RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA - Competencia de la Sala de Decisión Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 31 de mayo de 2019 del Tribunal Administrativo de Bolívar, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la actora, por caducidad.
MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad / CADUCIDAD EN DEMANDA CONTRA ACTO FICTO O PRESUNTO PRODUCTO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO CON EL QUE CULMINA LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA - No exigencia. Fundamento. Reiteración de jurisprudencia / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Excepcionalidad / DEMANDA CONJUNTA DE ACTOS DE DETERMINACIÓN DE UN TRIBUTO CON ACTO QUE NIEGA LA CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN MATERIA TRIBUTARIA – Procedencia. El control de legalidad de esos actos procede en forma conjunta porque están relacionados entre sí, pues la demanda tiende a que se determine si se configuró el silencio administrativo positivo frente al recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación oficial de revisión / CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN DEMANDA CONJUNTA DE ACTOS DE DETERMINACIÓN DE UN TRIBUTO CON ACTO FICTO O PRESUNTO QUE NIEGA LA CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN MATERIA TRIBUTARIA - No exigencia. Reiteración de jurisprudencia / RECHAZO POR CADUCIDAD DE DEMANDA CONJUNTA DE ACTOS DE DETERMINACIÓN DE UN TRIBUTO CON ACTO FICTO O PRESUNTO QUE NIEGA DECLARATORIA DE OCURRENCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN MATERIA TRIBUTARIA - Revoca.
En el caso concreto no era exigible el requisito de caducidad, porque cuando se interpuso la demanda no se había decidido el recurso de reposición formulado contra el acto que negó la declaratoria del silencio administrativo positivo, razón por la cual se configuró una decisión ficta o presunta con la que culminó la actuación administrativa, por lo que la demanda en su contra se podía presentar en cualquier tiempo / CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN DEMANDA CONJUNTA DE ACTOS DE DETERMINACIÓN DE TRIBUTO CON ACTO FICTO O PRESUNTO QUE NIEGA LA CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN MATERIA TRIBUTARIA - Interpretación de la demanda.
En aras de garantizar los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso, en el caso no se computa el término de caducidad frente al acto expreso que decidió el recurso de reposición contra el acto que negó el silencio positivo, porque para la fecha en que se presentó la demanda se demandó como acto ficto negativo / DEMANDA CONJUNTA DE ACTOS DE DETERMINACIÓN DE TRIBUTO CON ACTO FICTO O PRESUNTO QUE NIEGA LA CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN MATERIA TRIBUTARIA – Integración a la demanda del acto expreso que resolvió el recurso de reposición contra el acto que negó el silencio positivo proferido después de la presentación de la demanda.
Por economía procesal se debe entender que la demanda incluye el acto expreso en lugar del acto ficto negativo El artículo 164 del CPACA señala la oportunidad para presentar la demanda, en ejercicio de los diferentes medios de control contencioso administrativos. El numeral 2, literal d) de esa norma indica que cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto particular, la demanda debe presentarse dentro de los cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la notificación del acto administrativo.
En este caso, Global Garlic S.A. promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra varios actos administrativos de contenido particular y concreto, lo que permite que se exija el cumplimiento del término de caducidad del numeral 2, literal d) del artículo 164 del CPACA. Sin embargo, para el momento en que se interpuso la demanda, la actuación administrativa se dio por culminada con el acto ficto negativo generado por la falta de decisión del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución AMC-RES-003496-2018 del 19 de septiembre de 2018, que negó el reconocimiento del silencio administrativo positivo.
Entonces, la actora estaba ante la presunción de una decisión negativa de la administración distrital de Cartagena frente al recurso de reposición interpuesto. En ese entendido, como el último de los actos demandados es ficto o presunto es aplicable el numeral 1, literal d) del artículo 164 del CPACA, que dispone que la demanda puede presentarse en cualquier tiempo cuando “Se dirija contra actos producto del silencio administrativo”.
Sobre este punto, la Sala ha considerado que la interposición de la demanda en cualquier momento se sustenta precisamente en el hecho de que el administrado está a la espera de una respuesta o la decisión de un recurso interpuesto oportunamente, pero si la administración no lo hace dentro de los términos, ese silencio equivale, en general, a un pronunciamiento negativo, según lo dispuesto en los artículos 83 y 86 del CPACA.
