CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Factores de competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento de la resolución No. 0692 de 20 de marzo de 2020 [E]l control inmediato de legalidad, asignado al Consejo de Estado, pende en forma concurrente, de tres clases de factores competenciales: un factor subjetivo de autoría, en tanto el acto a controlar debe ser expedido por una autoridad nacional; un factor de objeto, que recaiga sobre acto administrativo general y un factor de motivación o causa y es que provenga o devenga, del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción” (art. 136 inc. 1° CPACA).
(…). [E]l asunto que ocupa la atención de la Sala y sobre el cual el Consejo de Estado debería ejercer el control inmediato de legalidad se focaliza en la resolución 0692 de 20 de marzo de 2020, (…), por lo que se trata de un acto administrativo general (factor objeto) y cuya autoría es de una autoridad nacional, como lo es el Director General de la Corporación Autónoma Regional De Boyacá (factor sujeto).
(…). Ahora bien, dentro de la motivación o propósito del acto en conocimiento de legalidad, se mencionan (…) la resolución 385 de 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, el Decreto departamental 176 de 12 de marzo de 2020 (…) y el decreto departamental 180 de 16 de marzo de 2020 (…), ambos expedidos por el Gobernador del Departamento de Boyacá, incluso antes de la declaratoria del estado de excepción. Al observar la normativa base de la Resolución que se analiza, el Despacho encuentra que la Resolución 0692 de 20 de marzo de 2020, no invoca, como soporte y fundamento el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, expedido por el presidente de la república, en el que el Primer Mandatario declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional.
(…). [E]l legislador creó el Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo, llamado en términos generales: Consejo Nacional y dentro de las funciones que le asignó previó la de “asesorar al Presidente de la República en los temas y elementos necesarios para motivar la declaratoria de estado de emergencia por grave calamidad pública de que trata el artículo 215 de la Constitución Nacional” (art. 17- 5), por lo que tal lectura evidencia la clara escisión entre los supuestos y circunstancias que rodean la declaratoria de calamidad pública y aquellos presupuestos que corresponde tanto a la declaratoria del estado de excepción devenido de la emergencia, como a las medidas administrativas que se derivan de los decretos legislativos que se originan en la declaratoria de excepción, que es lo que le da competencia y congrega a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través de las salas especiales en este evento, dentro del medio del control inmediato de legalidad.
Ahora bien, los Gobernadores son calificados por la Ley 1523 de 2012, como conductores del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y, dentro del ámbito de esa Ley, están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito territorial y son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres.
Las anteriores competencias, les impone proyectar la política del Gobierno Nacional hacia sus regiones y los responsabiliza de la implementación de acciones estratégicas, mantenimiento, continuidad y planificación de los procesos atinentes a la materia (arts. 12 y 13 ib). (…). [E]s claro para este Despacho, que la Resolución 0692 de 20 de marzo de 2020 de CORPOBOYACÁ se aleja de los presupuestos que le impone ser revisada mediante control inmediato de legalidad, pues no se trató de medidas devenidas de la ejecución de funciones administrativas, dentro del marco de alguno de los decretos legislativos derivados de la declaratoria del estado de excepción, atribución exclusiva e indelegable del señor Presidente de la República, sino de la declaratoria de emergencia sanitaria y de normas que contienen regulaciones independientes a la declaratoria del estado de excepción como es la Ley 1523 de 2012.
El Despacho reconoce que la calamidad pública puede conllevar a la declaratoria del estado de excepción de emergencia, pero ello no es una regla ineluctable ni obligatoria, pues es competencia exclusiva e indelegable del Presidente de la República determinar las circunstancias y declarar el estado de excepción. (…). [E]n el caso que ocupa la atención del Consejo de Estado, en vía del medio de control inmediato de legalidad, solo se reúnen algunos de los factores competenciales, a saber: el factor subjetivo de autoría por parte de una autoridad nacional, por tratarse del Director de un ente autónomo del nivel nacional CORPOBOYACÁ, a través de su Director y el factor del objeto: acto general contenido en la Resolución 0692 de 20 de marzo de 2020.
