CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS - Concepto / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / CONSEJO DE ESTADO - Competencia para ejercer control inmediato de legalidad / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO Según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, (…) el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…) [y] (…) el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…)corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.PA.C.A. - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia excepcional / ACTO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS - Concepto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN [P]ara determinar si hay lugar o no a adelantar ese control respecto de determinado acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;

(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso, para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto.

Para dar por satisfecha esta exigencia, la autoridad judicial debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de la función administrativa. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Presupuestos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / HOSPITAL MILITAR CENTRAL / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / CONTRATOS DEL ESTABLECIMIENTO PÚBLICO [A]tendiendo a lo reglado en el artículo 40 de la Ley 352 de 1997, en concordancia con el artículo 47 del Decreto Ley 1795 de 2000, el Despacho concluye que el Hospital Militar Central es, efectivamente, una autoridad del orden nacional.

Además, al revisar el texto de la Resolución N 0178 (…) de 2020, es claro que aquella fue expedida en ejercicio de la función administrativa de dirigir y organizar la contratación en el establecimiento público, razón por la cual el primer requisito se encuentra satisfecho. FUENTE FORMAL: LEY 352 DE 1997 - ARTÍCULO 40 / DECRETO 1795 DE 2000 - ARTÍCULO 47 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Presupuestos / ACTO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS / ACTO ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE URGENCIA MANIFIESTA / MODALIDADES DE LA CELEBRACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO / CELEBRACIÓN DE CONTRATO - Adquisición de respiradores / ACTOS ADMINISTRATIVOS - Clasificación según sus efectos Respecto a la exigencia de que la medida tenga carácter general, el Despacho encuentra que esta también se cumple, como quiera que la resolución objeto de estudio es un acto administrativo a través del cual se declara la urgencia manifiesta a efectos de poder acudir a formas de contratación más expeditas que permitan adquirir de manera más célere los respiradores N-95 que requieren quienes prestan sus servicios al Hospital.

En ese sentido, es claro que este acto contiene verdaderas decisiones que producen efectos jurídicos de carácter general. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN - Incumplimiento de uno de los presupuestos para su procedencia / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO - Porque no fue expedido en desarrollo de un decreto legislativo proferido al amparo de la declaratoria de estado de emergencia / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / RESOLUCIÓN 385 DE 12 DE MARZO DE 2020 - Expedida antes de la declaratoria de Estado de Excepción de Emergencia Social y Ecológica / RESOLUCIÓN 385 DE 12 DE MARZO DE 2020 - No procede control automático de legalidad [E]l Despacho advierte que no se cumple el tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, el cual se relaciona con la necesidad de que el acto haya sido expedido con fundamento o en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción. En efecto, revisada la Resolución N 0178 (…) de 2020 se encuentra que ésta no se sustenta en decreto legislativo alguno, sino que su fundamento radica en las facultades ordinarias previstas en la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007, el Decreto 1082 de 2015, el Decreto 771 de 2017 y las Resoluciones 770 de 2011 y 385 de 2020, de lo que se infiere que este acto es un mero desarrollo de esas potestades.

Todas estas disposiciones se profirieron antes de la declaratoria del Estado Emergencia Económica, Social y Ecológica (…), de forma que no puede entenderse que la resolución estudiada sea un desarrollo de ese Estado de Excepción, pese que dentro de su parte motiva aluda, además, a la situación mundial generada por causa del Coronavirus COVID-19.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 / LEY 1150 DE 2007 / DECRETO 1082 DE 2015 / DECRETO 771 DE 2017 / RESOLUCIÓN 770 DE 2011 / RESOLUCIÓN 385 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia excepcional / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN [N]o todos los actos que las autoridades del orden nacional expidan adoptando medidas relacionadas con ese tema deben ser aprehendidos automáticamente para control inmediato de legalidad por el Consejo de Estado, pues, de acuerdo con las normas que regulan la materia, es menester que éstos se profieran al amparo de los decretos legislativos propios del Estado de Excepción y no como desarrollo de las facultades que de ordinario detentan y con base en las cuales también puede adoptar medidas para enfrentar la pandemia.