Y de manera excepcional, el silencio tiene efectos positivos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 84 ib. Así que frente a estos actos fictos no es exigible un término para demandarlos ante esta jurisdicción porque no existe una decisión expresa que se haya notificado para efectos de contar el término general de caducidad de cuatro (4) meses.
En conclusión, en el caso particular, para admitir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no era exigible el cumplimiento del término de cuatro (4) meses, puesto que el último acto de la administración era ficto o presunto. Además, como el demandante pretende demostrar que la administración distrital de Cartagena notificó en forma irregular la resolución que resolvió el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión, de tal manera que se declare el silencio administrativo positivo frente a la decisión de dicho recurso, es procedente demandar en conjunto tanto los actos de determinación del tributo como los que negaron el reconocimiento del silencio administrativo positivo, pues existe relación entre ellos.
Y como el último acto de la administración al momento de interponerse la demanda, era ficto, esta podía presentarse en cualquier tiempo, en virtud del artículo 164 [1] del CPACA. En los anteriores términos, prospera el recurso de apelación y debe revocarse el auto de 31 de mayo de 2019. En su lugar, el Tribunal Administrativo de Bolívar debe proveer sobre la admisión de la demanda, previa verificación de los demás requisitos de procedibilidad.
Por último, debe tenerse en cuenta que el acto expreso que resolvió el recurso de reposición contra el acto que negó el reconocimiento del silencio positivo, esto es, la Resolución AMC RES- 002048-2019 de 17 de junio de 2019, se dictó después de radicada la demanda, por lo que es aceptable que esta se haya presentado contra el acto ficto o presunto que generó el silencio de la administración, el cual, como quedó expuesto, puede demandarse en cualquier tiempo.
Sin embargo, por economía procesal debe entenderse ahora que la demanda incluye el acto expreso en mención en lugar del acto ficto negativo. Es importante aclarar que, en aras de garantizar los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso no será computable el término de caducidad frente al acto expreso que decidió el recurso de reposición contra el acto que negó el silencio positivo, pues se tendrá en cuenta que para la fecha en la que se presentó la demanda se demandó como acto ficto negativo.
Además, el día en que la demandante informó de la existencia de ese acto [Resolución AMC RES-002048-2019 de 17 de junio de 2019] indicó su intención de atacarlo y que el término de caducidad debía contarse desde la notificación del mismo, esto es desde el 4 de julio de 2019. En conclusión, como al momento de la presentación de la demanda, el Tribunal Administrativo de Bolívar no tenía la posibilidad de contar el término de caducidad frente a la Resolución AMC RES-002048-2019 de 17 de junio de 2019, debido a que la administración no se había manifestado en relación con el recurso de reposición contra el acto que negó el silencio positivo, es procedente la admisión de la demanda en relación con el requisito de oportunidad.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 83 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 84 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 164 NUMERAL 1 LITERAL D / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL D NOTA DE RELATORÍA: En relación con la interpretación del literal d del numeral 1 del artículo 164 del CPACA respecto de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto ficto o presunto que resuelve la solicitud de declaratoria de configuración del silencio administrativo positivo en materia tributaria se citan los autos de 8 de noviembre de 2017, radicación 25000-23-37-000-2015-01355-01(22833) C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y de 10 de octubre de 2018, radicación 25000-23-37-000-2015-01351-01 (22296), C.P. Milton Chaves García. Al respecto también consultar los autos de la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 5 de octubre 2016, radicación 25000-23-37-000-2015-01352- 01(22516) C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y del 13 de octubre 2016, radicación 25000-23-37-000-2015-01350-01(22103), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas que reprodujo el anterior.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la necesidad de demandar los actos que niegan o no reconocen la ocurrencia del silencio administrativo positivo en materia tributaria en conjunto con los de determinación del tributo se citan las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 10 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-27-000-2011-00022-01 (19610), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y del 20 de septiembre de 2017, radicación 19001-23-31- 000-2007-00001-01(21055), C.P. (E) Stella Jeannette Carvajal Basto.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 13001-23-33-000-2019-00187-01(24992) Actor: GLOBAL GARLIC S.A. Demandado: DISTRITO DE CARTAGENA AUTO Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto del 31 de mayo de 2019, por el cual el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la demanda por caducidad de la acción.
