CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado Al tenor del numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los Estados de excepción.” Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende.
(…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, y el numeral 1º del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial.
En el sub examine queda verificada la competencia de la Sala Especial de Decisión 27 de la Sala Plena Contencioso Administrativa del Consejo de Estado para conocer el presente asunto porque: i) el reparto del medio de control inmediato de legalidad le correspondió a la suscrita magistrada, quien preside la Sala Especial de Decisión 27 de la Sala Plena de los Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ii) el Ministerio de Relaciones Exteriores – Cancillería de Colombia, es un organismo de la administración pública que pertenece a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional y del sector central y iii) la Circular No. C-DSG-GST- 20-000037 del 16 de marzo de 2020, remitida para control de legalidad fue expedida por el Secretario General Encargado en el organismo, con ocasión de las medidas dictadas por el Presidente de la República para atender la contingencia generada por el COVID-19, a partir del uso de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos [P]ara que proceda el control inmediato de legalidad el acto de la administración debe reunir, en forma concurrente, los siguientes requisitos: i) debe tratarse de un acto administrativo expedido en ejercicio de funciones administrativas y ii) debe desarrollar los decretos legislativos del Estado de excepción durante la vigencia del mismo.
Contrario sensu, si el acto remitido por la autoridad no cumple una o varias de las condiciones señaladas anteriormente, el control inmediato de legalidad se torna improcedente y por consecuencia, el juez debe abstenerse de avocar el conocimiento para tramitar el asunto. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento de la circular No. C- DSG-GST-20-000037 del 16 de marzo de 2020 Revisada la Circular No. C-DSG-GST-20-000037 del 16 de marzo de 2020, expedida por el Secretario General Encargado de la Cancillería, salta a la vista que la misma fue expedida con anterioridad a la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica realizada por el Presidente de la República, pues este evento ocurrió el 17 de marzo de 2020 con la expedición del Decreto ley 417.
Lo anterior hace evidente que el acto remitido no reúne uno de los requisitos necesarios para que el juez proceda a examinar en forma inmediata la legalidad de este, cual es, que desarrolle uno o más de los decretos legislativos del Estado de excepción. De igual manera, (…) se concluye que fue expedida en cumplimiento de la Directiva Presidencial 02 del 12 de marzo de 2020, que ordenó a los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional, adoptar mecanismos que permitan el cumplimiento de las funciones desde la casa, con apoyo en las tecnologías de la información y las comunicaciones.
(…). [N]o desarrolla el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, ni tampoco los decretos legislativos que se han dictado con motivo del Estado de excepción, pues todos ellos fueron expedidos con posterioridad a la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica, mientras que la Circular No. C- DSG-GST-20-000037 lo fue con anterioridad a ello.
(…). Además, se advierte que el propósito de la Circular (…) fue comunicar las directrices expedidas por el Presidente de la República, así como instruir e informar a las misiones en el exterior y a los funcionarios en el exterior y de la Cancillería interna, sobre las herramientas tecnológicas dispuestas por la entidad para que se cumplan las funciones desde los lugares de residencia, así como la forma y condiciones en que deben ser usados a efectos de continuar con los servicios y actividades institucionales.
En este sentido, no se advierte que la circular bajo estudio tenga la capacidad de crear, extinguir o modificar las situaciones jurídicas de los administrados, con lo cual tampoco reúne la condición de ser un acto administrativo de carácter general. (…). Consecuentemente, al no reunir la Circular No. C-DSG- GST-20-000037 del 16 de marzo de 2020, ninguno de los requisitos para que proceda su control inmediato de legalidad (…) corresponde a este despacho abstenerse de avocar su conocimiento.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., quince (15) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01002-00 Actor: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES – CANCILLERÍA Demandado: CIRCULAR No. C-DSG-GST-20-000037 DEL 16 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD AUTO QUE RESUELVE NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO OBJETO DE LA DECISIÓN Corresponde al despacho decidir si hay lugar, o no, a avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. C-DSG- GST-20-000037 del 16 de marzo de 2020, expedida por el Secretario General (encargado) del Ministerio de Relaciones Exteriores - Cancillería de Colombia.
