CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende.
(…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial.
Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto administrativo dictado, en desarrollo de los decretos de emergencia por el Ministerio de Salud y Protección Social, que es una autoridad del orden nacional que forma parte del Gobierno Nacional. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Avoca conocimiento de la resolución 000522 del 28 de marzo de 2020 [L]a Resolución No. 000522 del 28 de marzo de 2020 [expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social] cumple con las condiciones formales y materiales para ser objeto del control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación, por las siguientes razones: i) Se trata de un acto administrativo de contenido general, impersonal y abstracto.
(…).” ii) Fue proferido por una entidad del orden nacional. (…). iii) Se expidió en el marco de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, decretado por el Gobierno Nacional en el Decreto No. 417 del 17 de marzo 2020, así como la declaratoria de emergencia sanitaria contenida en la Resolución No. 385 del 12 de marzo del mismo año. iv) El acto administrativo refleja la voluntad de la administración, con plena capacidad para producir efectos en el mundo jurídico, en la medida en que crea obligaciones y deberes para los destinatarios de la norma, encaminados a establecer los requisitos para importar o fabricar en el territorio nacional los insumos y medicamentos que se requieren para el diagnóstico del Covid-19.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 186 / DECRETO LEGISLATIVO No. 491 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01245-00 Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN No. 000522 DEL 28 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos administrativos pasibles de control inmediato de legalidad, trámite y traslados AUTO QUE AVOCA EL CONOCIMIENTO OBJETO DE LA DECISIÓN El despacho decide sobre la procedencia de ejercer el control inmediato de legalidad, previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con la Resolución No. 000522 del 28 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, “Por la cual se establecen requisitos para la importación y fabricación en el territorio nacional de reactivos de diagnóstico in vitro, dispositivos médicos, equipos biomédicos, declarados vitales no disponibles, requeridos para la prevención, diagnóstico y tratamiento, seguimiento del Covid-19”.
I.
ANTECEDENTES 1. Decreto de emergencia económica, social y ecológica 1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMS- calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia, con fundamento en lo cual, el Ministerio de Salud y de la Protección Social profirió la Resolución N.º 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. 2.
Con fundamento en la situación fáctica anterior y en lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto No. 416 del 17 de marzo de 2020, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. 3. Con posterioridad, el Gobierno Nacional expidió el Decreto legislativo N.º 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19.
Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país. 2. Acto administrativo expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social 4. Con sustento en el decreto de declaratoria de emergencia y en las medidas expedidas por el mismo Ministerio de Salud y Protección Social, así como en lo dispuesto por la Ley 1751 de 2015, que regula el derecho fundamental a la salud, la cartera ministerial especializada, expidió la Resolución No. 000522 del 28 de marzo de 2020, “Por la cual se establecen requisitos para la importación y fabricación en el territorio nacional de reactivos de diagnóstico in vitro, dispositivos médicos, equipos biomédicos, declarados vitales no disponibles, requeridos para la prevención, diagnóstico y tratamiento, seguimiento del Covid-19”, y la remitió a esta Corporación, para que ejerciera el control inmediato de legalidad. 5.
En la referida resolución, la entidad pública estableció los requisitos para importar y fabricar en el territorio nacional reactivos de diagnóstico in vitro de metodología molecular en tiempo real (RT-PCR) para el Covid-19, recomendados por la Organización Mundial de la Salud y por las autoridades sanitarias y señaló que el objeto de la disposición consistía en “señalar los requisitos para dispositivos médicos, equipos biomédicos y medicamentos que se declaren por el INVIMA como vitales no disponibles, requeridos para la prevención, diagnóstico y tratamiento del Covid-19”. 6.
En la resolución se precisó que el ámbito de aplicación de la norma lo constituían los establecimientos fabricantes e importadores de los productos enunciados, así como las autoridades sanitarias que ejercen funciones de inspección, vigilancia y control, estableciéndose la obligación de reportar la información y realizar los registros correspondientes, para estos efectos. 7.
Finalmente, se incluyó la prohibición de importación y prohibición de fabricación de dispositivos que se encuentren en fase de experimentación, investigación y prototipos. II. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1. Competencia 8. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” 9.
Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. 10. Con base en esa disposición, la Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, consignó los asuntos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que serían decididos por las Salas Especiales, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 11.
Por su parte, en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, de la Sala Plena del Consejo de Estado celebrada durante la emergencia decretada, con fundamento en lo dispuesto por el articulo 197 ejusdem, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de tramite en esta oportunidad. 12.
En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 136[1] de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185[2] ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. 13.
Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto administrativo dictado, en desarrollo de los decretos de emergencia por el Ministerio de Salud y Protección Social, que es una autoridad del orden nacional que forma parte del Gobierno Nacional. 2.2. Tramite del medio de control inmediato de legalidad 14.
