CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado Al tenor del numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende.
(…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, y el numeral 1º del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial.
En el sub examine queda verificada la competencia de este despacho para conocer el presente asunto por cuanto: i) el reparto del medio de control inmediato de legalidad le correspondió a la suscrita magistrada, integrante de la Sala Plena de los Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; ii) el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE- es una entidad descentralizada que pertenece a la Rama Ejecutiva en el orden nacional; y iii) la Circular 008 del 22 de marzo de 2020, remitida para control de legalidad por el DANE, fue expedida por el Director General de la mencionada entidad para cumplir con la medida de aislamiento preventivo dictada por el Presidente de la República para hacer frente a la emergencia social, económica y ecológica, declarada por el primer mandatario mediante el Decreto Legislativo 417 del 20 de marzo de 2020.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [L]a Sala Plena de esta Corporación señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la ley estatutaria de los estados de excepción, aplicable igualmente a la reglamentación del mismo contenida en el artículo 36 de la Ley 1437 de 2011. Al respecto, señaló que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las 48 horas siguientes a su expedición para ejercer el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, ya que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) Se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política, toda vez que, pese a que la norma no lo señala en forma expresa, necesariamente debe ser así, pues si no opera por vía de acción –toda vez que es oficioso- resulta lógico que el juez asuma el control completo de la norma.
También reviste carácter esencial la autonomía de este medio frente a otros medios de control, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos. ACTO ADMINISTRATIVO – Naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control inmediato de legalidad [L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterada en señalar que son susceptibles del control de legalidad aquellos decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos generales de la administración que contengan una decisión de la autoridad, capaz de producir efectos jurídicos para los administrados, porque sólo esta clase de actos son administrativos.
Esto significa que, aquella manifestación de voluntad de la Administración que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas generales, con independencia de la forma que revista o de la nominación que a dicho acto se le otorgue, es acto administrativo y, por tanto, puede ser objeto de control judicial. (…). [A]ún cuando las instrucciones y las circulares administrativas son actos de la administración en sentido lato, pues por razón de su naturaleza contienen, en principio y, por regla general, directrices, orientaciones o instrucciones que se dictan para desarrollar la actividad administrativa o para informar aspectos propios de la prestación de un servicio o de la realización de una determinada función y ello, per se, no tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, puede ocurrir que a través de ellas se expidan decisiones que son verdaderos actos administrativos, porque crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas con afectación de los administrados, caso en el cual, tales actos son pasibles de controlarse judicialmente por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
De suyo, son susceptibles de ser controlados judicialmente, todos aquellos decretos reglamentarios y los actos de la administración generales que contienen una decisión de la administración porque tienen la capacidad de producir efectos jurídicos en orden a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas y, en consecuencia, tienen fuerza vinculante frente a los administrados.
Contrario sensu, no son pasibles de control judicial, aquellas actuaciones de la administración que se limitan a instruir, orientar, informar o recomendar a los servidores públicos para desarrollar sus funciones, no tienen la virtud de crear, extinguir o modificar situaciones jurídicas respecto de sus destinatarios y tampoco en relación con los administrados.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad [E]l control inmediato de legalidad está instituido para garantizar el orden legal y constitucional del estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven avocadas para concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el estado de excepción. Como ello ocurre a través de la expedición de decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos de carácter general, se hace necesario que la jurisdicción contencioso administrativa los contraste con la carta fundamental y con los decretos legislativos que se dictan bajo los estados de excepción, para determinar su efectiva adecuación a los primeros.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Condiciones materiales del acto administrativo para que sea pasible de control [L]os actos que son objeto de control inmediato de legalidad deben cumplir con las siguientes condiciones materiales: (…). (i) Debe ser un decreto reglamentario de un decreto legislativo o un acto administrativo de carácter general.
La generalidad o particularidad de estas actuaciones se refiere en su contenido material al alcance de los efectos jurídicos que produce, es decir, los decretos y actos administrativos de carácter general crean, modifican o extinguen una situación jurídica en forma generalizada, no en relación con un sujeto o un grupo de sujetos en específico o con un bien o grupo de bienes determinados.
En esta categoría de actos administrativos se encuentran típicamente caracterizados los actos regla, que son los que reglamentan o desarrollan supuestos normativos abstractos debido a que las previsiones o medidas establecidas no están dirigidos a uno o varios individuos o bienes determinados, sino que resultan vinculantes indistintamente, erga omnes, a cualquier persona o grupo que se ajuste a los supuestos previstos por el acto administrativo.
Consecuentemente, es la imposibilidad de determinación individual de personas o bienes que quedan cobijadas por los efectos del acto administrativo, la que materialmente permite establecer si se trata de un acto de carácter general. (…). [S]e concluye que son pasibles del control inmediato de legalidad, desde la órbita de su contenido material, los decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos dictados por las autoridades para desarrollar los decretos legislativos expedidos al amparo de un estado de excepción, porque son este tipo de actos los que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas con fuerza vinculante y efecto erga omnes, amén de que por ésta connotación son una clara expresión del ejercicio de la función administrativa en su faceta reglamentaria.