ANTECEDENTES GLOBAL GARLIC S.A, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, solicitó como pretensiones las siguientes[1]: “1. Declarar la nulidad de la Resolución N° AMC-RES-000115-2017 del 17 de enero de 2017 “Por medio de la cual se expide una Liquidación de Revisión y se impone una sanción al contribuyente GLOBAL GARLIC S.A. NIT.811.032.699” mediante la cual el Distrito de Cartagena establece una obligación a cargo de la Sociedad de TRESCIENTOS SETENTA Y OCHO MILLONES CIENTO SETENTA Y CINCO MIL PESOS M/CE ($378.175.000). 2.
Declarar la nulidad de la Resolución N° AMC-RES-000282-2018 del 02 de febrero de 2018 “por medio de la cual se resuelve un Recurso de Reconsideración”. 3. Declarar la nulidad del Acto Administrativo Resolución AMC-RES-003496- 2018 del 19 de septiembre de 2018, por medio de la cual se resuelve negar la solicitud de Reconocimiento del Silencio Administrativo Positivo. 4.
Declarar la nulidad del Acto Ficto o Presunto, originado por la ocurrencia del silencio administrativo negativo, que resolvió negativamente el Recurso de Reposición presentado contra el Acto Administrativo Resolución AMC-RES-003496-2018 del 19 de septiembre de 2018, el día 25 de octubre de 2018. 5. Como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho de la sociedad GLOBAL GARLIC S.A., confirmando la ocurrencia del Silencio Administrativo Positivo con respecto al Recurso de Reconsideración presentado contra la Resolución Nº AMC-RES-000115-2017 del 17 de enero de 2017, por medio de la cual se expide la Liquidación Oficial de Revisión del Impuesto de Industria y Comercio a cargo de GLOBAL GARLIC S.A., correspondiente al año gravable 2013; y como consecuencia de lo anterior se ordene al Distrito acoger las pretensiones consignadas en el Recurso mencionado…” […] El 18 de marzo de 2019[2], se radicó la demanda en la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cartagena.
Por reparto, correspondió al Tribunal Administrativo de Bolívar que, en auto de 31 de mayo de 2019, declaró la caducidad de la acción y, como consecuencia, rechazó la demanda[3]. GLOBAL GARLIC S.A. interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación contra la anterior decisión [4]. En auto de 27 de agosto de 2019, el Tribunal rechazó el recurso de reposición y concedió el de apelación[5].
AUTO APELADO El Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la demanda presentada por GLOBAL GARLIC S.A., por las siguientes razones[6]: El artículo 164 del CPACA dispone que la demanda puede interponerse en cualquier tiempo cuando se dirija contra actos producto del silencio administrativo. Sin embargo, en este caso no se demanda un acto ficto sino el acto que expide una liquidación de revisión e impone sanción por inexactitud, así como el que resuelve el recurso de reconsideración contra la resolución anterior y el acto que negó la configuración del silencio administrativo positivo, por lo que deben demandarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la notificación del acto administrativo.
Teniendo en cuenta que la demandante tuvo conocimiento del acto administrativo que resolvió el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión, el 17 de agosto de 2018, al notificarse el mandamiento de pago[7], tenía hasta el 18 de diciembre de 2018 para presentar demanda de nulidad y restablecimiento contra los actos de determinación del impuesto de industria y comercio por el año gravable 2013.
Si el término se cuenta desde la notificación del acto que negó el reconocimiento del silencio administrativo positivo, esto es, el 22 de octubre de 2018, la demandante tenía hasta el 23 de febrero de 2019 para presentar la demanda. Sin embargo, solo hasta el 18 de marzo de 2019 se presentó la demanda, por lo que operó la caducidad de la acción. RECURSO DE APELACIÓN La parte actora interpuso recurso de apelación que sustentó en los siguientes términos[8]: El ordenamiento jurídico reconoce la facultad de demandar los actos administrativos que niegan la ocurrencia del silencio administrativo positivo, dado que es una decisión expresa y definitiva que contiene la voluntad de la administración, por lo que están sujetos a control judicial.
