PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO DE ORDEN NACIONAL / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / REGLAMENTO DEL CONSEJO DE ESTADO / REPARTO DE PROCESOS EN EL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL MAGISTRADO SUSTANCIADOR DE LAS ALTAS CORTES DE LA RAMA JUDICIAL / ACTO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [P]ara determinar si hay lugar o no a adelantar este control respecto de determinado acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;
(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 111 – NUMERAL 8 / ACUERDO 080 DE 2019 CONSEJO DE ESTADO - ARTÍCULO 29 AUTO INADMISORIO DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO / COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO / FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO / FINALIDAD DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO / FUNCIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECRETO LEGISLATIVO / ESTADO DE EMERGENCIA / EMERGENCIA SANITARIA / LEY ORDINARIA / SERVICIO DE NOTARIADO Y REGISTRO / ACTIVIDAD NOTARIAL / NOTARÍA / FUNCIÓN NOTARIAL / ORGANIZACIÓN NOTARIAL / RESOLUCIÓN 03196 DE 27 DE MARZO DE 2020 - / FALTA DE COMPETENCIA – Resolución no está desarrollando, ni hace mención a ninguna disposición dictada durante el estado de excepción / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No dar trámite [E]l Despacho advierte que no se cumple el tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, el cual se relaciona con la necesidad de que el acto haya sido expedido en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción. En efecto, analizado el contenido de este acto, es claro que la Superintendencia está dando cumplimiento a una orden contenida en el Decreto No. 457 de 22 de marzo 2020, norma que formalmente no corresponde a un decreto legislativo -como que en su expedición no fueron invocadas las facultades constitucionales del Estado de Excepción y tampoco fue expedido con la participación del pleno del Gobierno Nacional-, sino que fue dictado al amparo de las facultades ordinarias del Presidente de la República y con el fin de atender el estado de emergencia sanitaria decretado por el Ministerio de Salud.
De esta manera, al margen de los debates que puedan llegar a presentarse sobre la naturaleza del decreto en cuestión, lo cierto es que atendiendo al carácter restrictivo del medio de control inmediato de legalidad y como una consecuencia directa del análisis de los fundamentos normativos en los que él se sustenta, el Despacho concluye, para los precisos y estrictos efectos de decidir sobre la admisión del presente asunto, que éste no tiene la condición de ser un decreto legislativo.
Bajo ese entendido, la Resolución No. 03196 de 27 de marzo de 2020 constituye desarrollo de un decreto ordinario dictado con el fin de atender la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud; además, dicha resolución, como se advierte de su propio texto, fue expedida con fundamento en las facultades propias de la Superintendencia otorgadas por el articulo (sic) 365 de la Constitución Política, el Decreto Ley 960 de 1970 (específicamente en sus artículos 158 y 160 ), así como el Decreto 2723 de 2014, normas que le han determinado como funciones impartir las directrices e instrucciones para la eficiente prestación del servicio público de notariado, expedir instrucciones, circulares y otros actos administrativos relacionados con los servicios públicos notarial y registral, establecer las directrices e instrucciones para los cambios de horarios en las notarias,(sic) autorizar los cambios de horarios y diagnosticar la situación que permita tomar las medidas necesarias para mitigar los riesgos y asegurar la correcta prestación del servicio.
Así las cosas, como quiera que no se cumplen los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 1994 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que este acto no está sujeto a control inmediato de legalidad. No obstante, se advierte que respecto de la Resolución No. 03196 de 27 de marzo de 2020 se podrá promover, a petición de parte y a través de los otros medios de control pertinentes, el juicio de legalidad que en derecho corresponda.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 365 / DECRETO LEY 960 DE 1970 – ARTÍCULO 158 / DECRETO LEY 960 DE 1970 – ARTÍCULO 160 / DECRETO 2723 DE 2014 / LEY 137 DE 1994 / LEY 1437 DE 2011 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECISEÍS ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: NICOLAS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01287-00(CA)A Actor: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Demandado: RESOLUCIÓN 03196 DE 27 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (AUTO) Procede el Despacho a decidir sobre la admisión del proceso de control inmediato de legalidad del acto administrativo de la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 111 numeral 8 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
I.
ANTECEDENTES 1. Por medio del Decreto Legislativo No. 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional y por el término de 30 días calendario, “para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19”[1]. 2.
Con el Decreto No. 457 de 22 de marzo 2020[2], se impartieron instrucciones para atender la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 y el mantenimiento del orden público, para lo cual se estableció el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional. Adicionalmente, allí se dispuso que “El Superintendente de Notariado y Registro determinará los horarios y turnos en los cuales se prestará el servicio notarial, garantizando la prestación del servicio a las personas más vulnerables y a las personas de especial protección constitucional”. 3.