(ii) Deben ser expedidos en ejercicio de la función administrativa. Como se señaló anteriormente, los decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos de carácter general son una de las expresiones del ejercicio de la función administrativa, porque con ellos se crean normas, reglas o medidas que desarrollan y hacen ejecutivas las normas legales en sentido material y aun cuando formalmente no son consideradas leyes, materialmente desarrollan la Constitución y la ley, dado su carácter general e impersonal y su capacidad de modificar el ordenamiento jurídico.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento de la circular 008 del 22 de marzo de 2020 [L]a expedición de la Circular 008 por parte del Director General del DANE corresponde al ejercicio de funciones de carácter administrativo, porque con ellas realiza las atribuciones de ordenación y dirección que le corresponden como superior jerárquico, cabeza de la organización, en esta ocasión los lineamientos impartidos no tienen la virtud de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas para los servidores y contratistas que hacen parte de la entidad ni para los administrados.
(…). De suyo, como los lineamientos dictados en ella no configuran ejercicio de potestad reglamentaria o de actos administrativos generales en desarrollo de los decretos legislativos del estado de excepción, la circular no es un acto administrativo pasible de control judicial, en forma directa. En la medida en que se ocupa de instruir, informar y recomendar el cumplimiento de las órdenes y medidas dictadas al amparo del estado de excepción, de ellas no es posible derivar la creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas de los servidores y contratistas destinatarios.
(…). [E]l despacho llega a la conclusión de que la Circular 008 del 22 de marzo de 2020 no es un acto administrativo general regla y simplemente ejecuta las disposiciones de carácter general antes mencionadas, porque de su contenido no es posible predicar que modifique, extinga o cree nuevas situaciones administrativas; tampoco se desprende que de ella surja el ejercicio de potestad reglamentaria o el ejercicio de acto administrativo general regla, que desarrolle los decretos legislativos que se han dictado con ocasión del estado de emergencia económica, social y ecológica.
En consecuencia, el despacho decidirá no avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular 008 del 22 de marzo de 2020. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las principales características del medio de control inmediato de legalidad a la luz de la ley estatutaria de los estados de excepción, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA), M.P. Enrique Gil Botero.
Respecto del carácter esencial de autonomía del control de legalidad de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de mayo de 2011, radicación 11001-03-15- 000-2010-00388-00(CA), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. Con respecto a la naturaleza jurídica de los actos susceptibles del control inmediato de legalidad, incluidas las instrucciones y circulares administrativas cuando sean pasibles del control judicial consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 11 de abril de 2019, radicación 11001-03-24-000-2012-00211-00, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón; y, providencia del 18 de julio de 2012, radicación 11001-03-24-000-2007-00193- 00, M.P. María Elizabeth García González.
Acerca de los actos pasibles del control inmediato de legalidad y que deben ser expedidos en ejercicio de la función administrativa, consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 27 de octubre de 2011, radicación 11001-03-26-000-2007-00040-00 (34.144), M.P. Ruth Stella Correa Palacio; y, sentencia de 14 de abril de 2010, radicación 11001-03-26-000-2005-00044-00 (31.223), M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00949-00 Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA – DANE Demandado: CIRCULAR 008 DEL 22 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD AUTO QUE RESUELVE NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO OBJETO DE LA DECISIÓN Corresponde al despacho decidir si hay lugar a avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la CIRCULAR 008 del 22 de marzo de 2020, expedida por el Director Administrativo del DANE, a través de la cual se adoptan medidas de prevención y contención sanitaria y se realizan algunas modificaciones operativas, para compatibilizar el normal funcionamiento de la entidad con la medida de aislamiento preventivo, en cumplimiento de las órdenes impartidas por el Presidente de la República y por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, con ocasión de la declaratoria de emergencia sanitaria.
I.
ANTECEDENTES 1. Remisión del acto contentivo de las medidas 1. El 27 de marzo de 2020, el Director General del Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE remitió a esta Corporación la Circular 008 del 22 de marzo de 2020, a efectos de que se realizara el control inmediato de legalidad consagrado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.
Como consta en el Acta individual de reparto realizado el 27 de marzo de 2020 por la Secretaria General del Consejo de Estado, el asunto fue asignado a la suscrita magistrada y puesto a disposición del despacho el 30 de marzo de 2020, según obra en la constancia[1] expedida por la secretaría general de la corporación. 3. En atención a la orden de aislamiento preventivo obligatorio con ocasión de la pandemia ocasionada por el COVID-19 y de conformidad con lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura, mediante ACUERDO PCSJA20-11518 del 16 de marzo de 2020[2], en el que se estableció que los funcionarios y empleados judiciales trabajen desde sus casas hasta el 13 de abril de 2020 a las 00:00 horas, se hace necesario adelantar todas las actuaciones judiciales que se deriven de esta providencia a través de los medios electrónicos dispuestos por el Consejo de Estado, como lo contempla el artículo 186[3] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.
Circular 008 del 22 de marzo de 2020[4] 4. La circular remitida para efectos de control inmediato de legalidad fue expedida por el Director General de la entidad, con destino a las siguientes dependencias del mismo organismo de carácter nacional: la Subdirección, Secretaria General, Direcciones Técnicas, Direcciones Territoriales, Jefaturas de Oficina, Coordinadores de Área, Coordinaciones Administrativas, Supervisores y servidores públicos de la misma. 5.
El asunto de que trata la circular es el siguiente: “NUEVOS LINEAMIENTOS A SEGUIR Y TENER EN CUENTA FRENTE A LA EMERGENCIA SANITARIA GENERADA POR EL COVID-19, Y EL AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO”. 6. En el encabezado el Director General del DANE indicó que “En cumplimiento de las instrucciones impartidas por el Presidente de la República y el Ministerio de Salud y Protección Social de Colombia, las cuales declararon la emergencia sanitaria por causa de la enfermedad denominada COVID-19 y, teniendo en cuenta la declaración de aislamiento preventivo obligatorio para todos los colombianos hasta el lunes 13 de abril a las 00:00 horas, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE, con el fin de salvaguardar la salud de sus funcionarios así como de sus fuentes de información, establece en la presente circular las medidas preventivas y de contención sanitaria, así como algunas modificaciones operativas requeridas para compatibilizar el normal funcionamiento de la entidad con la medida de aislamiento preventivo obligatorio.” 7.