Igualmente, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha indicado que cuando se discuta la configuración del silencio administrativo positivo pueden demandarse en conjunto todos los actos administrativos proferidos en la actuación fiscalizadora, pues debe determinarse si se presentó efectivamente el silencio administrativo positivo y el término de caducidad debe contarse desde la notificación del último acto[9].
En este caso, como en otros similares estudiados por el Consejo de Estado, la demandante no alcanzó a conocer el acto que puso fin a la vía administrativa [resolución que resuelve recurso de reconsideración] por indebida notificación. Ello genera que cuando se descubre la existencia del acto, el término para demandarlo ya ha vencido. Concretamente, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se dirige contra los siguientes actos, expedidos por la Secretaría de Hacienda Distrital de Cartagena: (i) Resolución AMC-RES-000115-2017 del 17 de enero de 2017, por la cual profirió liquidación de revisión e impuso sanción por ICA-2013, (ii) Resolución AMC-RES-000282-2018 del 2 de febrero de 2018, confirmatoria de la anterior decisión, (iii) Resolución AM-RES- 003496-2018 del 19 de septiembre de 2018, que negó la solicitud de reconocimiento del silencio administrativo positivo y (iv) acto ficto o presunto que resolvió negativamente el recurso de reposición presentado contra la Resolución AM-RES- 003496-2018 del 19 de septiembre de 2018.
Así que la demanda se interpuso contra todos los actos proferidos en el proceso de fiscalización adelantado por el Distrito de Cartagena porque existe relación entre estos. Precisó que la Resolución AMC-RES-000282-2018 del 2 de febrero de 2018, por la cual el Distrito de Cartagena resolvió el recurso de reconsideración formulado contra la liquidación oficial de revisión del ICA-2013, no fue notificada a tiempo y por esa razón operó el silencio administrativo positivo.
Que solo hasta el 17 de agosto de 2018, fecha en la que se le notificó el mandamiento de pago AUTO-ICA 646-2018, tuvo conocimiento de la resolución que resolvió el recurso. En ese momento ya habían transcurrido más de cuatro (4) meses para demandar. De manera que solicitó que se declare la ocurrencia del silencio administrativo positivo y se falle a su favor el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación de revisión del ICA-2013.
No obstante, la administración distrital negó la solicitud. Contra tal negativa se interpuso recurso de reposición, pero hasta el momento de la presentación de la demanda no había sido resuelto, lo que genera un acto ficto o presunto negativo. Sobre las razones del Tribunal para rechazar la demanda, indicó que no es procedente iniciar el conteo de la caducidad desde la fecha en que se notificó del mandamiento de pago AUTO-ICA 646-2018, dado que existen actos posteriores que niegan la ocurrencia del silencio administrativo positivo.
Tampoco es viable contar el término un día después de la notificación de la Resolución AM-RES- 003496-2018 del 19 de septiembre de 2018, que negó el reconocimiento del silencio positivo, puesto que contra ese acto se interpuso recurso de reposición que al no haberse resuelto crea un acto ficto o presunto negativo. Ese acto ficto es el último en el proceso de fiscalización y fue demandado.
La demanda contra el acto ficto o presunto puede ser interpuesta en cualquier tiempo, conforme lo dispone el literal d) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA. Por último, en escrito posterior al del recurso de apelación[10], la demandante allegó copia de la Resolución AMC-RES 002048 de 17 de junio de 2019[11], por la cual la Secretaría de Hacienda Distrital de Cartagena resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución AM-RES- 003496-2018 del 19 de septiembre de 2018, en el sentido de confirmarla.