Pero se echa de menos el factor motivación o causa, porque si bien, el acto que ocupa la atención del Despacho (Resolución 0692) data del 20 de marzo de 2020, es decir, fue expedido en fecha posterior al Decreto Presidencial declaratorio del Estado de Emergencia (Decreto 417 de 17 de marzo de 2020) dicha Resolución, conforme lo menciona en su motivación, se expide, (i) en desarrollo de la declaratoria de emergencia sanitaria declarada por el Ministro de Salud y Protección Social, contenida en la resolución 385 de 12 de marzo de 2020 y con apoyo en los decretos departamentales 176 de 12 marzo de 2020 y 180 de 16 de marzo siguiente, alusivos a medidas que se ejercen apoyadas en la Resolución 385 y a la declaratoria de calamidad pública, que como se vio, responden a otras previsiones como la Ley 1523 de 2012 y que no devienen, propiamente, de Decreto Legislativo alguno, expedido con fundamento de la Declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional y que se contiene en el Decreto 417, cuya fecha de expedición fue el 17 de marzo de 2020.
En consecuencia, el Consejo de Estado no es competente para avocar de oficio, el conocimiento del asunto por vía del control inmediato de legalidad de la resolución 0692 de 2020, por no reunirse el factor de motivación que se sustenta en que los actos generales administrativos deben provenir, devenir y derivarse del desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción. NOTA DE RELATORÍA: En lo que tiene que ver con la calamidad pública, consultar: Corte Constitucional, sentencias C-366 de 1994 y C-216 de 2011.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 LEY 99 DE 1993 / DECRETO 1076 DE 2005 / LEY 1333 DE 2009 / DECRETO LEY 1222 DE 1986 - ARTÍCULO 94 / DECRETO LEY 1222 DE 1986 - ARTÍCULO 95 / LEY 1523 DE 2012 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01016-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ (CORPOBOYACÁ) Demandado: RESOLUCIÓN 0692 DE 20 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento del control inmediato de legalidad AUTO DE ÚNICA INSTANCIA Se procede a decidir sobre si se avoca o no el conocimiento oficioso del control inmediato de legalidad de la RESOLUCIÓN 0692 DE 20 DE MARZO DE 2020, expedida por la DIRECCIÓN GENERAL DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ – CORPOBOYACÁ en adelante - “Por la cual se suspenden términos en las actuaciones administrativas…”, en el marco de la pandemia por el brote de COVID-19 o Coronavirus.
I.
ANTECEDENTES 1. La Organización Mundial de la Salud – OMS- catalogó al nuevo Coronavirus (COVID-19) como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII)[1]. Informa así mismo, que los “coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas.”[2]. 2.
Según dicho Organismo Mundial una ESPII se define en el Reglamento Sanitario Internacional -RSI 2005- como “un evento extraordinario que, de conformidad con el presente Reglamento, se ha determinado que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y podría exigir una respuesta internacional coordinada”[3].
“Esta definición implica que la situación es: -grave, súbita, inusual o inesperada; -tiene implicaciones para la salud pública que van más allá de las fronteras del Estado afectado, y -puede necesitar una acción internacional inmediata.[4]” 3. En todos los continentes se han determinado casos de COVID-19 (Coronavirus), siendo el primer caso confirmado en Colombia el del 6 de marzo de 2020[5]. 4.
El 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y de Protección Social, expidió la RESOLUCIÓN 385 “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID 19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”. Para tal efecto, invocó, entre otras normas, la Ley 9 de 1979, el Decreto 780 de 2016 e indicó que conforme al artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional de la OMS, quien desde el pasado 7 de enero, identificó el nuevo Coronavirus (COVID-19) y declaró este brote como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII).
Dicha cartera Ministerial decretó lo siguiente: “Artículo 1º. Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada.
Artículo 2º. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: (…) 2.6. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.
Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo. (…)”. 5. Por DECRETO 176 DE 12 DE MARZO DE 2020, el Gobierno Departamental de Boyacá determinó acciones de contención del COVID-19 y la prevención de padecimientos asociados al primer pico epidemiológico de 2020 de enfermedades respiratorias en el Departamento de Boyacá. 6.