En línea con lo anterior, dispuso lo siguiente: “1. REGLAS SOBRE LA ASISTENCIA PRESENCIAL A LAS SEDES DEL DANE POR PARTE DE LOS FUNCIONARTIOS Y CONTRATISTAS”; “2. REGLAS PARA DAR CONTINUIDAD AL TRABAJO EN CASA A NIVEL DEL DANE CENTRAL, LAS TERRITORIALES Y SEDES” y “3. REGLAS PARA VERIFICACIÓN Y FIRMA DE CUENTAS DE COBRO A CONTRATISTAS Y PROVEEDORES”. 8.
En lo referente a las REGLAS SOBRE LA ASISTENCIA PRESENCIAL A LAS SEDES DEL DANE POR PARTE DE LOS FUNCIONARIOS Y CONTRATISTAS, estableció: “En cumplimiento del aislamiento preventivo obligatorio declarado por el Presidente de la República, al DANE solamente asistirán entre el 24 de marzo y el 13 de abril o hasta nueva orden, el personal estrictamente esencial para garantizar la operación, circunstancia que debe ser concertada con el jefe inmediato siempre que las actividades a desarrollar sean imposibles de ejecutar utilizando la virtualidad e indispensables para el DANE.” 9.
En virtud de lo anterior, impartió instrucciones al personal directivo, directores técnicos, coordinadores y personal estratégico para hacer uso de los medios virtuales con el fin de garantizar el cumplimiento de las actividades, señalando que deberán trabajar desde sus casas, sin excepción, las mujeres embarazadas, los adultos mayores, las personas con condiciones especiales de salud, las que hayan llegado de viaje en las últimas dos semana o aquellas que hubieran tenido contacto con una persona contagiada de COVID-19, así como quienes tengan hijos pequeños o cuidadores de adultos mayores y los que presenten síntomas de gripa. 10.
Igualmente, dispuso la forma en que se debía realizar el ingreso y permanencia del personal esencial que asista a las sedes del DANE, de conformidad con los lineamientos realizados por el Ministerio de Salud y Protección Social y las entidades competentes, indicando las medidas preventivas para evitar el contagio de la enfermedad, así: “No se realizarán reuniones presenciales ni de concentración de varias personas en espacios reducidos y con baja ventilación; ventilación permanente de espacios y oficinas; respeto de distancia mínima de un metro entre personas; limpieza y desinfección de puestos e implementos de trabajo permanente, lavado de manos de acuerdo al protocolo establecido cada dos horas, garantizando para ello el suministro permanente de jabón en todos los baños; no tocarse la cara, boca, nariz y ojos; al toser y estornudar taparse la boca y nariz con el codo flexionado o con un pañuelo, tirar el pañuelo inmediatamente y lavarse las manos con agua y jabón; abstención de contacto físico al saludar o utilizar formas seguras de saludo como un gesto con la mano o una inclinación de la cabeza; uso de tapabocas sólo cuando se presenten síntomas de gripa.” 11.
En cuanto a las REGLAS PARA DAR CONTINUIDAD AL TRABAJO EN CASA A NIVEL DEL DANE CENTRAL, LAS TERRITORIALES Y SEDES, determinó que los líderes de los equipos de trabajo deben mantener constante comunicación y monitoreo regular de las personas a su cargo y propender por el desarrollo de las tareas a través de las herramientas digitales disponibles y que los servidores para garantizar el cumplimiento de sus funciones y la adecuada e ininterrumpida actividad de la entidad deben: “Mantener rutinas de trabajo, utilizar listas de chequeo y cronogramas para desarrollar sus actividades, disponibilidad en medios virtuales durante el horario laboral, mantener constante interacción con el equipo de trabajo, desarrollar las tareas usando medios digitales disponibles, así como seguir las recomendaciones de los organismos de salud para manejo del estrés, mantener un estilo de vida saludables, dieta adecuada, dormir bien, hacer ejercicio, mantener contacto con los seres queridos por vía electrónica o por teléfono e informarse de los hechos por fuentes confiables y tomar precauciones razonables.” 12.
En este mismo acápite, informó la dirección web donde los servidores pueden consultar la información oficial sobre las acciones tomadas por el Gobierno Nacional en relación con el COVID-19. 13. En relación con las REGLAS PARA VERIFICACIÓN Y FIRMA DE CUENTAS DE COBRO A CONTRATISTAS Y PROVEEDORES, se dispuso la “Radicación de cuentas mediante mecanismos electrónicos Decreto 440 del 20 de marzo de 2020, artículo 9.”, así como la expedición de Certificados de Disponibilidad Presupuestal con uso de tales medios. 14.
Para la radicación de cuentas por medios electrónicos, la entidad implementó su radicación ante los supervisores de los contratos; indicó los requisitos de forma y contenido que deben reunir los correos electrónicos y los documentos que mediante ellos se remitan, que el correo electrónico hará las veces de radicado y que, así mismo, se tendrá autorización directa por parte del supervisor para realizar el respectivo trámite de pago de la cuenta, e informó los correos electrónicos que el DANE central y sus sedes territoriales tienen dispuestos para la radicación y trámite de la cuentas de cobro -Bogotá, Manizales, Bucaramanga, Medellín, Barranquilla, Cali y sede central- 15.