Lo anterior, dado el carácter restrictivo y excepcional del medio de control inmediato de legalidad. ESTADO DE URGENCIA MANIFIESTA / DECLARACIÓN DE URGENCIA MANIFIESTA / ESTADO DE EXCEPCIÓN - No motivó la resolución administrativa / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / EMERGENCIA SANITARIA / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / CALAMIDAD PÚBLICA / GOBERNACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA / ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ / COVID 19 / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD [L]a declaratoria de urgencia manifiesta es una figura que se encuentra contemplada en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 y de la cual pueden hacer uso las autoridades en los eventos allí previstos, sin que necesariamente exista un estado de excepción; y aunque una de los supuestos que la justifica es, precisamente, las “situaciones relacionadas con los estados de excepción”, en este caso es claro que la razón aducida por el Hospital no es esa sino la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección social, así como la calamidad pública decretada tanto por la Gobernación de Cundinamarca como por la Alcaldía Mayor de Bogotá, de manera que se estaría en la causal de necesidad de “conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad”, establecida en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 42 RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA - Proferida en uso de potestades legales y ordinarias / LEY ORDINARIA / CONTRATACIÓN PÚBLICA / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN 385 DE 12 DE MARZO DE 2020 - No procede control automático de legalidad [L]a resolución objeto de estudio se profirió en uso de las potestades legales y ordinarias que detentan las autoridades en lo que a contratación pública se refiere y no como desarrollo de algún decreto legislativo proferido en el marco del Estado de Excepción. (…) En consecuencia, al no acreditarse las exigencias de que trata la Ley 137 de 1994 y Ley 1437 de 2011, este acto no está sujeto a control inmediato de legalidad.

No obstante, se advierte que respecto de la Resolución No. 0178 (…) de 2020 se podrá promover, a petición de parte y a través de los otros medios de control pertinentes, el juicio de legalidad que en derecho corresponda. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 / C.P.A.C.A. NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 0178 DE 2020 (20 de marzo) HOSPITAL MILITAR CENTRAL CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN DIECISÉIS Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01557-00 Actor: HOSPITAL MILITAR CENTRAL Demandado: RESOLUCIÓN 0178 DE 20 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Procede el Despacho a decidir sobre la admisión del proceso de control inmediato de legalidad del acto administrativo de la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 111 numeral 8, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

I.

ANTECEDENTES 1. Mediante Resolución N 385 de 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social, en uso de sus facultades constitucionales y legales, declaró la emergencia sanitaria en todo el país por causa del Coronavirus COVID-19 hasta el 30 de mayo de 2020. 2. Por medio del Decreto Legislativo No. 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional y por el término de 30 días calendario, “para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19”[1]. 3.

El 20 de marzo de 2020, la directora del Hospital Militar Central expidió la Resolución No. 0178 “Por medio de la cual se declara la urgencia manifiesta con ocasión de la situación epidemiológica causada por el coronavirus (covid-19) en el Hospital Militar Central”; lo anterior, con el fin de adquirir “Respiradores N95 libres de mantenimiento multipropósito”.

En este mismo acto se dispuso celebrar los contratos necesarios para adquirir los referidos elementos, a efectos de atender la emergencia y garantizar la protección de los trabajadores y del personal médico, así como para evitar la materialización de accidentes, enfermedades laborales y contagios. Por consiguiente, se autorizaron los traslados presupuestales pertinentes y se ordenó a la unidad de compras adelantar los trámites precontractuales para la adquisición de los respiradores. 4.

Este acto se remitió a la Secretaría General del Consejo de Estado con el fin de que, de ser el caso, se adelante el control inmediato de legalidad sobre el mismo. 5. De acuerdo con las reglas de reparto previstas en el Reglamento del Consejo de Estado, el presente asunto ingresó a este Despacho el 29 de abril de 2020 para adelantar el trámite de rigor.

II. CONSIDERACIONES 1. Según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”[2].

De manera armónica, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”.

Por su parte, el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[3]. 2. De acuerdo con las disposiciones en cita, para determinar si hay lugar o no a adelantar ese control respecto de determinado acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;

(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso, para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto. 3.

Pues bien, en el presente asunto, el Despacho encuentra que: (i) Para dar por satisfecha esta exigencia, la autoridad judicial debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de la función administrativa. En el caso concreto y atendiendo a lo reglado en el artículo 40 de la Ley 352 de 1997[4], en concordancia con el artículo 47 del Decreto Ley 1795 de 2000[5], el Despacho concluye que el Hospital Militar Central es, efectivamente, una autoridad del orden nacional.

Además, al revisar el texto de la Resolución N° 0178 de 20 de marzo de 2020, es claro que aquella fue expedida en ejercicio de la función administrativa de dirigir y organizar la contratación en el establecimiento público, razón por la cual el primer requisito se encuentra satisfecho. (ii) Respecto a la exigencia de que la medida tenga carácter general, el Despacho encuentra que esta también se cumple, como quiera que la resolución objeto de estudio es un acto administrativo a través del cual se declara la urgencia manifiesta a efectos de poder acudir a formas de contratación más expeditas que permitan adquirir de manera más célere los respiradores N-95 que requieren quienes prestan sus servicios al Hospital.