Mediante Decreto 180 de 16 de marzo de 2020, el Gobernador del Departamento de Boyacá, declaró la situación de calamidad pública en dicha entidad territorial. 7. Por Resoluciones 672 de 16 de marzo de 2020, 690 y 691, ambas de 20 de marzo siguiente, CORPOBOYACÁ determinó sobre algunas medidas de prevención ordenadas por el Gobierno Nacional, regional y local, dentro de las cuales estaba la suspensión de términos que los subdirectores, secretario general y secretario jurídico debían proyectar y expedir en acto administrativo, incluidas la programación y realización de visitas.
II. CONSIDERACIONES De conformidad con el artículo 111 numeral 8° del CPACA, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo “ejerce el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general”[6]. En esa misma línea, los artículos 136 y 185 del CPACA, determinaron que se conoce la legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, por parte de las autoridades nacionales.
Para fines logísticos y de mayor eficiencia, con fecha 1° de abril de 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[7]. Ese trámite es de control inmediato y su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa del reenvío o ante su silencio.
Así las cosas, de la regulación mencionada, se determina claramente, que el control inmediato de legalidad, asignado al Consejo de Estado, pende en forma concurrente, de tres clases de factores competenciales: un factor subjetivo de autoría, en tanto el acto a controlar debe ser expedido por una autoridad nacional; un factor de objeto, que recaiga sobre acto administrativo general y un factor de motivación o causa y es que provenga o devenga, del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción” (art. 136 inc. 1° CPACA).
En esa línea, descendiendo al caso concreto, el asunto que ocupa la atención de la Sala y sobre el cual el Consejo de Estado debería ejercer el control inmediato de legalidad se focaliza en la RESOLUCIÓN 0692 DE 20 DE MARZO DE 2020, mediante la cual, entre otras decisiones, se suspendieron temporalmente –entre el 24 de marzo hasta el 31 de marzo inclusive- los términos procesales en las actuaciones y procesos administrativos de carácter ambiental consagrados en la Ley 99 de 1993, Decreto 1076 de 2005 y Ley 1333 de 2009, en las diferentes Subdirecciones y Oficinas Territoriales de CORPOBOYACÁ, por lo que se trata de un acto administrativo general (factor objeto) y cuya autoría es de una autoridad nacional[8], como lo es el DIRECTOR GENERAL DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ (factor sujeto), pues conforme a la Ley 99 de 1993 es un ente corporativo público, con autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y con personería jurídica y en el artículo 33 de la Ley en cita se le menciona en los siguientes términos: tendrá su sede principal en la ciudad de Tunja; su jurisdicción comprenderá el Departamento de Boyacá con excepción de los municipios de Chiquinquirá, Saboyá, San Miguel de Sema, Caldas, Buenavista y Ráquira que hacen parte de la CAR; los municipios de Pajarito, Labranzagrande, Playa, Pisba y Cubará que hacen parte de CORPORINOQUIA; y los municipios que pertenecen a la Corporación Autónoma Regional de Chivor CORPOCHIVOR.
Ahora bien, dentro de la motivación o propósito del acto en conocimiento de legalidad, se mencionan hechos y normas relacionadas en los antecedentes, como la RESOLUCIÓN 385 DE 12 DE MARZO DE 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, el DECRETO DEPARTAMENTAL 176 DE 12 DE MARZO DE 2020[9] "por el cual se establecen acciones de contención del covid-19 y la prevención de padecimientos asociados al primer pico epidemiológico de 2020 de enfermedades respiratorias en el Departamento de Boyacá", cuyo fundamento invocado en el epígrafe y motivación fueron los artículos 11, 49, 209 y 305 de la Constitución Política y los artículos 94 y 95 del Decreto Ley 1222 de 1986 y el DECRETO DEPARTAMENTAL 180 DE 16 DE MARZO DE 2020[10] "por el cual se declara la situación de calamidad pública en el Departamento de Boyacá y se dictan otras disposiciones", ambos expedidos por el Gobernador del Departamento de Boyacá, soportado normativamente en los mandatos Superiores 1, 2, 11, 49, 209 y 305, en los artículos 94 y 95 del Decreto Ley 1222 de 1986 y en la Ley 1523 de 2012, ambos expedidos por el Gobernador del Departamento de Boyacá, incluso antes de la declaratoria del estado de excepción. Al observar la normativa base de la Resolución que se analiza, el Despacho encuentra que la Resolución 0692 de 20 de marzo de 2020, no invoca, como soporte y fundamento el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, expedido por el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, en el que el Primer Mandatario declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días contados a partir de la vigencia del decreto que acontecería a partir de su publicación. En contraste, además de la Resolución 385 de 2020 del Ministerio de Salud sobre el estado de emergencia sanitaria, las normas propias de las CAR sobre todo aquellas contenidas en la Ley 99 de 1993 y mencionó los Decretos Departamentales citados, a saber, el 176 y el 180 del Gobernador de Boyacá, en los cuales, el primero de 12 de marzo de 2017 establece medidas de contención del COVID-19 y que ejecuta con fundamento en la mentada Resolución 385 y el segundo de 16 de marzo de 2020 alude a la declaratoria de calamidad pública, consagrada en la Ley 1523 de 24 de abril de 2012 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”, en cuyo artículo 4°, numeral 5°, define la calamidad pública como: “[E]l resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la población, en el respectivo territorio, que exige al municipio, distrito o departamento ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción.”.
