022 del 23 de marzo de 2020 no reglamenta, ni desarrolla el decreto legislativo 417 del mismo año, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, ni ningún otro decreto legislativo proferido en el marco de esa declaratoria, lo que impide que ese acto sea objeto de control inmediato de legalidad por parte de esta jurisdicción. La circular se refiere a los Decretos 090 y 091 del Distrito Capital, ambos de marzo de 2020, que adoptaron medidas transitorias para garantizar el orden público, con ocasión de la declaratoria de calamidad pública, efectuada mediante Decreto Distrital 087 de 2020.

De ahí, el despacho concluye que se dictó para asegurar el cumplimiento de las medidas que limitaban la circulación de personas y vehículos en Bogotá, entre el viernes 20 y el martes 24 de marzo de 2020, al punto que invitó a los servidores y contratistas de la entidad a “acatar las disposiciones emitidas por el Gobierno Local”. La circular también se refirió a la emergencia sanitaria decretada por Coronavirus – COVID 19 en el país. Sin embargo, ese es un hecho previo y jurídicamente distinto al estado de emergencia, ya que la declaratoria de emergencia sanitaria data del 12 de marzo de 2020[2], mientras que la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica fue realizada el 17 del mismo mes y año. Además, la declaratoria de emergencia sanitaria es una competencia ordinaria del Ministerio de Salud y de la Protección Social para conjurar diferentes situaciones con riesgo de afectación intensa o extrema sobre la salud colectiva, al tenor de lo establecido en la ley 1753 de 2015 (art. 69).

Por su parte, la declaratoria del estado de emergencia corresponde a una competencia excepcional, reglada y limitada del Presidente de la República, que requiere de la firma de todos los ministros y tiene lugar cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 constitucionales que (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o (ii) que constituyan grave calamidad pública.

En esas condiciones, la Circular No. 000022 no puede considerarse desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo expedido por el señor presidente de la República, en el marco del estado de emergencia. Conviene precisar que esta posición ya ha sido aplicada por esta Corporación, entre muchas otras, en providencias del 31 de marzo[3], del 2[4] y 14[5] de abril y del año en curso, en las que se precisó la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollaran, ni reglamentaran decretos legislativos.

De todos modos, la Sala Unitaria precisa que lo anterior no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA. Por lo anterior, se

RESUELVE

1. No avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. 000022 del 23 de marzo de 2020, expedida por la USPEC. 2. Notificar la presente providencia, personalmente o mediante mensaje de datos al buzón electrónico dispuesto para notificaciones judiciales, al director de la USPEC. Notifíquese y cúmplase, Julio Roberto Piza Rodríguez ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del quince (15) de octubre de 2013, M.P.: Marco Antonio velilla Moreno, rdo.: 11001-03-15-000-2010-00390-00 (CA). [2] Resolución no. 0385 expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social. [3] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No 4, M.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, rdo.: 11001-03-15-000-2020-0050-00.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección Tercera, Subsección B, M.P.: Martín Bermúdez Muñoz, rdo.: 11001-03-15-000-2020-00955- 00. [4] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No 11, M.P.: Stella Jeannette Carvajal Basto, rdo.: 11001-03-15-000-2020-0050-00. [5] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 13, M.P.: Julio Roberto Piza Rodríguez, rdo.: 11001-03-15-000-2020-01035-00.