Sobre la expedición de Certificados de Disponibilidad Presupuestal -CDP-, para la sede central dispuso que las solicitudes de expedición se debían enviar exclusivamente desde el correo de la Secretaria General con destino al área financiera de la entidad, informando los correos electrónicos correspondientes para el recibo de las solicitudes.
En cuanto a las Direcciones territoriales, señaló que el envío de las solicitudes se realizará directamente desde los correos de los Directores Territoriales con destino a los de los líderes de presupuesto. 16. Finalmente, indicó que los Registros presupuestales se consultarán en el SECOP II, previa información del Área de Compras Públicas, anotando que, para las solicitudes de los Certificados de Disponibilidad Presupuestal, se debe confirmar que los recursos estén programados en el SPGI.
II. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1. Competencia 17. Al tenor del numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” 18.
Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. 19. Con base en esa disposición, la Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, consignó los asuntos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que serían decididos por las Salas Especiales, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 20.
Por su parte, en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, de la Sala Plena del Consejo de Estado celebrada durante la emergencia decretada, con fundamento en lo dispuesto por el articulo 197 ejusdem, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de tramite en esta oportunidad. 21.
En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 136[5] de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, y el numeral 1º del artículo 185[6] ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. 22.
En el sub examine queda verificada la competencia de este despacho para conocer el presente asunto por cuanto: i) el reparto del medio de control inmediato de legalidad le correspondió a la suscrita magistrada, integrante de la Sala Plena de los Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; ii) el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE- es una entidad descentralizada que pertenece a la Rama Ejecutiva en el orden nacional[7]; y iii) la Circular 008 del 22 de marzo de 2020, remitida para control de legalidad por el DANE, fue expedida por el Director General de la mencionada entidad para cumplir con la medida de aislamiento preventivo dictada por el Presidente de la República para hacer frente a la emergencia social, económica y ecológica, declarada por el primer mandatario mediante el Decreto Legislativo 417 del 20 de marzo de 2020. 2.
Marco normativo y jurisprudencial del medio de control inmediato de legalidad y determinación de los actos pasibles del mismo 23. En sentencia de 16 de junio de 2009[8], la Sala Plena de esta Corporación señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la ley estatutaria de los estados de excepción, aplicable igualmente a la reglamentación del mismo contenida en el artículo 36 de la Ley 1437 de 2011.
Al respecto, señaló que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las 48 horas siguientes a su expedición para ejercer el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, ya que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) Se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el articulo 215 de la Constitución Política, toda vez que, pese a que la norma no lo señala en forma expresa, necesariamente debe ser así, pues si no opera por vía de acción –toda vez que es oficioso- resulta lógico que el juez asuma el control completo de la norma.
También reviste carácter esencial la autonomía de este medio frente a otros medios de control, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos[9]. 24. Con respecto a la naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control, la jurisprudencia del Consejo de Estado[10] ha sido reiterada en señalar que son susceptibles del control de legalidad aquellos decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos generales de la administración que contengan una decisión de la autoridad, capaz de producir efectos jurídicos para los administrados, porque sólo esta clase de actos son administrativos. 25.
Esto significa que, aquella manifestación de voluntad de la Administración que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas generales, con independencia de la forma que revista o de la nominación que a dicho acto se le otorgue, es acto administrativo y, por tanto, puede ser objeto de control judicial. 26. Sobre éste aspecto, la Corporación sostiene[11] que aún cuando las instrucciones y las circulares administrativas son actos de la administración en sentido lato, pues por razón de su naturaleza contienen, en principio y, por regla general, directrices, orientaciones o instrucciones que se dictan para desarrollar la actividad administrativa o para informar aspectos propios de la prestación de un servicio o de la realización de una determinada función y ello, per se, no tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, puede ocurrir que a través de ellas se expidan decisiones que son verdaderos actos administrativos, porque crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas con afectación de los administrados, caso en el cual, tales actos son pasibles de controlarse judicialmente por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 27.
De suyo, son susceptibles de ser controlados judicialmente, todos aquellos decretos reglamentarios y los actos de la administración generales que contienen una decisión de la administración porque tienen la capacidad de producir efectos jurídicos en orden a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas y, en consecuencia, tienen fuerza vinculante frente a los administrados. 28.
Contrario sensu, no son pasibles de control judicial, aquellas actuaciones de la administración que se limitan a instruir, orientar, informar o recomendar a los servidores públicos para desarrollar sus funciones, no tienen la virtud de crear, extinguir o modificar situaciones jurídicas respecto de sus destinatarios y tampoco en relación con los administrados. 29.
De la integración normativa entre los 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se advierte el uso de distintos vocablos por parte del legislador, para señalar los actos de la administración que, dictados al amparo de los estados de excepción, deben ser objeto de control inmediato de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. 30.
Por una parte, el artículo 136 ibídem estableció que serán objeto del medio de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción” cuando sean expedidos por autoridades nacionales, y que “las autoridades competentes que los expidan, enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. 31.
De otra parte, el artículo 185 ejusdem determinó el trámite que debe seguir el control inmediato de legalidad, señalando que “recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así (…)”. 32.
Como se observa, mientras que el artículo 136 hace referencia a las medidas de carácter general en el primer inciso, en el segundo de ellos el propio legislador introdujo el concepto de decretos reglamentarios y actos administrativos generales para aclarar que, dentro del universo de actos de la administración expedidos en desarrollo o durante de los estados de excepción, tienen control inmediato de legalidad aquellos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, en tanto son ‘actos administrativos regla’. 33.
