CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende.
(…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial.
Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por la Agencia de Desarrollo Rural, que es una entidad de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional, “con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio independiente adscrita al Ministerio de Desarrollo Rural”.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Avoca conocimiento de la resolución 0122 del 15 de abril de 2020 [L]a Resolución No. 0122 del 15 de abril de 2020 [expedida por la Agencia de Desarrollo Rural] cumple con las condiciones formales y materiales para ser objeto del control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación, por las siguientes razones: i) Se trata de un acto administrativo de contenido general.
(…). ii) Fue proferido por una entidad del orden nacional. (…). iii) Se expidió en el marco de la declaratoria del estado de excepción, esto es, de emergencia económica, social y ecológica, decretado por el Gobierno Nacional en el Decreto Legislativo No. 417 del 17 de marzo de 2020, así como la declaratoria de emergencia sanitaria contenida en la Resolución No. 385 del 12 de marzo del mismo año. (…). iv) El acto administrativo refleja la voluntad de la administración, con plena capacidad para producir efectos en el mundo jurídico, en la medida en que precisa las condiciones para la continuidad de algunos proyectos productivos y la suspensión de términos de actuaciones administrativas y regula las obligaciones que tienen los destinatarios de la norma.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 186 / DECRETO LEGISLATIVO No. 491 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01466-00 Actor: AGENCIA DE DESARROLLO RURAL Demandado: RESOLUCIÓN No. 0122 DEL 15 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos administrativos objeto de control inmediato de legalidad, trámite y traslados AUTO QUE AVOCA EL CONOCIMIENTO OBJETO DE LA DECISIÓN El despacho decide sobre la procedencia de ejercer el control inmediato de legalidad, previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con la Resolución No. 0122 del 15 de abril de 2020, expedida por la Agencia de Desarrollo Rural, “Por medio de la cual se emiten unos lineamientos relacionados con los Proyectos Integrales de Desarrollo Agropecuario y Rural, como consecuencia de la emergencia sanitaria ocasionada por el virus COVD-19”.
I.
ANTECEDENTES 1. Decreto de emergencia económica, social y ecológica 1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMS- calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia, con fundamento en lo cual, el Ministerio de Salud y de la Protección Social profirió la Resolución No. 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. 2.
Con fundamento en la situación fáctica anterior y en lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto No. 416 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica, en todo el territorio nacional. 3. La Organización Internacional del Trabajo – OIT, mediante comunicación del 18 de marzo de 2020, le solicitó a los Estados la adopción de medidas urgentes, a gran escala, destinadas a: i) proteger a los trabajadores en los lugares de trabajo; ii) estimular la economía y el empleo; y iii) sostener los puestos de trabajo y los ingresos. 4.
Con posterioridad, el Gobierno Nacional expidió el Decreto legislativo No. 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19. Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país. 5.
El 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo No. 491 “Por el cual se adoptan unas medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y de los particulares que cumplan funciones públicas y se toman otras medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades, en el marco del Estado de Emergencia, económica, social y ecológica.” 6.
Por medio del artículo 6º del Decreto Ley 491 del 28 de marzo de 2020, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, el Gobierno Nacional facultó la suspensión de términos de las actuaciones administrativas, previa expedición de un acto administrativo, por la entidad estatal interesada. 7. Mediante Decreto presidencial No. 531 del 8 de abril de la presente anualidad, “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, se prorrogó el aislamiento preventivo obligatorio para todos los habitantes del territorio nacional. 2.
Acto administrativo expedido por la Agencia de Desarrollo Rural 8. Con sustento en la declaratoria, por parte del Gobierno Nacional, de la emergencia económica, social y ecológica, así como en lo dispuesto por el Decreto Ley 2364 de 2015[1], la Agencia de Desarrollo Rural, expidió la Resolución No. 0122 del 15 de abril de 2020, “Por medio de la cual se emiten unos lineamientos relacionados con los Proyectos Integrales de Desarrollo Agropecuario y Rural, como consecuencia de la emergencia sanitaria ocasionada por el virus COVD-19.” y la remitió a esta Corporación, para que ejerciera el control inmediato de legalidad. 9.
