CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende.

(…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, y el numeral 1º del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG, que al tenor del artículo 1 del Decreto 1260 de 2013, es una Unidad Administrativa Especial con autonomía administrativa, técnica y financiera, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Minas y Energía, de manera que la suscrita magistrada es competente para conocer el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 059 del 14 de abril de 2020, expedida por la CREG.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Avoca conocimiento de la resolución No. 059 del 14 de abril de 2020 [L]a Resolución No. 059 del 14 de abril de 2020 cumple con las condiciones formales y materiales para ser objeto del control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación, por las siguientes razones: i) Se trata de un acto administrativo de contenido general, en la medida en que sus destinatarios son usuarios y prestadores regulados del servicio público de gas combustible por redes. ii) Fue proferido por una entidad del orden nacional, como se constató al precisar la naturaleza jurídica como una Unidad Administrativa Especial, adscrita al Ministerio de Minas y Energía. iii) Se expidió en el marco del Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Gobierno Nacional en el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 y en desarrollo del Decreto Legislativo 517 de 2020, en especial, de las facultades otorgadas a la CREG en el artículo 3 ejusdem, que la autorizan, mientras permanezca vigente la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, adoptar, en forma transitoria, esquemas especiales para diferir el pago de facturas emitidas y todas aquellas medidas, disposiciones tarifarias y regímenes regulatorios especiales. iv) El acto administrativo refleja la voluntad de la administración, con plena capacidad producir efectos en el mundo jurídico, en la medida en que regula obligaciones y deberes de los destinatarios de la norma, en relación con la expedición de las facturas del servicio público de gas combustible por redes y su correspondiente pago, en orden a evitar la suspensión del servicio durante el estado de emergencia sanitaria.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / DECRETO 1260 DE 2013 - ARTÍCULO 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01744-00 Actor: COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS -CREG Demandado: RESOLUCIÓN No. 059 DEL 14 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos administrativos objeto de control inmediato de legalidad, trámite y traslados AUTO QUE AVOCA EL CONOCIMIENTO OBJETO DE LA DECISIÓN El despacho decide sobre la procedencia de ejercer el control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con la Resolución No. 059 del 14 de abril de 2020, expedida por la Comisión de regulación de Energía y Gas -CREG, “Por la cual se adoptan medidas transitorias para el pago de las facturas del servicio de gas combustible por redes”.

I.

ANTECEDENTES 1. Decreto de emergencia económica, social y ecológica 1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMS- calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia, por lo cual, el Ministerio de Salud y de la Protección Social profirió la Resolución No. 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. 2.

Con fundamento en la situación fáctica anterior y en lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, por medio del cual declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. 3. El 22 de marzo de 2020 el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo No. 457, en el que impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 y ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020 y hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 13 de abril de 2020. 4.

Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo No. 531 del 8 de abril de 2020, por medio del cual extendió la medida de aislamiento preventivo obligatorio para todas las personas en el territorio nacional, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020.

El aislamiento preventivo obligatorio se amplió, nuevamente, con la expedición del Decreto Legislativo 593 del 24 de abril del 2020, que lo prolongó hasta el 11 de mayo de la misma anualidad. 2. Acto administrativo expedido por la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG 5. Con sustento en el Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado en todo el territorio nacional, así como en la declaratoria de emergencia sanitaria realizada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la extensión de la medida de aislamiento preventivo obligatorio para todos los habitantes del territorio nacional y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 517 de 2020, la CREG expidió la Resolución 059 del 14 de abril de 2020. 6.

En el Decreto Legislativo 517 del 4 de abril de 2020, el Gobierno Nacional señaló, en su parte considerativa, que la medida de aislamiento preventivo obligatorio puede reducir la capacidad de pago de los usuarios de los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible, por lo que resulta necesario adoptar medidas que garanticen su prestación, especialmente para aquellos que cuentan con insuficientes medios económicos, a efectos de que los colombianos puedan permanecer en casa y así mantener las condiciones de distanciamiento social y el aislamiento, como estrategias fundamentales para prevenir el contagio del COVID-19. 7.