Esa regulación que hiciera el legislador de 2012 tiene como teleología implementar el proceso social que el legislador nominó “gestión del riesgo”, a fin de formular, ejecutar, hacer seguimiento y evaluar las políticas, estrategias, planes, programas, medidas y acciones permanentes, para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, elevándola a una política de desarrollo de sostenibilidad, seguridad territorial para mejorar las condiciones de vida de las poblaciones y comunidades en riesgo (véase art. 1° ib).
Es más, si se analiza el texto de la Ley en cita, se advierte que el legislador creó el Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo, llamado en términos generales: Consejo Nacional y dentro de las funciones que le asignó previó la de “asesorar al Presidente de la República en los temas y elementos necesarios para motivar la declaratoria de estado de emergencia por grave calamidad pública de que trata el artículo 215 de la Constitución Nacional” (art. 17-5), por lo que tal lectura evidencia la clara la escisión entre los supuestos y circunstancias que rodean la declaratoria de calamidad pública y aquellos presupuestos que corresponde tanto a la declaratoria del estado de excepción devenido de la emergencia, como a las medidas administrativas que se derivan de los decretos legislativos que se originan en la declaratoria de excepción, que es lo que le da competencia y congrega a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través de las salas especiales en este evento, dentro del medio del control inmediato de legalidad.
Ahora bien, los Gobernadores son calificados por la Ley 1523 de 2012, como conductores del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y, dentro del ámbito de esa Ley, están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito territorial y son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres.
Las anteriores competencias, les impone proyectar la política del Gobierno Nacional hacia sus regiones y los responsabiliza de la implementación de acciones estratégicas, mantenimiento, continuidad y planificación de los procesos atinentes a la materia (arts. 12 y 13 ib). Todas esas atribuciones, si bien de alcance administrativo, responden a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad propias del ejercicio de la función pública entre la Nación y los entes territoriales, dentro de la política de la gestión del riesgo de desastres dentro del engranaje del Sistema Nacional, que como ya se destacó puede contener incluso medidas permanentes y de política pública a largo plazo, que son ajenas a aquellas medidas que se derivan de los estados de excepción, cuyo rigor se hizo flagrante con la Constitución de 1991, que buscó terminar y evitar que los estados de excepción se convirtieran en circunstancia permanente en el país, como aconteció con su homóloga anterior.
A partir de todos los supuestos vistos, es claro para este Despacho, que la Resolución 0692 de 20 de marzo de 2020 de CORPOBOYACÁ se aleja de los presupuestos que le impone ser revisada mediante control inmediato de legalidad, pues no se trató de medidas devenidas de la ejecución de funciones administrativas, dentro del marco de alguno de los decretos legislativos derivados de la declaratoria del estado de excepción, atribución exclusiva e indelegable del señor Presidente de la República, sino de la declaratoria de emergencia sanitaria y de normas que contienen regulaciones independientes a la declaratoria del estado de excepción como es la Ley 1523 de 2012.
