RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO PROFERIDO POR MAGISTRADO PONENTE DE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO QUE DECLARA NO PROBADA EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA POR INSUFICIENCIA DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN – Competencia del Consejo de Estado en sala unitaria de decisión De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los autos susceptibles de apelación proferidos por los tribunales administrativos.
En el sub lite, la decisión apelada fue proferida, en audiencia, por el magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Huila y, por ende, la Sala Unitaria es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto por la UGPP, según la tesis de esta Sección, por cuanto se declaró no probada la excepción de inepta demanda, por insuficiencia del concepto de violación. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - artículo 150 EXPLICACIÓN DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN EN DEMANDA DE PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Objeto y alcance de la exigencia. Reiteración de jurisprudencia / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE DECLARA NO PROBADA EXCEPCIÓN DE INEPTITUD DE LA DEMANDA POR INSUFICIENCIA DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN - Confirma.
La demanda cumplió el requisito de identificar las normas vulneradas y exponer el concepto de violación y los argumentos expuestos cumplen con los requisitos de suficiencia, pertinencia y claridad que permiten ejercer el control de legalidad de los actos demandados Para resolver la apelación, es necesario referirse al cumplimiento del requisito de identificar en la demanda no solo las normas vulneradas por el acto administrativo, sino de ofrecer el concepto de violación, a partir de lo que ha interpretado la jurisprudencia de esta Sección (…) Pues bien, en el sub lite, la Sala Unitaria comparte la conclusión del a quo, ya que es cierto que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho cumplió el requisito de identificar las normas vulneradas y exponer el concepto de violación. (…) En el concepto de violación, por su parte, se aludió a la extralimitación de funciones de la UGPP, al establecer cuáles costos y gastos son los idóneos como deducciones en el desarrollo de una actividad comercial.
Además, se alegó que no se valoraron las pruebas que aportó para oponerse a la liquidación que formuló la UGPP, al paso que se alegó la vulneración de los derechos al debido proceso y a la igualdad. Siendo así, el despacho considera que los argumentos expuestos por el demandante cumplen con los requisitos de suficiencia, pertinencia y claridad, al paso que permiten que esta jurisdicción ejerza el respectivo control de legalidad de los actos demandados.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - artículo 162 numeral 4 NOTA DE RELATORÍA: En relación con el alcance del cumplimiento del requisito de explicar el concepto de violación en las acciones de impugnación de actos administrativos se reitera la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 10 de septiembre de 2015, radicación 11001-03-26- 000-2014-00054-00(21025), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, cinco (5) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 41001-23-33-000-2019-00494-01(25180) Actor: ALEXANDER PÉREZ CORTÉS Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (EN ADELANTE UGPP) AUTO La Sala Unitaria decide el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra el auto del 23 de enero de 2020, proferido, en audiencia, por el magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Huila, que, entre otras cosas, declaró no probada la excepción de inepta demanda, por insuficiencia del concepto de la violación.
ANTECEDENTES Demanda El señor Alexander Pérez Cortés, mediante apoderada judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó los siguientes actos administrativos proferidos por la UGPP: (i) el requerimiento para declarar y/o corregir RCD 2016-03217 del 20 de diciembre de 2016; (ii) la Liquidación oficial RDO 2017-02475 del 26 de julio de 2017, que impuso la obligación de pagar al subsistema de salud y pensión, correspondiente a los aportes del año 2014 y, además, liquidó la sanción por omisión en la afiliación, y (iii) la Resolución RDC 2018-00796 del 8 de agosto de 2018, que modificó parcialmente la liquidación oficial.
A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó que se declare que no adeuda los valores liquidados por la administración. Contestación de la demanda En oposición, la UGPP propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por insuficiencia del concepto de violación. En concreto, manifestó que la demanda no explicó las razones por las que los actos demandados vulneraron las normas invocadas y, de hecho, se incumplen los requisitos de certeza, suficiencia y especificidad para ejercer el control judicial de las decisiones de la administración. Auto recurrido El magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Huila, por auto del 23 de enero de 2020, proferido en audiencia, entre otras cosas, declaró no probada la excepción de inepta demanda, por insuficiencia del concepto de violación. En concreto, manifestó que se cumple el requisito del artículo 162-4 del CPACA, habida cuenta de que tanto en la demanda como en la reforma se presentaron argumentos que, vistos razonablemente, se dirigen a cuestionar los actos demandados, tales como la extralimitación en las funciones de la UGPP en la determinación de costos y gastos, la falta de valoración de documentos probatorios, así como la vulneración al principio de igualdad material y el debido proceso.
Recurso de apelación La UGPP reiteró que el actor no identificó de manera concreta cuáles fueron los puntos de inconformidad frente a los actos demandados, por lo que no existe una sustentación suficiente del concepto de violación. Oposición La parte actora solicitó confirmar la decisión apelada, pues las normas vulneradas se enunciaron y el concepto de la violación gira en torno a la indebida determinación de los costos y gastos para establecer la base de liquidación de los aportes parafiscales.