Para el cumplimiento de dicho propósito, en el Decreto Legislativo 517 del 4 de abril de 2020 se adoptaron medidas y condiciones para su implementación, referidas a: i) pago diferido de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible ii) financiación de los pagos diferidos iii) adopción, por parte de la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG-, de medidas extraordinarias y transitorias en la prestación de tales servicios iv) creación de un aporte voluntario denominado “Comparto mi energía”, que debe incluirse en las facturas de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible v) asignación y giro anticipado de subsidios vi) asunción del pago de dichos servicios públicos por entidades territoriales. 8.

La Resolución 059 de 2020, establece medidas transitorias relacionadas con el pago diferido, por parte de los usuarios regulados, de las facturas de gas combustible por redes, así como la obligación, en cabeza de los comercializadores de gas combustible por redes, de ofrecer a los usuarios residenciales de los estratos 1, 2, 3, y 4, opciones de pago diferido de las facturas del servicio, que incluyan como mínimo las condiciones definidas en dicho acto administrativo. 9.

Así mismo, se ocupa de regular los requisitos y condiciones en que operarán las medidas señaladas, en lo referente a: i) consumos que pueden ser objeto de pago diferido ii) ofrecimiento de acuerdos de pago para usuarios diferentes a residenciales de los estratos 1 a 4 iii) facturas y los componentes de ellas que podrán ser objeto de pago diferido iv) obligación de informar a los usuarios las condiciones de la opción de pago diferido, el contenido mínimo de la información y los medios para brindarla v) reglas para la aceptación de la opción de pago diferido por parte de los usuarios vi) tasa de interés que se aplicará y la forma en que debe calcularse vii) periodos que se pueden ofrecer para el pago diferido y periodo de gracia viii) pago anticipado de los saldos diferidos. 10.

Mediante acta de reparto del 6 de mayo de la presente anualidad, el acto jurídico expedido por la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG fue asignado a la suscrita magistrada, en su condición de integrante de la Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado, y remitido por la Secretaría General a este despacho en la misma fecha, como se verifica en la constancia secretarial que obra en el folio 110 del expediente.

II. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1. Competencia 11. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” 12.

Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. 13. Con base en esa disposición, la Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, consignó los asuntos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que serían decididos por las Salas Especiales, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 14.

Por su parte, en sesión No. 10 del 1 de abril de la presente anualidad, de la Sala Plena del Consejo de Estado celebrada durante la emergencia decretada, con fundamento en lo dispuesto por el articulo 197 ejusdem, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de trámite en esta oportunidad. 15.

En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 136[1] de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, y el numeral 1 del artículo 185[2] ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. 16.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG, que al tenor del artículo 1 del Decreto 1260 de 2013[3], es una Unidad Administrativa Especial[4] con autonomía administrativa, técnica y financiera, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Minas y Energía, de manera que la suscrita magistrada es competente para conocer el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 059 del 14 de abril de 2020, expedida por la CREG. 2.2.

Trámite del medio de control inmediato de legalidad 17. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, recibida la copia auténtica de los actos o medidas, corresponde al magistrado ordenar que se fije en Secretaría General un aviso por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto.

Además, se ordenará la publicación del aviso en la página web del Consejo de Estado. 18. El referido precepto establece igualmente que, en el mismo auto que admite el control inmediato de legalidad, el magistrado ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso, a presentar por escrito concepto sobre los puntos relevantes para resolver acerca de la legalidad del acto, así como solicitar que se remitan los antecedentes y el expediente administrativo que antecedió a la expedición del acto o la medida objeto de control de legalidad. 19.

Expirado el término de publicación del aviso o vencido el período probatorio, pasará el asunto al Ministerio Público por el término de 10 días para que rinda concepto, sin necesidad de auto que lo ordene. 2.3. Análisis del caso concreto 20. En el caso particular, el Despacho advierte que la Resolución No. 059 del 14 de abril de 2020 cumple con las condiciones formales y materiales para ser objeto del control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación, por las siguientes razones: i) Se trata de un acto administrativo de contenido general, en la medida en que sus destinatarios son usuarios y prestadores regulados del servicio público de gas combustible por redes. ii) Fue proferido por una entidad del orden nacional, como se constató al precisar la naturaleza jurídica como una Unidad Administrativa Especial, adscrita al Ministerio de Minas y Energía. iii) Se expidió en el marco del Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Gobierno Nacional en el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 y en desarrollo del Decreto Legislativo 517 de 2020, en especial, de las facultades otorgadas a la CREG en el artículo 3[5] ejusdem, que la autorizan, mientras permanezca vigente la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, adoptar, en forma transitoria, esquemas especiales para diferir el pago de facturas emitidas y todas aquellas medidas, disposiciones tarifarias y regímenes regulatorios especiales. iv) El acto administrativo refleja la voluntad de la administración, con plena capacidad producir efectos en el mundo jurídico, en la medida en que regula obligaciones y deberes de los destinatarios de la norma, en relación con la expedición de las facturas del servicio público de gas combustible por redes y su correspondiente pago, en orden a evitar la suspensión del servicio durante el estado de emergencia sanitaria. 21.