Esta interpretación se afianza con la literalidad del artículo 185, porque ella establece con claridad, que son únicamente los decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos generales, los que tienen control inmediato de legalidad y no las instrucciones, recomendaciones o demás medidas que adopte la Administración que no contengan una decisión capaz de modificar el ordenamiento jurídico de excepción en los términos expresados.
Ello implica, que se excluyen los decretos reglamentarios y los actos administrativos generales dictados con anterioridad a la declaratoria del estado de emergencia o con fundamento en las normas legales ordinarias, es decir en el estado de normalidad, disposiciones que preexistían al estado de emergencia. 34. Este entendimiento se acompasa con la finalidad del control inmediato de legalidad, porque como lo ha señalado la Corte Constitucional[12], la declaratoria de los estados de excepción consagrados en la Constitución, implica pasar de una situación de normalidad a una de anormalidad institucional, pues el Presidente de la República queda revestido de facultades excepcionalísimas, que le permiten enfrentar las causas de la declaración del estado de excepción, así como restringir derechos constitucionales fundamentales, si ello es necesario para el restablecimiento de la normalidad. 35.
Lo anterior quiere decir que el control inmediato de legalidad está instituido para garantizar el orden legal y constitucional del estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven avocadas para concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el estado de excepción. Como ello ocurre a través de la expedición de decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos de carácter general, se hace necesario que la jurisdicción contencioso administrativa los contraste con la carta fundamental y con los decretos legislativos que se dictan bajo los estados de excepción, para determinar su efectiva adecuación a los primeros. 36.
En este sentido, el Consejo de Estado[13] ha dicho que el control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar estas actuaciones administrativas de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, los expedidos por las autoridades en ejercicio de la función administrativa, que desarrollan o que reglamentan un decreto legislativo dictado al amparo de los estados de excepción. 37.
Conforme con lo expuesto, se concluye que los actos que son objeto de control inmediato de legalidad deben cumplir con las siguientes condiciones materiales, conforme lo determinó el legislador en los artículos 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo: 38. Debe ser un decreto reglamentario de un decreto legislativo o un acto administrativo de carácter general.
La generalidad o particularidad de estas actuaciones se refiere en su contenido material al alcance de los efectos jurídicos que produce, es decir, los decretos y actos administrativos de carácter general crean, modifican o extinguen una situación jurídica en forma generalizada, no en relación con un sujeto o un grupo de sujetos en específico o con un bien o grupo de bienes determinados. 39.
En esta categoría de actos administrativos se encuentran típicamente caracterizados los actos regla, que son los que reglamentan o desarrollan supuestos normativos abstractos debido a que las previsiones o medidas establecidas no están dirigidos a uno o varios individuos o bienes determinados, sino que resultan vinculantes indistintamente, erga omnes, a cualquier persona o grupo que se ajuste a los supuestos previstos por el acto administrativo.
Consecuentemente, es la imposibilidad de determinación individual de personas o bienes que quedan cobijadas por los efectos del acto administrativo, la que materialmente permite establecer si se trata de un acto de carácter general. 40. Por esta misma razón, aquellos actos administrativos en que es posible identificar nominalmente o individualizar los sujetos destinatarios, desde la órbita material son actos administrativos de carácter particular y concreto o bien, son actos condición, porque con ellos se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas exclusivamente en relación con individuos determinados o determinables, a la luz de los supuestos establecidos en el acto administrativo o, dirigidos a aquellos que quedarán cobijados por el acto administrativo cuando cumplan la condición prevista en el acto administrativo, respectivamente. 41.
De lo anterior, se concluye que son pasibles del control inmediato de legalidad, desde la órbita de su contenido material, los decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos dictados por las autoridades para desarrollar los decretos legislativos expedidos al amparo de un estado de excepción, porque son este tipo de actos los que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas con fuerza vinculante y efecto erga omnes, amén de que por ésta connotación son una clara expresión del ejercicio de la función administrativa en su faceta reglamentaria. 42.
Deben ser expedidos en ejercicio de la función administrativa. Como se señaló anteriormente, los decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos de carácter general son una de las expresiones del ejercicio de la función administrativa, porque con ellos se crean normas, reglas o medidas que desarrollan y hacen ejecutivas las normas legales en sentido material y aun cuando formalmente no son consideradas leyes, materialmente desarrollan la Constitución y la ley, dado su carácter general e impersonal y su capacidad de modificar el ordenamiento jurídico[14]. 43.
Conforme con el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, la potestad reglamentaria se reservó para el Presidente de la República, quien la ejerce mediante la expedición de actos administrativos de carácter general que revisten diversas formas, como son los decretos, las resoluciones y las órdenes, estas cuando son impartidas en abstracto. 44.
No obstante lo anterior, a lo largo del andamiaje legal e institucional son múltiples y diversas las autoridades que tienen potestades administrativas reglamentarias, bien por asignación directa de la Constitución o como resultado de la distribución legal de competencias y funciones en la administración pública, como ocurre, por ejemplo y con claridad, en el caso de la rama ejecutiva con los ministros, directores de departamentos administrativos, alcaldes, gobernadores, o en el caso de los entes autónomos, donde se ha desplazado la facultad reglamentaria presidencial a otras autoridades, fenómeno que la Corte Constitucional ha denominado la potestad reglamentaria difusa.[15] 45.