En consecuencia, a través de la Resolución 03133 del 24 de marzo de 2020[3], la Superintendencia de Notariado y Registro determinó los horarios y turnos en los cuales se prestaría el servicio notarial durante el cumplimiento de la medida de aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional. 4. Posteriormente, esa Superintendencia expidió la Resolución 03196 de 27 de marzo de 2020[4], mediante la cual se dictaron nuevos lineamientos para la prestación del servicio público notarial, en atención a la “baja afluencia de usuarios que demandan trámites notariales con ocasión de las medidas de Aislamiento Preventivo Obligatorio, (…) procurando preservar la integridad de los usuarios del servicio, así como del notario y de sus empleados”, por lo que se dispuso la reducción del número de turnos que corresponde prestar en determinados círculos notariales. 5.
En la Secretaría General del Consejo de Estado, a través del Oficio No. OAJ-497 SNR2020IE015 de 27 de marzo de 2020, fue recibida una copia de la citada resolución, para efectos de que, de ser el caso, se adelante el control inmediato de legalidad del acto en cuestión. 6. De acuerdo con las reglas de reparto previstas en el Reglamento del Consejo de Estado, el presente asunto ingresó a este Despacho el 22 de abril de 2020 para adelantar el trámite de rigor.
II. CONSIDERACIONES 1. Según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”[5].
De manera armónica, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”.
Por su parte, el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[6]. 2. De acuerdo con las normas citadas, para determinar si hay lugar o no a adelantar este control respecto de determinado acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;
(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto. 3.
Pues bien, en el presente asunto, el Despacho encuentra que: i) La Resolución 03196 de 27 de marzo de 2020 es, efectivamente, un acto expedido por una autoridad del orden nacional, atendiendo a la naturaleza jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro establecida en el Decreto 2723 de 2014[7]. Además, fue proferido en ejercicio de función administrativa, en tanto se relaciona con la organización del sector que ella debe inspeccionar, controlar y vigilar. ii) En cuanto al carácter general de la medida adoptada, se advierte que la Resolución en cuestión contiene disposiciones que tocan, fundamentalmente, con tres temas: a) la prestación del servicio público notarial, b) los horarios de la prestación de dicho servicio, y c) la implementación de estas medidas.
De esta manera, se trata de establecer la forma en la que se prestará el servicio, teniendo en cuenta que en los círculos donde solo hay una notaría deberá ser una vez por semana, en los de dos notarías lo prestarán en días diferentes de la semana sin que pueda ser de forma simultánea y en los que cuentan con más de dos notarías se estableció un sistema de turnos, con los correspondientes horarios allí fijados.
Finalmente, frente a la implementación de estas instrucciones se prevé que, además de atender lo señalado en esta Resolución, deberán seguirse implementando las reglas fijadas en la Instrucción Administrativa 04 de 16 de marzo de 2020[8]. Las instrucciones contenidas en la Resolución No. 03196 de 27 de marzo de 2020 deberán ser adoptadas por todas las notarías del país y están llamadas a ser aplicadas de manera uniforme en todo el territorio nacional.
En este sentido, de la revisión de la Resolución se encuentra que en este acto se consagran verdaderas decisiones de carácter general, por lo que se encuentra cumplido el segundo requisito. iii) No obstante, el Despacho advierte que no se cumple el tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, el cual se relaciona con la necesidad de que el acto haya sido expedido en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción. En efecto, analizado el contenido de este acto, es claro que la Superintendencia está dando cumplimiento a una orden contenida en el Decreto No. 457 de 22 de marzo 2020, norma que formalmente no corresponde a un decreto legislativo -como que en su expedición no fueron invocadas las facultades constitucionales del Estado de Excepción y tampoco fue expedido con la participación del pleno del Gobierno Nacional-, sino que fue dictado al amparo de las facultades ordinarias del Presidente de la República y con el fin de atender el estado de emergencia sanitaria decretado por el Ministerio de Salud.
De esta manera, al margen de los debates que puedan llegar a presentarse sobre la naturaleza del decreto en cuestión, lo cierto es que atendiendo al carácter restrictivo del medio de control inmediato de legalidad y como una consecuencia directa del análisis de los fundamentos normativos en los que él se sustenta, el Despacho concluye, para los precisos y estrictos efectos de decidir sobre la admisión del presente asunto, que éste no tiene la condición de ser un decreto legislativo[9].