El acto administrativo se expidió con la finalidad de ejecutar las acciones operativas relacionadas con “los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial – PIDAR”, de manera remota y en aplicación de los principios de unidad de materia y legalidad. 10. En ese orden, establece las pautas que deben seguir los Directores de las Unidades Técnicas Territoriales y los Supervisores de los proyectos PIDAR, así como los funcionarios y contratistas de la Agencia de Desarrollo Rural, para la estructuración, cofinanciación y ejecución de proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural. 11.
En la referida resolución, la entidad pública ordenó que se adelanten de manera virtual las etapas de estructuración, evaluación, calificación, cofinanciación, ejecución y seguimiento de los proyectos PIDAR que no requieran ser atendidos presencialmente, para los cual, los destinatarios de la norma deben enviar el cronograma de las actividades a realizar, los informes de gestión respectivos, así como los demás soportes a la Vicepresidencia de Integración Productiva o a la Vicepresidencia de Proyectos. 12.
El acto administrativo también dispuso la suspensión de todas las entregas de “Proyectos Integrales de Desarrollo Agropecuario y Rural”, hasta la superación de la emergencia sanitaria. 13. A efectos de garantizar el principio de publicidad, dispuso que se comunicara la decisión contenida en el acto administrativo a las organizaciones beneficiarias de los proyectos PIDAR y a los organismos internacionales de cooperación y, a su vez, se impuso a los primeros el deber de informar a las Fiduciarias con las cuales se están ejecutando los recursos de la cofinanciación, a efectos de que están adopten las medidas relacionadas con los contratos de fiducia. 14.
En la Resolución se estableció la vigencia a partir de la fecha de expedición y se precisó que la misma deja sin efectos las disposiciones que le sean contrarias. 15. Mediante acta de reparto del 27 de abril de la presente anualidad, el acto jurídico expedido por la Agencia de Desarrollo Agropecuario le fue asignado a la suscrita magistrada, en su condición de integrante de la Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado.
II. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1. Competencia 16. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” 17.
Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. 18. Con base en esa disposición, la Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, consignó los asuntos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que serían decididos por las Salas Especiales, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 19.
Por su parte, en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, de la Sala Plena del Consejo de Estado celebrada durante la emergencia decretada, con fundamento en lo dispuesto por el articulo 197 ejusdem, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de tramite en esta oportunidad. 20.
En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 136[2] de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, y el numeral 1º del artículo 185[3] ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. 21.
Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por la Agencia de Desarrollo Rural, que es una entidad de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional, “con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio independiente adscrita al Ministerio de Desarrollo Rural”.[4] 2.2.
Tramite del medio de control inmediato de legalidad 22. De conformidad con lo dispuesto por el articulo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, recibida la copia auténtica de los actos o medidas, corresponde al magistrado ordenar que se fije en Secretaría General un aviso por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto.
Además, se ordenará la publicación del aviso en la página web del Consejo de Estado. 23. El referido precepto establece igualmente que, en el mismo auto que admite el control inmediato de legalidad, el magistrado ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso, a presentar por escrito concepto sobre los puntos relevantes para resolver acerca de la legalidad del acto, así como solicitar que se remitan los antecedentes y el expediente administrativo que antecedió a la expedición del acto o la medida objeto de control de legalidad. 24.
Expirado el término de publicación del aviso o vencido el período probatorio, pasará el asunto al Ministerio Público por el término de 10 días para que rinda concepto, sin necesidad de auto que lo ordene. 2.3. Análisis del caso concreto 25. En el caso particular, el Despacho advierte que la Resolución No. 0122 del 15 de abril de 2020 cumple con las condiciones formales y materiales para ser objeto del control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación, por las siguientes razones: i) Se trata de un acto administrativo de contenido general, en la medida en que se encuentra dirigido a los funcionarios, contratistas, beneficiarios del sector agropecuario e impacta de manera directa en los Organismos Multilaterales y en las entidades Fiduciarias que participan en ‘los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial – PIDAR”. ii) Fue proferido por una entidad del orden nacional, tal como se constató al precisar la naturaleza jurídica como una Agencia de Desarrollo Agropecuario, adscrita al Ministerio de Desarrollo Rural. iii) Se expidió en el marco de la declaratoria del estado de excepción, esto es, de emergencia económica, social y ecológica, decretado por el Gobierno Nacional en el Decreto Legislativo No. 417 del 17 de marzo de 2020, así como la declaratoria de emergencia sanitaria contenida en la Resolución No. 385 del 12 de marzo del mismo año. El acto administrativo desarrolla en forma particular lo dispuesto en el Decreto Ley No. 491 del 28 de marzo de la presente anualidad, que facultó la realización de algunas actividades prioritarias por medios electrónicos y la suspensión de términos de las actuaciones administrativas, previa expedición de acto de la misma naturaleza. iv) El acto administrativo refleja la voluntad de la administración, con plena capacidad para producir efectos en el mundo jurídico, en la medida en que precisa las condiciones para la continuidad de algunos proyectos productivos y la suspensión de términos de actuaciones administrativas y regula las obligaciones que tienen los destinatarios de la norma. 26.