Armonizando lo dicho hasta ahora con el hecho de que el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo determina que son objeto de control inmediato de legalidad, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción”, se concluye que el ejercicio de la potestad reglamentaria, referida a la expedición de ‘actos administrativos regla’, es decir, aquellos de carácter general, abstracto e impersonal, son los que se subsumen en la hipótesis prevista por el legislador para que proceda su control inmediato de legalidad. 46.
De suyo, los actos administrativos que no concretan una facultad reglamentaria de la ley o indirecta de la Constitución hacen parte de la variedad de actos administrativos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas con carácter particular y concreto, en tanto, sus destinatarios son determinados o determinables en orden a la concordancia de sus situaciones jurídicas específicas con las previstas por ese acto administrativo, o por el cumplimiento o acaecimiento de una determinada condición respecto de la cual dicho acto administrativo prevé una consecuencia jurídica. 3.
Conclusiones y cierre argumentativo De acuerdo con el marco teórico expuesto hasta ahora, el despacho arriba a las siguientes conclusiones: 47. Desde el ámbito material de los actos de la administración, el ejercicio de la función administrativa tiene distintas facetas, todas ellas en orden a cumplir con el propósito final de la función administrativa previsto en el artículo 209 de la Constitución Política, enmarcada ella en la planeación, organización y ejecución de acciones tendientes a satisfacer el interés general y el bienestar común. 48.
Aquellas actuaciones de la administración que no reglamentan o desarrollan la ley o la Constitución, de manera indirecta, con carácter general y con efectos erga omnes, o aquellas que no constituyen la aplicación de la ley o los reglamentos a un caso particular y concreto, son expresiones del ejercicio de la función administrativa pero no constituyen actos administrativos. 49.
Sólo son pasibles de ser controlados judicialmente a través del control inmediato de legalidad las actuaciones administrativas, que concretan la potestad reglamentaria de los actos legislativos y los actos administrativos generales, es decir, aquellas manifestaciones de la voluntad de la administración que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas abstractas e impersonales, de donde surge su efecto vinculante para los individuos. 50.
Los decretos reglamentarios y los actos administrativos de carácter general son aquellos que dictan las autoridades administrativas en el ejercicio de la potestad reglamentaria y del ejercicio de las atribuciones administrativas respectivamente, que les ha sido atribuida por la Constitución o la ley, razón por la cual son objeto de control judicial. 51.
La interpretación literal, sistemática y finalista del artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, determina que son objeto de control inmediato de legalidad los decretos reglamentarios de los decretos legislativos, expedidos por el gobierno nacional o por cualquier otra autoridad con esta atribución y los actos administrativos generales, expedidos por las autoridades en ejercicio de la función administrativa y al amparo de los estados de excepción. 52.
Lo anterior es así, porque al tratarse de actos regla dictados en una situación de anormalidad del estado de derecho, se hace necesario controlar de manera inmediata su legalidad, porque con ellos se desarrollan los decretos legislativos dictados por el Presidente al amparo de prerrogativas limitadas en el tiempo y con las que no cuenta en situaciones de normalidad estatal, en tanto permiten limitar las garantías y derechos fundamentales en orden a superar el estado de excepción y mitigar sus efectos. 53.
Para determinar si un acto de la administración dictado por una autoridad al amparo del estado de excepción es objeto de control inmediato de legalidad, es preciso analizar su contenido, a efectos de asegurar que se cumplen las condiciones materiales que habilitan al juez para realizar el juicio inmediato de legalidad. 54. En este sentido, con independencia de la forma que reviste el acto, el juez debe determinar si se trata o no de una especie de derecho blando o flojo, que no crea ninguna situación jurídica distinta de las que existen en el ordenamiento jurídico dictado en desarrollo de los decretos legislativos del estado de excepción y durante el mismo.
De ocurrir ello no será posible avocar el conocimiento del trámite del control inmediato de legalidad, porque los actos de la administración que no crean las situaciones antes descritas, no son pasibles de control judicial directo. Éste se hace sobre el decreto reglamentario y el acto administrativo regla, que son los que tiene la entidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales, abstractas e impersonales. 55.
El segundo evento, cuando el juez determina que se trata de un decreto reglamentario o un acto administrativo general que desarrolla los decretos legislativos del estado de excepción y que fue dictado durante el mismo, procederá el control inmediato de legalidad, pues el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone este control para este tipo de actuaciones administrativas. 4.
Caso concreto - estudio de la Circular 008 del 22 de marzo de 2020 De la lectura detallada de la circular expedida por el Director General del DANE, se extractan las siguientes conclusiones: 55. El Director General la expidió con la finalidad de señalar a los empleados y contratistas de la entidad, los nuevos lineamientos que deben seguir para desarrollar y mantener la continuidad de las funciones y actividades de la entidad desde sus lugares de residencia y en las sedes de trabajo, en orden a garantizar el cumplimiento de la medida de aislamiento preventivo obligatorio, ordenada por el Presidente de la República para contener la enfermedad CONVID-19 y para mitigar sus efectos. 56.
Los lineamientos impartidos por el Director General del DANE en la Circular 008 del 22 de marzo de 2020 se pueden agrupar en dos: i) el primero corresponde a instrucciones dirigidas a garantizar la funcionalidad y operación de la organización; ii) el segundo enmarca informaciones y recomendaciones para el manejo tanto del trabajo en las sedes de la entidad como en casa, prevenir el contagio de la enfermedad y el adecuado manejo de la salud, así como de las medidas de higiene requeridas en las instalaciones. 57.