En este caso concreto, el despacho advierte la necesidad de solicitar concepto a Fedesarrollo, al Instituto de Estudios de Regulación Minera, Petrolera y Energética de la Universidad Externado de Colombia y a la Asociación Gremial Colombiana de Comercializadores de Gas -AGREMGAS, en las materias relacionadas con el tema del proceso, a las cuales se le concederá el término de diez (10) días para intervenir en la presente actuación. 22.

No se evidencia la necesidad de decretar pruebas adicionales, para tener mayores elementos de convicción, toda vez que el contenido y la finalidad de la norma de carácter general que se expidió es clara y susceptible de confrontarse con las normas de superior jerarquía en las que debe fundarse, al tiempo de ser posible verificar, si la misma es útil para el efecto buscado y carece de arbitrariedad, con la realización del test de proporcionalidad que corresponde. 23.

Finalmente, se advierte que el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 determina que todas las actuaciones susceptibles de surtirse de forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta. 24. Además, mediante Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional estableció que todas las autoridades velarán porque se presten los servicios a su cargo utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, en aras de preservar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria generada por el COVID-19.

En mérito de lo expuesto, el Despacho, en uso de facultades constitucionales y legales, RESUELVE:

PRIMERO. Avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 059 del 14 de abril de 2020, proferida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG.

SEGUNDO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, a la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.

TERCERO. Invitar a Fedesarrollo, al Instituto de Estudios de Regulación Minera, Petrolera y Energética de la Universidad Externado de Colombia y a la Asociación Gremial Colombiana de Comercializadores de Gas -AGREMGAS para que rindan concepto en las materias relacionadas con el tema del proceso, a las cuales se les concederá el término de diez (10) días.

CUARTO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para lo de su competencia.

QUINTO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Ministerio Público.

SEXTO. La Secretaría General de la Corporación publicará y fijará este auto y el acto administrativo objeto del presente control integral de legalidad, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto. Igualmente, la Secretaría publicará el auto admisorio y el acto administrativo en la página web de la Corporación, para informar a la comunidad acerca de la existencia de este proceso.

SÉPTIMO. Las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, conceptos, pruebas y demás documentos dirigidos a este trámite judicial, se recibirán en los correos electrónicos de la Secretaría General de la Corporación y esta los remitirá a los correos de la magistrada ponente, previa constancia de envío y/o recepción que se incorporará al expediente, en aras de garantizar su autenticidad, integridad y posterior consulta.

OCTAVO. Vencido el término común de diez (10) días, sin necesidad de auto previo, se correrá traslado al Ministerio Público para que rinda concepto.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada ----------------------- [1] Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [2] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.

(…). [3] Decreto 1260 de 2013. Artículo 1. Nombre y naturaleza jurídica. La Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), es una Unidad Administrativa Especial, con autonomía administrativa, técnica y financiera, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Minas y Energía. [4] Decreto 1260 de 2013. Artículo 2. Objeto. La Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) tiene por objeto regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abusos de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad.

Igualmente tiene por objeto expedir la regulación económica para las actividades de la cadena de combustibles líquidos derivados de hidrocarburos, en los términos y condiciones señalados en la ley. [5] Decreto Legislativo 517 de 2020. Artículo 3. Adopción de medidas extraordinarias en la prestación de los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible.

Mientras permanezca vigente la declaratoria de Emergencia Sanitaria por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG-, podrá adoptar en forma transitoria esquemas especiales para diferir el pago de facturas emitidas, así como adoptar de manera transitoria todas aquellas medidas, disposiciones tarifarias y regímenes regulatorios especiales que considere necesarios, inclusive lo relacionado con el aporte voluntario de que trata el presente Decreto, con el fin de mitigar los efectos del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sobre los usuarios y los agentes de la cadena de la prestación de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible, y sus actividades complementarias.

(…)