Ese acto se notificó a la actora el 4 de julio de 2019, lo que crea una nueva situación jurídica, puesto que el término de caducidad inicia desde esa fecha, por ser el último acto administrativo que contiene la voluntad de la administración. En consecuencia, la demandante está dentro de la oportunidad legal para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
CONSIDERACIONES Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 31 de mayo de 2019 del Tribunal Administrativo de Bolívar, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la actora, por caducidad. 1. Problema jurídico Corresponde resolver en esta instancia si la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho podía presentarse en cualquier tiempo o si operó la caducidad del medio de control, dado que se controvierte, entre otras decisiones, el acto ficto o presunto que confirmó la negativa del reconocimiento del silencio administrativo positivo frente al acto que decidió el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión que modificó la declaración privada de ICA, presentada por la actora por el año gravable 2013. 2.
Caso concreto Los hechos que dieron origen a la demanda se resumen de la siguiente manera: Global Garlic S.A. presentó la declaración del impuesto de industria y comercio por el año gravable 2013. Por Resolución AMC-RES-000115-2017 del 17 de enero de 2017, el Distrito de Cartagena practicó liquidación oficial de revisión en la que determinó a la actora un mayor impuesto a cargo de $145.452.000 y una sanción por inexactitud de $232.723.000[12].
Dicho acto se notificó el 20 de enero de 2017. El 9 de marzo de 2017, la demandante interpuso recurso de reconsideración contra la anterior liquidación oficial de revisión[13]. El recurso se resolvió mediante Resolución AMC-RES-000282-2018 del 2 de febrero de 2018, en el sentido de confirmar la determinación oficial del ICA- 2013[14]. Este acto se notificó por edicto desfijado el 12 de marzo de 2018.
La Secretaría de Hacienda Distrital profirió mandamiento de pago AUTO- ICA- 646-2018 de 28 de junio de 2018 a cargo de Global Garlic S.A. por la suma de $378.175.000, que corresponde a los valores determinados en los actos que modificaron la declaración de ICA de la actora[15]. El mandamiento de pago se notificó personalmente a la demandante el 17 de agosto de 2018[16].
El 7 de septiembre de 2018, la demandante pidió a la Secretaría de Hacienda de Cartagena el reconocimiento de los efectos de silencio administrativo positivo y que se falle a su favor el recurso de reconsideración formulado contra la Resolución AMC-RES-000115-2017 del 17 de enero de 2017[17]. Lo anterior, porque solo con la notificación del mandamiento de pago conoció de la existencia de la Resolución AMC-RES-000282-2018 del 2 de febrero de 2018, que resolvió el recurso de reconsideración. En la petición, la demandante sostuvo que “En indagación sobre la notificación de la Resolución AMC-RES-000282-2018, del 02 de febrero de 2018, confirmamos que esta nunca fue notificada a la Empresa, y que este Distrito Turístico y Cultural envió la citación para la comparecencia a la notificación personal de la Resolución mencionada a una dirección ajena a la de la Sociedad, y diferente a la consignada en el Recurso de Reconsideración presentado en contra de la Resolución No.AMC-RES-000115- 2017 del 17 de enero de 2017, ya que la dirección aportada fue la “Central Mayorista Bloque 2 Local 21, Itagüí- Antioquia”, y la dirección a la cual el Distrito de Cartagena envió la notificación [es la citación] apunta a “Calle 85 # 48-1 BL 31 IN 704, Itagüí- Antioquia.” Mediante Resolución AMC-RES-003496-2018 de 19 de septiembre de 2018, la Secretaría de Hacienda de Cartagena negó el reconocimiento de silencio administrativo positivo[18].
Ese acto se notificó personalmente a la actora el 22 de octubre de 2018 y el 25 de octubre de 2018 Global Garlic S.A. interpuso recurso de reposición[19]. El 18 de marzo de 2019[20], Global Garlic S.A., a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó los siguientes actos administrativos, expedidos por el Distrito de Cartagena: - Resolución AMC-RES-000115-2017 del 17 de enero de 2017, por medio de la cual se expide una Liquidación de Revisión y se impone una sanción al contribuyente Global Garlic S.A, por ICA- 2013. - Resolución AMC-RES-000282-2018 del 2 de febrero de 2018, que resuelve un recurso de reconsideración. - Resolución AMC-RES-003496-2018 del 19 de septiembre de 2018, mediante la cual se niega la solicitud de reconocimiento del silencio administrativo positivo. - Acto ficto o presunto originado por la falta de decisión del recurso de reposición presentado contra la Resolución AMC-RES-003496-2018 del 19 de septiembre de 2018.