I. ANTECEDENTE 1. El 1 de abril de 2020, el Secretario General (encargado) de la Cancillería remitió a esta Corporación, para realizar el trámite del control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de la Circular No. C-DSG-GST-20-000037 del 16 de marzo de 2020. 2.
Como consta en el Acta individual de reparto realizado el 1 de abril de 2020 por la Secretaria General del Consejo de Estado, el asunto correspondió a la suscrita magistrada y el 2 de abril de 2020 se puso el expediente a disposición del Despacho, según obra en la constancia[1] suscrita por el Oficial Mayor de esa dependencia. 3. En atención a la orden de aislamiento preventivo obligatorio con ocasión de la enfermedad COVID-19 y de conformidad con lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura mediante ACUERDO PCSJA20-11518 del 16 de marzo de 2020[2], en el que se estableció que los funcionarios y empleados judiciales trabajen desde sus casas hasta el 13 de abril de 2020 a las 00:00 horas, se hace necesario adelantar todas las actuaciones judiciales que se deriven de esta providencia a través de los medios electrónicos dispuesto por el Consejo de Estado, como lo contempla el artículo 186[3] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.
La Circular No. C-DSG-GST-20-000037[4] 1. La circular fue producida el 16 de marzo de 2020 por el Secretario General de la Cancillería, con destino a las misiones en el exterior, funcionarios en el exterior y para la Cancillería interna. 2. El asunto de que trata la circular es el siguiente: “Lineamientos a implementar para trabajo en casa por medio del uso de las TICs (sic), conforme a la Directiva Presidencial No. 02 de 2020.”. 3.
En el encabezado el Secretario General (encargado) indicó “Directiva Presidencial No 02 del 12 de marzo de 2020 expedida por el Presidente de la República, con asunto: MEDIDAS PARA ATENDER LA CONTINGENCIA GENERADA POR EL COVID-19, A PARTIR DEL USO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS TELECOMUNICACIONES -TIC.”. 4. La circular comunicó que la Directiva Presidencial 02 del 12 de marzo de 2012, como medida preventiva de carácter temporal y extraordinario, y hasta que se supere la emergencia sanitaria decretada mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, estableció que los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional deberán revisar las condiciones particulares de salud de los servidores públicos, así como las funciones y actividades que desarrollan, con el fin de adoptar mecanismos que permitan sus cumplimiento desde la casa, y que para ello, se podrá acudir a las tecnologías de la información y las comunicaciones, sin que esto constituya la modalidad teletrabajo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 6 de la Ley 1221 de 2008. 5.
De igual manera, atendiendo a la Directiva Presidencial y a las instrucciones y lineamiento de la señora Ministra de Relaciones Exteriores, comunicó que la Dirección de Gestión de Información y Tecnología de la entidad dispone de las herramientas tecnológicas que permiten trabajar de forma remota desde la casa; señaló las correspondientes e instruyó sobre sus funcionalidades, forma de acceso y de uso paso a paso para que los funcionarios puedan realizar las funciones que les corresponden desde sus lugares de residencia, indicando los servicios que se priorizan, las formalidades internas que se deben cumplir para el acceso remoto por parte de los funcionarios, así como los instrumentos de ayuda dispuestos por la entidad para apoyar las gestión institucional en el marco de la emergencia sanitaria.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 6. Al tenor del numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los Estados de excepción.” 7.
Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. 8. Con base en esa disposición, la Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, consignó los asuntos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que serían decididos por las Salas Especiales, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 9.
Por su parte, en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, de la Sala Plena del Consejo de Estado celebrada durante la emergencia decretada, con fundamento en lo dispuesto por el articulo 197 ejusdem, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de trámite en esta oportunidad. 10.