En el caso concreto, el despacho advierte la necesidad de solicitar concepto de los siguientes entidades y organismos: i) Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), como organismo multilateral que ha venido participando en la cofinanciación de proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural; y a la ii) Sociedad de Agricultores de Colombia – SAC, en las materias relacionadas con el tema del proceso, a las cuales se les concederá el termino de diez (10) días para intervenir en la presente actuación. 27.
Se evidencia la necesidad de decretar como prueba adicional, para tener mayores elementos de convicción, oficiar a la Agencia Nacional de Desarrollo Rural para que remita, con destino a este proceso, las actuaciones administrativas anteriores a la expedición de la Resolución No. 0122 del 15 de abril de 2020, entre ellas, la estructuración del programa PIDAR y la Circular 031 del 24 de marzo de 2020, así como las normas anteriores que manifiesta derogar con el proferimiento de esta decisión. 28.
Finalmente, es importante precisar que el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 determina que todas las actuaciones susceptibles de surtirse de forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta. 29. Además, mediante Decreto legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional estableció que todas las autoridades velarán porque se presten los servicios a su cargo utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, en aras de preservar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria generada por el COVID-19.
En mérito de lo expuesto, el Despacho, en uso de facultades constitucionales y legales, RESUELVE:
PRIMERO. Avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 0122 del 15 de abril de 2020, proferida por la Agencia de Desarrollo Rural.
SEGUNDO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Director de la Agencia de Desarrollo Rural, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.
TERCERO. Invitar a los siguientes organismos: i) Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), y a la ii) Sociedad de Agricultores de Colombia – SAC, para que rindan concepto, en las materias relacionadas con el proceso, a las cuales se les concederá el término de diez (10) días.
CUARTO. Oficiar a la Agencia Nacional de Desarrollo Rural para que remita, con destino a este proceso, las actuaciones administrativas anteriores a la expedición de la Resolución No. 0122 del 15 de abril de 2020, entre ellas, la estructuración del programa PIDAR y la Circular 031 del 24 de marzo de 2020, así como las normas anteriores que manifiesta derogar con el proferimiento de esta decisión.
QUINTO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para lo de su competencia.
SEXTO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Ministerio Público.
SEPTIMO. La Secretaría General de la Corporación publicará y fijará este auto y el acto administrativo objeto del presente control integral de legalidad, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto. Igualmente, la Secretaría publicará el auto admisorio y el acto administrativo en la página web de la Corporación, para informar a la comunidad acerca de la existencia de este proceso.
OCTAVO. Las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, conceptos, pruebas y demás documentos dirigidos a este trámite judicial, se recibirán en los correos electrónicos de la Secretaría General de la Corporación y esta los remitirá a los correos de la magistrada ponente, previa constancia de envío y/o recepción que se incorporará al expediente, en aras de garantizar su autenticidad, integridad y posterior consulta.
NOVENO. Vencido el término común de diez (10) días, sin necesidad de auto previo, se correrá traslado al Ministerio Público para que rinda concepto.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada ----------------------- [1] “Por el cual se crea la Agencia de Desarrollo Rural (ADR), se determinan su objeto y su estructura orgánica.” [2] “Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [3] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.
Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.
(…). [4] Artículo 1o del Decreto Ley 2364 de 2015.