A la fecha de presentación de la demanda, el recurso de reposición contra el acto que negó el silencio positivo no había sido resuelto aún. Al estudiar si procedía la admisión de la demanda, el Tribunal Administrativo de Bolívar advirtió que operó el fenómeno de la caducidad, pues, a su entender, el término de los cuatro (4) meses debe contarse a partir del 17 de agosto de 2018, fecha en la que la actora tuvo conocimiento del acto que resolvió el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión. El Tribunal sostuvo, además, que si el término de caducidad se cuenta desde la notificación de la Resolución AMC-RES-003496-2018 del 19 de septiembre de 2018, esto es, desde el 22 de octubre de 2018, también está caducada la acción. En consecuencia, rechazó la demanda.
La apelante advierte que es procedente demandar los actos de determinación oficial del tributo junto con los que negaron la ocurrencia del silencio administrativo positivo. Y que como al momento de instaurar la demanda, la administración no había resuelto el recurso de reposición contra la Resolución AMC-RES-003496-2018 del 19 de septiembre de 2018, se constituyó un acto ficto o presunto negativo susceptible de ser demandado en cualquier tiempo, por lo que la demanda se presentó oportunamente.
De todas formas, en escrito posterior al recurso de apelación, la actora informó que la administración distrital profirió la Resolución AMC-RES- 002048-2019 de 17 de junio de 2019[21], por la cual resolvió el recurso de reposición contra la Resolución AMC-RES-003496-2018 del 19 de septiembre de 2018, en el sentido de confirmar la decisión. Advirtió que ese acto se notificó el 4 de julio de 2019, fecha en la que inicia el conteo del término de caducidad, por lo que aún está dentro de la oportunidad para ejercer el medio de control por ser este el último acto que contiene la voluntad de la administración. Expuestos como están los antecedentes que dieron origen a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y el último acto administrativo dictado por el Distrito de Cartagena, la Sala se anticipa a indicar que es procedente revocar la providencia apelada por las siguientes razones: El artículo 164 del CPACA señala la oportunidad para presentar la demanda, en ejercicio de los diferentes medios de control contencioso administrativos.
El numeral 2, literal d) de esa norma indica que cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto particular, la demanda debe presentarse dentro de los cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la notificación del acto administrativo. En este caso, Global Garlic S.A. promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra varios actos administrativos de contenido particular y concreto, lo que permite que se exija el cumplimiento del término de caducidad del numeral 2, literal d) del artículo 164 del CPACA.
Sin embargo, para el momento en que se interpuso la demanda, la actuación administrativa se dio por culminada con el acto ficto negativo generado por la falta de decisión del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución AMC-RES-003496-2018 del 19 de septiembre de 2018, que negó el reconocimiento del silencio administrativo positivo.
Entonces, la actora estaba ante la presunción de una decisión negativa de la administración distrital de Cartagena frente al recurso de reposición interpuesto. En ese entendido, como el último de los actos demandados es ficto o presunto es aplicable el numeral 1, literal d) del artículo 164 del CPACA, que dispone que la demanda puede presentarse en cualquier tiempo cuando “Se dirija contra actos producto del silencio administrativo;”.
Sobre este punto, la Sala ha considerado que la interposición de la demanda en cualquier momento se sustenta precisamente en el hecho de que el administrado está a la espera de una respuesta o la decisión de un recurso interpuesto oportunamente, pero si la administración no lo hace dentro de los términos, ese silencio equivale, en general, a un pronunciamiento negativo, según lo dispuesto en los artículos 83 y 86 del CPACA.
Y de manera excepcional, el silencio tiene efectos positivos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 84 ib[22]. Así que frente a estos actos fictos no es exigible un término para demandarlos ante esta jurisdicción porque no existe una decisión expresa que se haya notificado para efectos de contar el término general de caducidad de cuatro (4) meses.