En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 136[5] de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, y el numeral 1º del artículo 185[6] ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. 4.
En el sub examine queda verificada la competencia de la Sala Especial de Decisión 27 de la Sala Plena Contencioso Administrativa del Consejo de Estado para conocer el presente asunto porque: i) el reparto del medio de control inmediato de legalidad le correspondió a la suscrita magistrada, quien preside la Sala Especial de Decisión 27 de la Sala Plena de los Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ii) el Ministerio de Relaciones Exteriores – Cancillería de Colombia, es un organismo de la administración pública que pertenece a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional y del sector central[7] y iii) la Circular No. C-DSG-GST-20-000037 del 16 de marzo de 2020, remitida para control de legalidad fue expedida por el Secretario General Encargado en el organismo, con ocasión de las medidas dictadas por el Presidente de la República para atender la contingencia generada por el COVID-19, a partir del uso de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones. 2.
Procedibilidad del control inmediato de legalidad 11. De acuerdo con los artículos 20 de la Ley estatutaria 137 de 1994 y 136 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son objeto del control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción” cuando emanen de las autoridades nacionales. 12.
De otra parte, el artículo 185 ejusdem determinó el trámite que debe seguir el control inmediato de legalidad, señalando que “recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así (…)”.
(subrayas fuera de texto). 13. Como se observa, mientras que el artículo 136 hace referencia a las medidas de carácter general en el primer inciso, en el segundo de ellos el propio legislador introdujo el concepto de acto administrativo para fijar que, dentro del universo de actos de la administración expedidos en desarrollo y durante de los Estados de excepción, tienen control inmediato de legalidad aquellos de carácter general que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, en tanto son verdaderos actos administrativos. 14.
Así pues, para que proceda el control inmediato de legalidad el acto de la administración debe reunir, en forma concurrente, los siguientes requisitos: i) debe tratarse de un acto administrativo expedido en ejercicio de funciones administrativas y ii) debe desarrollar los decretos legislativos del Estado de excepción durante la vigencia del mismo. 15.
Contrario sensu, si el acto remitido por la autoridad no cumple una o varias de las condiciones señaladas anteriormente, el control inmediato de legalidad se torna improcedente y por consecuencia, el juez debe abstenerse de avocar el conocimiento para tramitar el asunto. 3. Análisis de procedencia en el caso concreto 16. Revisada la Circular No. C-DSG-GST-20-000037 del 16 de marzo de 2020, expedida por el Secretario General Encargado de la Cancillería, salta a la vista que la misma fue expedida con anterioridad a la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica realizada por el Presidente de la República, pues este evento ocurrió el 17 de marzo de 2020 con la expedición del Decreto ley 417. 17.
Lo anterior hace evidente que el acto remitido no reúne uno de los requisitos necesarios para que el juez proceda a examinar en forma inmediata la legalidad de este, cual es, que desarrolle uno o más de los decretos legislativos del Estado de excepción. 18. De igual manera, de la lectura de la Circular No. C-DSG-GST-20-000037 del 16 de marzo de 2020, se concluye que fue expedida en cumplimiento de la Directiva Presidencial 02 del 12 de marzo de 2020, que ordenó a los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional, adoptar mecanismos que permitan el cumplimiento de las funciones desde la casa, con apoyo en las tecnologías de la información y las comunicaciones. 19.
De suyo, es palmario que la circular remitida para el estudio inmediato de legalidad no desarrolla el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, ni tampoco los decretos legislativos que se han dictado con motivo del Estado de excepción, pues todos ellos fueron expedidos con posterioridad a la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica, mientras que la Circular No. C-DSG-GST-20-000037 lo fue con anterioridad a ello, pues se expidió el 16 de marzo de 2020. 20.