De conformidad con lo dispuesto por el articulo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, recibida la copia auténtica de los actos o medidas, corresponde al magistrado ordenar que se fije en Secretaría General un aviso por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto.
Además, se ordenará la publicación del aviso en la página web del Consejo de Estado. 15. El referido precepto establece igualmente que, en el mismo auto que admite el control inmediato de legalidad, el magistrado ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito concepto sobre los puntos relevantes para resolver acerca de la legalidad del acto, así como solicitar que se remitan los antecedentes y el expediente administrativo que precedió a la expedición del acto o la medida objeto de control de legalidad. 16.
Expirado el término de publicación del aviso o vencido el período probatorio, pasará el asunto al Ministerio Público por el término de 10 días para que rinda concepto, sin necesidad de auto que lo ordene. 2.3. Análisis del caso concreto 17. En el caso particular, el Despacho advierte que la Resolución No. 000522 del 28 de marzo de 2020 cumple con las condiciones formales y materiales para ser objeto del control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación, por las siguientes razones: i) Se trata de un acto administrativo de contenido general, impersonal y abstracto, en tanto el ámbito de aplicación de la norma, consignado en el artículo segundo de la Resolución implica que está destinada en forma genérica a “los establecimientos fabricantes e importadores de los productos enunciados en el artículo anterior, así como a las autoridades sanitarias que ejercen funciones de inspección, vigilancia y control.” ii) Fue proferido por una entidad del orden nacional, esto es, por el Ministerio de Salud y Protección Social. iii) Se expidió en el marco de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, decretado por el Gobierno Nacional en el Decreto No. 417 del 17 de marzo 2020, así como la declaratoria de emergencia sanitaria contenida en la Resolución No. 385 del 12 de marzo del mismo año. iv) El acto administrativo refleja la voluntad de la administración, con plena capacidad para producir efectos en el mundo jurídico, en la medida en que crea obligaciones y deberes para los destinatarios de la norma, encaminados a establecer los requisitos para importar o fabricar en el territorio nacional los insumos y medicamentos que se requieren para el diagnóstico del Covid-19.
En efecto, la norma consagra los requisitos para importar o fabricar los reactivos de diagnóstico de la enfermedad, así como las medidas de inspección, control y vigilancia que se requieren en torno a este trascendental aspecto. 18. En el caso concreto, el despacho evidencia la necesidad de solicitar concepto del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA y de las facultades de Ciencias (Medicina, Ingeniería Biomédica y Microbiología) de las Universidades Nacional, los Andes y el Rosario, por tratarse de expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso.
El término para rendir el concepto es el común de diez (10) días, previsto en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011. 19. Por otra parte, no se requiere decretar pruebas adicionales, para tener mayores elementos de convicción, toda vez que el contenido y la finalidad de la norma de carácter general que se expidió es clara y susceptible de confrontarse con los preceptos de superior jerarquía en los que debe fundarse, al tiempo que la verificación de si la misma es útil para el efecto buscado y carece de arbitrariedad, puede hacerse con la realización del test de proporcionalidad. 20.
Finalmente, es importante precisar que el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 determina que todas las actuaciones susceptibles de surtirse de forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta. 21. Además, mediante Decreto legislativo N.º. 491 del 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional estableció que todas las autoridades velarán porque se presten los servicios a su cargo utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, en aras de preservar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria generada por el COVID-19.
En mérito de lo expuesto, el Despacho, en uso de facultades constitucionales y legales, RESUELVE:
PRIMERO. Avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 000522 del 28 de marzo de 2020, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social.
SEGUNDO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Ministro de Salud y Protección Social, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. 22.
TERCERO. Invitar al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA y a las Facultades de Ciencias (Medicina, Ingeniería Biomédica y Microbiología) de las Universidades de los Andes, Rosario y Nacional, para que rindan concepto en relación con la resolución objeto del presente control de legalidad. El término para rendir el concepto es el común de diez (10) días, previsto en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para lo de su competencia.
QUINTO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Ministerio Público.
SEXTO. La Secretaría General de la Corporación publicará y fijará este auto y el acto administrativo objeto del presente control integral de legalidad, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto. Igualmente, la Secretaría publicará el auto admisorio y el acto administrativo en la página web de la Corporación, para informar a la comunidad acerca de la existencia de este proceso.
SEPTIMO. Las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, conceptos, pruebas y demás documentos dirigidos a este trámite judicial, se recibirán en los correos electrónicos de la Secretaría General de la Corporación y esta los remitirá a los correos de la magistrada ponente, previa constancia de envío y/o recepción que se incorporará al expediente, en aras de garantizar su autenticidad, integridad y posterior consulta.
OCTAVO. Vencido el término común de 10 días, sin necesidad de auto previo, correr traslado al Ministerio Público para que rinda concepto.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada ----------------------- [1] “Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [2] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.
Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.
(…).