En el grupo de instrucciones quedan cobijadas las directrices referidas a: i) El personal que debe asistir a las sedes del DANE a trabajar, en razón de que sus funciones y actividades son indispensables para el quehacer del DANE y personal autorizado para realizar sus funciones y desarrollar sus actividades en aislamiento preventivo obligatorio ii) forma, medios y requisitos que deben cumplir los contratistas para presentar las cuentas de cobro y gestionar la correspondiente autorización para el pago iii) forma y medios que deben usar los ordenadores del gasto, el área financiera de la entidad, los responsables de procesos de contratación y adquisición y los líderes de presupuestos, en los niveles central y territorial, a efectos de tramitar los Certificados de Disponibilidad Presupuestal iv) forma, medios y esquemas básicos en que el personal responsable de equipos de trabajo y sus integrantes deben ejecutar sus funciones, tareas y actividades que les corresponden. 58.
En el grupo de las informaciones y recomendaciones, se encuentran: i) Aquellas directrices que orientan a los empleados y contratistas de la entidad, en la aprehensión de reglas de comportamiento sanitario y de autorregulación, con el propósito de evitar el contagio de la enfermedad, contribuir a su contención y desarrollar conciencia acerca de las condiciones de autocuidado mientras dure el periodo de aislamiento preventivo obligatorio ii) las dirigidas a poner en conocimiento de los empleados y contratistas, reglas y condiciones de higiene y comportamiento conforme con los protocolos sanitarios y de salud establecidos por las autoridades competentes. 59.
Conforme con lo anterior, la expedición de la Circular 008 por parte del Director General del DANE corresponde al ejercicio de funciones de carácter administrativo, porque con ellas realiza las atribuciones de ordenación y dirección que le corresponden como superior jerárquico, cabeza de la organización, en esta ocasión los lineamientos impartidos no tienen la virtud de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas para los servidores y contratistas que hacen parte de la entidad ni para los administrados, por las siguientes razones: 60.
Las instrucciones se limitan a señalar esquemas y medios de acción puramente operacionales para garantizar los flujos de información y documentos requeridos para mantener la continuidad de la funciones y competencias a cargo del DANE, lo cual se enmarca en el ámbito de la discrecionalidad propia de la dirección y organización interna, en la medida en que se dirige a orientar la realización de funciones y tareas específicas y el uso de las herramientas tecnológicas para cumplir con funciones. 61.
Consecuentemente, desde el ámbito material de las instrucciones que se dictaron en la Circular 008 del 22 de marzo de 2020 por parte del Director General del DANE, se advierte que ellas no tienen la capacidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de sus empleados y contratistas, en la medida en que sólo se refieren a aspectos operativos e instrumentales que en nada afectan relaciones jurídicas entre los servidores y la entidad o entre ésta y sus contratistas. 62.
Las informaciones y recomendaciones brindadas por el Director General de la entidad fueron realizadas con el objetivo de orientar a los servidores y contratistas sobre los protocolos de higiene y cuidado sanitario que las autoridades competentes han determinado para evitar contagiar y ser contagiado con el virus COVID-19, así como de la importancia de informarse de los acontecimientos y de las medidas que deben implementarse a través de medios oficiales y de adoptar prácticas de autocuidado, lo que hace parte de una labor preventiva y de concientización, cuyo deber de cumplimiento recae no solamente en los servidores públicos responsables de centros de trabajo sino también en los particulares respecto de sus trabajadores y contratistas. 63.
De suyo, como los lineamientos dictados en ella no configuran ejercicio de potestad reglamentaria o de actos administrativos generales en desarrollo de los decretos legislativos del estado de excepción, la circular no es un acto administrativo pasible de control judicial, en forma directa. En la medida en que se ocupa de instruir, informar y recomendar el cumplimiento de las órdenes y medidas dictadas al amparo del estado de excepción, de ellas no es posible derivar la creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas de los servidores y contratistas destinatarios. 64.
Particularmente, la circular se limita a señalar algunas de las órdenes dictadas en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, así como a promover la implementación al interior de la entidad algunas de las medidas adoptadas en los decretos legislativos que desarrollan el estado de emergencia económica, social y ecológica decretado el 20 de marzo de 2020.
Veamos: 65. De la literalidad de la Circular 008 se observa que las instrucciones, informaciones y recomendaciones del Director General del DANE se realizaron, en primer término, para cumplir con la orden impartida por el Ministerio de Salud en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020[16] a todos los responsables de centros laborales públicos y privados, de adoptar las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19 y de impulsar al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo, amén de que en la misma Resolución 385 se dispuso que las medidas dictadas son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo, obligatorio y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar. 66.
En segundo término, se realizaron para ejecutar la medida dictada en el artículo 9 del Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020, referida al procedimiento que se debe seguir para el pago de contratistas del Estado, en la que se dispuso los siguiente: “Durante el estado de emergencia económica, social y ecológica, las entidades estatales deberán implementar para la recepción, trámite y pago de facturas y cuentas de cobro de sus contratistas, mecanismos electrónicos, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 6161 del Estatuto Tributario”. 67.
En tercer lugar, se realizaron para dar cumplimiento a la medida de aislamiento prevista en el artículo 1[17] del Decreto 457 del 20 de marzo de 2020 y facilitar su ejecución por parte de los servidores y contratistas del DANE, conforme con las garantías previstas en el artículo 3 ibídem para asegurar los derechos fundamentales a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia, en especial, como se desprende al confrontar el texto de la circular con esta disposición, para cumplir con la autorización de circulación establecida en el numeral 13 del artículo 3, para “Las actividades de los servidores públicos y contratistas del Estado que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID- 19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado.”. 68.