En ese sentido, es claro que este acto contiene verdaderas decisiones que producen efectos jurídicos de carácter general. (iii) No obstante, el Despacho advierte que no se cumple el tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, el cual se relaciona con la necesidad de que el acto haya sido expedido con fundamento o en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción. En efecto, revisada la Resolución N 0178 de 20 de marzo de 2020 se encuentra que ésta no se sustenta en decreto legislativo alguno, sino que su fundamento radica en las facultades ordinarias previstas en la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007, el Decreto 1082 de 2015, el Decreto 771 de 2017 y las Resoluciones 770 de 2011 y 385 de 2020, de lo que se infiere que este acto es un mero desarrollo de esas potestades.

Todas estas disposiciones se profirieron antes de la declaratoria del Estado Emergencia Económica, Social y Ecológica que tuvo lugar el 17 de marzo de 2020, de forma que no puede entenderse que la resolución estudiada sea un desarrollo de ese Estado de Excepción, pese que dentro de su parte motiva aluda, además, a la situación mundial generada por causa del Coronavirus COVID-19.

En este aspecto, es importante resaltar que no todos los actos que las autoridades del orden nacional expidan adoptando medidas relacionadas con ese tema deben ser aprehendidos automáticamente para control inmediato de legalidad por el Consejo de Estado, pues, de acuerdo con las normas que regulan la materia, es menester que éstos se profieran al amparo de los decretos legislativos propios del Estado de Excepción y no como desarrollo de las facultades que de ordinario detentan y con base en las cuales también puede adoptar medidas para enfrentar la pandemia.

Lo anterior, dado el carácter restrictivo y excepcional del medio de control inmediato de legalidad. Así, la declaratoria de urgencia manifiesta es una figura que se encuentra contemplada en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993[6] y de la cual pueden hacer uso las autoridades en los eventos allí previstos, sin que necesariamente exista un estado de excepción; y aunque una de los supuestos que la justifica es, precisamente, las “situaciones relacionadas con los estados de excepción”, en este caso es claro que la razón aducida por el Hospital no es esa sino la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección social, así como la calamidad pública decretada tanto por la Gobernación de Cundinamarca como por la Alcaldía Mayor de Bogotá, de manera que se estaría en la causal de necesidad de “conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad”, establecida en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993.

Por tal razón, debe concluirse que la resolución objeto de estudio se profirió en uso de las potestades legales y ordinarias que detentan las autoridades en lo que a contratación pública se refiere y no como desarrollo de algún decreto legislativo proferido en el marco del Estado de Excepción. 4. En consecuencia, al no acreditarse las exigencias de que trata la Ley 137 de 1994 y Ley 1437 de 2011, este acto no está sujeto a control inmediato de legalidad.

No obstante, se advierte que respecto de la Resolución No. 0178 de 20 de marzo de 2020 se podrá promover, a petición de parte y a través de los otros medios de control pertinentes, el juicio de legalidad que en derecho corresponda. En consecuencia, el Despacho,

RESUELVE

PRIMERO. NO AVOCAR CONOCIMIENTO de la Resolución No. 0178 de 20 de marzo de 2020 expedida por el Hospital Militar Central, con fines de control inmediato de legalidad.

SEGUNDO. NOTIFICAR al Hospital Militar Central de la presente providencia.

TERCERO. ORDENAR QUE SE COMUNIQUE al público esta decisión, a través de su publicación en la página web del Consejo de Estado y de la Rama Judicial.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE y CÚMPLASE, NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero (original firmado) ----------------------- [1] Publicado en el Diario Oficial No. 51259 de 17 de marzo de 2020. [2] Artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994. [3] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [4] “ARTÍCULO 40. NATURALEZA JURÍDICA. A partir de la presente Ley, la Unidad Prestadora de Servicios Hospital Militar Central se organizará como un establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, que se denominará Hospital Militar Central, con domicilio en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C.” [5] “ARTICULO 47.

NATURALEZA JURIDICA. El Hospital Militar Central, es un Establecimiento Público del orden Nacional, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y financiera, con domicilio en Bogotá, D.C.” [6] “ARTÍCULO

42. DE LA URGENCIA MANIFIESTA. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> Existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concurso públicos.

La urgencia manifiesta se declarará mediante acto administrativo motivado.

PARÁGRAFO. <Parágrafo CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> Con el fin de atender las necesidades y los gastos propios de la urgencia manifiesta, se podrán hacer los traslados presupuestales internos que se requieran dentro del presupuesto del organismo o entidad estatal correspondiente.”