CONSIDERACIONES 1. De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los autos susceptibles de apelación proferidos por los tribunales administrativos. En el sub lite, la decisión apelada fue proferida, en audiencia, por el magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Huila y, por ende, la Sala Unitaria es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto por la UGPP, según la tesis de esta Sección, por cuanto se declaró no probada la excepción de inepta demanda, por insuficiencia del concepto de violación. 2.
Para resolver la apelación, es necesario referirse al cumplimiento del requisito de identificar en la demanda no solo las normas vulneradas por el acto administrativo, sino de ofrecer el concepto de violación, a partir de lo que ha interpretado la jurisprudencia de esta Sección[1]: (…) el artículo 162-4 de la Ley 1437 establece que en la demanda en la que se impugne un acto administrativo debe identificarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación. En las demandas de impugnación (esto es, las que están dirigidas a cuestionar la legalidad de los actos administrativos particulares y de los actos normativos o reglamentos), como son la de nulidad simple, la nulidad por inconstitucionalidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho, ese requisito se cumple cuando, fuera de identificar las normas violadas y la causal de nulidad, el actor explica y sustenta las razones por las que estima que el acto debe anularse.
Es decir, en esas demandas se plantean acusaciones no tanto contra la administración, sino contra el propio acto administrativo. Las acusaciones vienen a ser una especie de tipo, esto es, la invocación de la conducta u omisión que genera la nulidad o invalidez del acto administrativo. Dichas acusaciones son finalmente las llamadas causales de nulidad del acto administrativo, previstas en el artículo 137 de la Ley 1437, a partir, sin duda, de los elementos de existencia y validez del acto administrativo: (i) órgano competente;
(i) formas y procedimiento; (iii) motivo y motivación; (iv) finalidad, y (v) objeto o contenido. (…) Vistos desde el punto de vista negativo, esos elementos configuran, en mayor o menor grado, las causales de nulidad del acto administrativo y del reglamento: la incompetencia del funcionario o del órgano; la expedición irregular —que incluye la falta de motivación y las violaciones del derecho de defensa—, la falsa motivación, la desviación de poder y la violación de la ley, que, a su vez, ocurre por inaplicación, indebida aplicación e interpretación errónea de la norma de sujeción. En esa dinámica, lo ideal sería que en la demanda se invoque la causal de nulidad y se planteen argumentos serios, suficientes y pertinentes que la demuestren.
Esto es, habría que formular una acusación que técnicamente aluda a los elementos del acto administrativo y conceptualmente a las causales de nulidad. Justamente a eso se refiere el artículo 162-4 de la Ley 1437, cuando dice que el actor debe exponer el concepto de violación que sustente la pretensión de nulidad, ora frente a un acto administrativo particular, ora frente a uno general o a un reglamento.
Esa exigencia suele ser más fuerte para la demanda de nulidad y restablecimiento, cuya presentación es por conducto de apoderado judicial, que se supone tiene el conocimiento y capacidad necesarios para presentarla de manera debida. En cambio, la exigencia es más flexible en las acciones de simple nulidad porque las puede presentar «cualquier persona», en los términos del artículo 137 ibídem (en igual sentido el artículo 135 del CPACA).
Y por tratarse de una acción pública, que no exige mayores rigorismos, el juez administrativo puede hacer uso de la facultad de interpretar la demanda para determinar si los argumentos ofrecidos cumplen con los requisitos de suficiencia, claridad y pertinencia, y, en todo caso, debe privilegiar el derecho de tutela judicial efectiva para examinar la legalidad del acto acusado, a partir del entendimiento de los argumentos que sustentan la demanda.
(…) Pues bien, en el sub lite, la Sala Unitaria comparte la conclusión del a quo, ya que es cierto que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho cumplió el requisito de identificar las normas vulneradas y exponer el concepto de violación. En efecto, en la demanda se invocaron como vulnerados el Decreto 624 de 1989 (Estatuto Tributario); el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011; la Ley 1607 de 2012; la Ley 1739 de 2014 y el artículo 288 de la Ley 100 de 1993.
En el concepto de violación, por su parte, se aludió a la extralimitación de funciones de la UGPP, al establecer cuáles costos y gastos son los idóneos como deducciones en el desarrollo de una actividad comercial. Además, se alegó que no se valoraron las pruebas que aportó para oponerse a la liquidación que formuló la UGPP, al paso que se alegó la vulneración de los derechos al debido proceso y a la igualdad.
Siendo así, el despacho considera que los argumentos expuestos por el demandante cumplen con los requisitos de suficiencia, pertinencia y claridad, al paso que permiten que esta jurisdicción ejerza el respectivo control de legalidad de los actos demandados. Se impone confirmar la providencia apelada. Por lo expuesto, el despacho
RESUELVE
1. Confirmar el auto del 23 de enero de 2020, proferido, en audiencia, por el magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Huila, que, entre otras cosas, declaró no probada la excepción de inepta demanda, por insuficiencia del concepto de la violación 2. Devolver el expediente al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, Julio Roberto Piza Rodríguez ----------------------- [1] Sentencia del 10 de septiembre de 2015, expediente 110010326000201400054 00 (21025), acumulado con otros.