Conforme con todo lo anterior, el despacho llega a la conclusión de que la Circular 008 del 22 de marzo de 2020 no es un acto administrativo general regla y simplemente ejecuta las disposiciones de carácter general antes mencionadas, porque de su contenido no es posible predicar que modifique, extinga o cree nuevas situaciones administrativas; tampoco se desprende que de ella surja el ejercicio de potestad reglamentaria o el ejercicio de acto administrativo general regla, que desarrolle los decretos legislativos que se han dictado con ocasión del estado de emergencia económica, social y ecológica. 69.
En consecuencia, el despacho decidirá no avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular 008 del 22 de marzo de 2020, remitida por el Director General del DANE para tal efecto. En mérito de lo expuesto, el Despacho, en uso de facultades constitucionales y legales, III.
RESUELVE
PRIMERO: NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO del control inmediato de legalidad de la Circular 008 del 22 de marzo de 2020, expedida por el Director General del DANE, de acuerdo con los motivos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO: En atención al estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y en cumplimiento de la medida de aislamiento preventivo obligatorio ordenada mediante decreto legislativo 457 del 22 de marzo de 2020, la Secretaría General notificará esta providencia al Director General del DANE y al Agente del Ministerio Público, mediante correo electrónico.
TERCERO: Por Secretaría General efectuar la publicación de esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
CUARTO: Ejecutoriado este proveído, previa las anotaciones en el Sistema Justicia XXI, archívese todo lo actuado.
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada ----------------------- [1] Cuaderno principal. Folio 6. Informe de ingreso al despacho del 30 de marzo de 2020, suscrito por el Oficial Mayor, señor Diego Mario Gómez Torres. [2] “Por el cual se complementan las medidas transitorias de salubridad pública adoptadas mediante el Acuerdo 11517 de 2020”. [3] Actuaciones a través de medios electrónicos.
Todas las actuaciones judiciales susceptibles de surtirse en forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. La autoridad judicial deberá contar con mecanismos que permitan acusar recibo de la información recibida, a través de este medio.
(…). [4] Cuaderno principal. Folios 1 a 6. [5] “Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [6] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.
Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.
(…). [7] Decreto 1170 de 2015. Artículo 1.1.1.1 El Departamento Administrativo Nacional de Estadística: El Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE, tiene como objetivos garantizar la producción, disponibilidad y calidad de la información estadística estratégica, y dirigir, planear, ejecutar, coordinar, regular y evaluar la producción y difusión de información oficial básica.
El Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE, es la cabeza del Sector Administrativo de Información Estadística, tendrá a su cargo la orientación del ejercicio de sus funciones y las de las entidades que conforman el sector, así como de su participación en la formulación de la política, en la elaboración de los programas sectoriales y en la ejecución de los mismos, sin perjuicio de las potestades de decisión que le correspondan. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación número: 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA) M.P. Enrique Gil Botero [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Sentencia del 31.05.2011, Rad.
No. 11001-03-15-000- 2010-00388-00(CA) [10] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 11 de abril de 2019. MP. Nubia Margoth Peña Garzón. Exp. 11001-03-24-000-2012-00211-00. Providencia del 18 de julio de 2012. MP. María Elizabeth García González. Exp. 11001-03-24-000-2007-00193-00. Providencia del 1 de febrero de 2001.
MP. Olga Inés Navarrete Barrero. Exp 6375. Providencia del 9 de marzo de 2009. MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Exp. 2005-00285. [11] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 30 de septiembre de 2019, Auto interlocutorio. MP Exp. 11001-03-24-000-2018-00166-00. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Sentencia del 11 de abril de 2019. MP. Nubia Margoth Peña Garzón. Exp. 11001-03-24-000-2012-00211-00. Providencia del 18 de julio de 2012. MP. María Elizabeth García González. Exp. 11001-03-24-000-2007-00193-00. Providencia del 1 de febrero de 2001. MP. Olga Inés Navarrete Barrero. Exp 6375. Providencia del 9 de marzo de 2009.
MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Exp. 2005-00285. [12] Corte Constitucional, Sentencia C-004 del 4 de mayo de 1992, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz y Sentencia C-179 del 13 de abril de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 5 de marzo de 2012. M.P Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Sentencia de 2 de noviembre de 1999, M.P Carlos Arturo Orjuela Góngora. Radicación número: CA- 037. Corte Constitucional. Sentencia C-1005 del 15 de octubre de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto [14] Sobre este punto se pueden consultar, entre otras, las siguientes decisiones: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 27 de octubre de 2011.
Expediente: 11001-03-26-000-2007-00040-00 (34.144). MP. Ruth Stella Correa Palacio. Sentencia de 14 de abril de 2010. Expediente: 11001-03-26-000-2005- 00044-00 (31.223). MP. Ruth Stella Correa Palacio. Sentencia de 2 de mayo de 2007. Expediente: 11001-03-26-000- 1998-05354-01(16257). MP. Ruth Stella Correa Palacio. [15] Corte Constitucional.
Sentencia C-272 de 1998. MP. Alejandro Martínez Caballero. Sentencia C-444 de 1998. MP. Hernando Herrera Vergara. Sentencias C-401 y 409 de 2001 y C-832 de 2002. MP. Álvaro Tafur Galvis. [16] Artículo 1. Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada.
Artículo 2°. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: (…) 2.6 Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.
Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo. [17] Artículo 1. Aislamiento. Ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.
Para efectos de lograr el efectivo aislamiento preventivo obligatorio se limita totalmente la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional, con las excepciones previstas en el artículo 3 del presente Decreto