En conclusión, en el caso particular, para admitir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no era exigible el cumplimiento del término de cuatro (4) meses, puesto que el último acto de la administración era ficto o presunto. Además, como el demandante pretende demostrar que la administración distrital de Cartagena notificó en forma irregular la resolución que resolvió el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión, de tal manera que se declare el silencio administrativo positivo frente a la decisión de dicho recurso, es procedente demandar en conjunto tanto los actos de determinación del tributo como los que negaron el reconocimiento del silencio administrativo positivo, pues existe relación entre ellos[23].
Y como el último acto de la administración al momento de interponerse la demanda, era ficto, esta podía presentarse en cualquier tiempo, en virtud del artículo 164 [1] del CPACA. En los anteriores términos, prospera el recurso de apelación y debe revocarse el auto de 31 de mayo de 2019. En su lugar, el Tribunal Administrativo de Bolívar debe proveer sobre la admisión de la demanda, previa verificación de los demás requisitos de procedibilidad.
Por último, debe tenerse en cuenta que el acto expreso que resolvió el recurso de reposición contra el acto que negó el reconocimiento del silencio positivo, esto es, la Resolución AMC RES-002048-2019 de 17 de junio de 2019, se dictó después de radicada la demanda, por lo que es aceptable que esta se haya presentado contra el acto ficto o presunto que generó el silencio de la administración, el cual, como quedó expuesto, puede demandarse en cualquier tiempo.
Sin embargo, por economía procesal debe entenderse ahora que la demanda incluye el acto expreso en mención en lugar del acto ficto negativo. Es importante aclarar que, en aras de garantizar los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso no será computable el término de caducidad frente al acto expreso que decidió el recurso de reposición contra el acto que negó el silencio positivo, pues se tendrá en cuenta que para la fecha en la que se presentó la demanda se demandó como acto ficto negativo.
Además, el día en que la demandante informó de la existencia de ese acto [Resolución AMC RES-002048-2019 de 17 de junio de 2019] indicó su intención de atacarlo y que el término de caducidad debía contarse desde la notificación del mismo, esto es desde el 4 de julio de 2019. En conclusión, como al momento de la presentación de la demanda, el Tribunal Administrativo de Bolívar no tenía la posibilidad de contar el término de caducidad frente a la Resolución AMC RES-002048-2019 de 17 de junio de 2019, debido a que la administración no se había manifestado en relación con el recurso de reposición contra el acto que negó el silencio positivo, es procedente la admisión de la demanda en relación con el requisito de oportunidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sala Unitaria, RESUELVE REVOCAR el auto de 31 de mayo de 2019, dictado por el Tribunal Administrativo del Bolívar, objeto de apelación. En su lugar, dispone: 1. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Bolívar que provea sobre la admisión de la demanda promovida por Global Garlic S.A., previa verificación de los demás requisitos de procedibilidad y teniendo en cuenta las precisiones hechas en la parte motiva. 2.
DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. | | | | | | | | | |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sección | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Folios 1 a 2 c.p. [2] Folio 82 c.p. [3] Folio 84 a 85 c.p [4] Folios 87 a 91 y 94 a 95 c.p. [5] Folios 104 a 105 c.p. [6] Folios 84 a 85 c.p [7] Folio 53 c.p [8] Folios 87 a 91 c. p. [9] Citó la sentencia de 10 de octubre de 2018, Exp. 25000-23-37-000-2015- 01351-01 [22296] [10] Folios 94 a 95 c.p. [11] Folios 96 a 103 c.p. [12] Folios 28 al 30 c.p. [13] Folios 31 al 42 c.p. [14] Folios 43 al 48 c.p. [15] Folio 53 c.p. [16] Folio 53 reverso c.p. [17] Folios 54 a 65 c.p. [18] Folios 66 a 68 c.p. [19] Folios 69 a 75 c.p. [20] Folio 1 c.p. [21] Folios 96 al 102 c.p. [22] Auto de 8 de noviembre de 2017, Exp. 22833, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [23] Ver sentencias de 10 de diciembre de 2015, Exp. 25000-23-27-000-2011- 00022-01 [19610], M.P. y de 20 de septiembre de 2017, Exp. 190012331000200700001-01 [21055], M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (E) y auto de 10 de octubre de 2018, Exp. 25000-23-37-000-2015-01351-01 [22296], M.P. Milton Chaves García.