Bajo ese entendido, la Resolución No. 03196 de 27 de marzo de 2020 constituye desarrollo de un decreto ordinario dictado con el fin de atender la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud; además, dicha resolución, como se advierte de su propio texto, fue expedida con fundamento en las facultades propias de la Superintendencia otorgadas por el articulo 365 de la Constitución Política[10], el Decreto Ley 960 de 1970[11] (específicamente en sus artículos 158[12] y 160[13]), así como el Decreto 2723 de 2014[14], normas que le han determinado como funciones impartir las directrices e instrucciones para la eficiente prestación del servicio público de notariado[15], expedir instrucciones, circulares y otros actos administrativos relacionados con los servicios públicos notarial y registral[16], establecer las directrices e instrucciones para los cambios de horarios en las notarias[17], autorizar los cambios de horarios[18] y diagnosticar la situación que permita tomar las medidas necesarias para mitigar los riesgos y asegurar la correcta prestación del servicio[19].
Así las cosas, como quiera que no se cumplen los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 1994 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que este acto no está sujeto a control inmediato de legalidad. No obstante, se advierte que respecto de la Resolución No. 03196 de 27 de marzo de 2020 se podrá promover, a petición de parte y a través de los otros medios de control pertinentes, el juicio de legalidad que en derecho corresponda.
En consecuencia, el Despacho, RESUELVE:
PRIMERO. NO AVOCAR CONOCIMIENTO de la Resolución 03196 de 27 de marzo de 2020, expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro, con fines de control inmediato de legalidad.
SEGUNDO. NOTIFICAR a la Superintendencia de Notariado y Registro la presente providencia.
TERCERO. ORDENAR QUE SE COMUNIQUE al público esta decisión, a través de su publicación en la pagina web del Consejo de Estado y de la Rama Judicial.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE y CÚMPLASE, NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero (original firmado) P13 ----------------------- [1] Publicado en el Diario Oficial No. 51264 de 22 de marzo de 2020. [2] Publicado en el Diario Oficial No. 51259 de 17 de marzo de 2020. [3] Publicada en la página web de la Superintendencia de Notariado y Registro, es de resaltar que fue derogada con la Resolución No. 3196 de 27 de marzo de 2020.
Visible en https://www.supernotariado.gov.co/PortalSNR/ShowProperty?nodeId=%2FSNRConten t%2FWLSWCCPORTAL01175292%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased#38; [4] Publicada en la página web de la Superintendencia de Notariado y Registro. Visible en https://www.supernotariado.gov.co/PortalSNR/ShowProperty?nodeId=%2FSNRConten t%2FWLSWCCPORTAL01175335%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased#38; [5] Artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la ley 137 de 1994. [6] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.
Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [7] “Artículo 1. Naturaleza. La Superintendencia de Notariado y Registro es una entidad descentralizada, técnica con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonial. Artículo 2. Adscripción. La Superintendencia de Notariado y Registro está adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho.
Artículo 3. Domicilio. La Superintendencia de Notariado y Registro, tendrá como domicilio principal la ciudad de Bogotá, D. C., Y desarrollará sus funciones y competencias en el ámbito nacional.” [8] Publicada en la página web de la entidad. Visible en https://www.supernotariado.gov.co/PortalSNR/ShowProperty?nodeId=%2FSNRConten t%2FWLSWCCPORTAL01175165%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased#38;
Al revisar la Instrucción Administrativa 04 de 16 de marzo 2020, expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro, que se refiere a medidas transitorias de prevención frente al COVID-19, se encuentra que en ella se indicó que “Se autorizará mediante acto administrativo un horario especial, hasta el 30 de mayo de 2020, para la prestación del servicio público notarial, en dos turnos que serán escogidos por los Notarios, atendiendo la necesidad de cada ciudad o municipio (…)”.
Este acto es anterior a la declaratoria del estado de emergencia. [9] Como elemento adicional a considerar, se advierte que, a la fecha, la Corte Constitucional no ha aprehendido el conocimiento de este acto. [10] “ARTICULO 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.” [11] “Por el cual se expide el estatuto del Notariado.” [12] “Artículo 158.
Los Notarios tendrán las horas de despacho público que sean necesarias para el buen servicio y que señale la vigilancia notarial”. (negrilla fuera de texto) [13] “Artículo 160. Las funciones notariales serán ejercidas dentro de las horas y días hábiles, pero en casos de urgencia inaplazable, a requerimiento de personas que se hallen imposibilitadas para concurrir a la oficina, el servicio se prestará en horas extraordinarias o en días festivos.
Fuera de estos casos, los Notarios no están obligados a prestar su ministerio, pero podrán hacerlo voluntariamente.” [14] “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro”. [15] Articulo 11 numeral 3º del Decreto 2723 de 2014. [16] Articulo 13 numeral 19ª del Decreto 2723 de 2014. [17] Articulo 24 numeral 13º del Decreto 2723 de 2014. [18] Articulo 25 numeral 8ª del Decreto 2723 de 2014. [19] Articulo 26 numeral 7º del Decreto 2723 de 2014.