Además, se advierte que el propósito de la Circular No. C-DSG-GST-20- 000037 del 16 de marzo de 2020 fue comunicar las directrices expedidas por el Presidente de la República, así como instruir e informar a las misiones en el exterior y a los funcionarios en el exterior y de la Cancillería interna, sobre las herramientas tecnológicas dispuestas por la entidad para que se cumplan las funciones desde los lugares de residencia, así como la forma y condiciones en que deben ser usados a efectos de continuar con los servicios y actividades institucionales. 21.
En este sentido, no se advierte que la circular bajo estudio tenga la capacidad de crear, extinguir o modificar las situaciones jurídicas de los administrados, con lo cual tampoco reúne la condición de ser un acto administrativo de carácter general, exigida en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 22.
Consecuentemente, al no reunir la Circular No. C-DSG-GST-20-000037 del 16 de marzo de 2020, ninguno de los requisitos para que proceda su control inmediato de legalidad, pues no se trata de un acto administrativo de carácter general ni desarrolla los decretos legislativos del Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado en el decreto 417 del 17 de marzo de 2020, corresponde a este despacho abstenerse de avocar su conocimiento. 23.
En todo caso, el despacho advierte que la Circular No. C-DSG-GST-20- 000037 del 16 de marzo de 2020 se trata de un acto de la administración que no es controlable judicialmente, porque su contenido se limita a instruir e informar a los destinatarios acerca de la forma en que deben desarrollar sus funciones con apoyo en la tecnología, así como a mostrar el paso a paso que deben seguir los funcionarios de la cancillería para la funcionalidad de las herramientas tecnológicas colaborativas de que dispone la entidad para el cumplimiento de sus funciones. 24.
En efecto, este tipo de instrucciones si bien son dictados en ejercicio de la función administrativa no tienen la virtualidad de afectar situaciones jurídicas, porque se trata de lineamientos que no superan el plano administrativo interno y que corresponden a la función orientadora que es propia de quienes la dirección de la organización. En mérito de lo expuesto, la Sala III.
RESUELVE
PRIMERO: NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO del control inmediato de legalidad de la Circular No. C-DSG-GST-20-000037 del 16 de marzo de 2020, expedida por el Secretario General (encargado) del Ministerio de Relaciones Exteriores -Cancillería de Colombia, de acuerdo con los motivos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO: En atención al Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y en cumplimiento de la medida de aislamiento preventivo obligatorio ordenada mediante decreto legislativo 457 del 22 de marzo de 2020, la Secretaría General notificará esta providencia al Secretario General (encargado) del Ministerio de Relaciones Exteriores -Cancillería de Colombia y al Agente del Ministerio Público, mediante correo electrónico dirigido a las direcciones electrónicas correspondientes.
TERCERO: Por Secretaría General efectuar la publicación de esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
CUARTO: Ejecutoriado este proveído, previa las anotaciones en el Sistema Justicia XXI, archívese todo lo actuado.
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada ----------------------- [1] Cuaderno principal. Folio 18. Informe de paso al despacho del 31 de marzo de 2020, suscrito por el Oficial Mayor, señor Diego Mario Gómez Torres. [2] “Por el cual se complementan las medidas transitorias de salubridad pública adoptadas mediante el Acuerdo 11517 de 2020”. [3] Actuaciones a través de medios electrónicos.
Todas las actuaciones judiciales susceptibles de surtirse en forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. La autoridad judicial deberá contar con mecanismos que permitan acusar recibo de la información recibida, a través de este medio.
(…). [4] Cuaderno principal. Folios 1 a 6. [5] “Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [6] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.
Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.
(…). [7] Decreto único 1067 de 2016 reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores. Artículo 1.1.1.1. El Ministerio de Relaciones Exteriores es el organismo rector del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores y le corresponde, bajo la dirección del Presidente de la República, formular, planear, coordinar, ejecutar y evaluar la política exterior de Colombia, las relaciones internacionales y administrar el servicio exterior de la República.