El Despacho reconoce que la calamidad pública puede conllevar a la declaratoria del estado de excepción de emergencia, pero ello no es una regla ineluctable ni obligatoria, pues es competencia exclusiva e indelegable del Presidente de la República determinar las circunstancias y declarar el estado de excepción, como claramente lo planteó la Corte Constitucional, en sentencia C-466 de 19 de julio de 2017[11], al conocer por vía de revisión de constitucionalidad un decreto legislativo dictado dentro del marco de una emergencia económica, social y ecológica: “32.
(…) a la luz del artículo 215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 ibídem que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública.
Este último concepto de calamidad pública ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”.[12] 33. La calamidad pública alude, entonces, a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas[13], que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
Al respecto, la Corte ha señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[14].
En tales términos, la Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, por ejemplo, temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc., o puede tener una causa técnica como por ejemplo “accidentes mayores tecnológicos”[15]. 34. El artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica solo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”.
A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados, (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros, (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, (iv) referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y, finalmente, (v) podrán, de forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. 35.
Por último, el mismo artículo constitucional señala que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si este no se hallare reunido, para que se reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas;
(ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional. 36. Finalmente, el artículo 215 de la Constitución prohíbe al Gobierno desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos proferidos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica…” (Subrayas propias.
Destacados en el texto original). Así las cosas y corolario, es que en el caso que ocupa la atención del Consejo de Estado, en vía del medio de control inmediato de legalidad, solo se reúnen algunos de los factores competenciales, a saber: el factor subjetivo de autoría por parte de una autoridad nacional, por tratarse del Director de un ente autónomo del nivel nacional CORPOBOYACÁ, a través de su Director y el factor del objeto: acto general contenido en la Resolución 0692 de 20 de marzo de 2020.
Pero se echa de menos el factor motivación o causa, porque si bien, el acto que ocupa la atención del Despacho (Resolución 0692) data del 20 de marzo de 2020, es decir, fue expedido en fecha posterior al Decreto Presidencial declaratorio del Estado de Emergencia (Decreto 417 de 17 de marzo de 2020) dicha Resolución, conforme lo menciona en su motivación, se expide, (i) en desarrollo de la declaratoria de emergencia sanitaria declarada por el Ministro de Salud y Protección Social, contenida en la RESOLUCIÓN 385 DE 12 DE MARZO DE 2020 y con apoyo en los DECRETOS DEPARTAMENTALES 176 DE 12 MARZO DE 2020 y 180 DE 16 DE MARZO SIGUIENTE, alusivos a medidas que se ejercen apoyadas en la Resolución 385 y a la declaratoria de calamidad pública, que como se vio, responden a otras previsiones como la Ley 1523 de 2012 y que no devienen, propiamente, de Decreto Legislativo alguno, expedido con fundamento de la Declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional y que se contiene en el Decreto 417, cuya fecha de expedición fue el 17 de marzo de 2020.
En consecuencia, el Consejo de Estado no es competente para avocar de oficio, el conocimiento del asunto por vía del control inmediato de legalidad de la RESOLUCIÓN 0692 DE 2020, por no reunirse el factor de motivación que se sustenta en que los actos generales administrativos deben provenir, devenir y derivarse del desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción. Sin perjuicio de lo anterior, y en caso, de que se considere necesario, nada obsta para que la legalidad sea discutible, mediante los medios de control, normales y propios, que se emplean para controvertir los actos administrativos generales.
En mérito de lo expuesto, el Despacho, III.
RESUELVE
PRIMERO. NO AVOCAR el conocimiento, en vía del CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD de la RESOLUCIÓN 0692 DE 20 DE MARZO DE 2020 “Por la cual se suspenden términos en las actuaciones administrativas de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, CORPOBOYACÁ”, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este auto, personalmente o en su defecto a través de los diferentes medios virtuales que en este momento y dada la coyuntura de pandemia del COVID-19, estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al Presidente de la República o a su representante judicial o a quien haga sus veces, al Gobernador del Departamento de Boyacá y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ – CORPOBOYACÁ, a través de su Director, de conformidad con los artículos 185 y 186 del CPACA, también teniendo en cuenta los medios electrónicos disponibles, garantizando la autenticidad, integración, conservación, consulta y el debido acuso de recibo, como lo dispone el artículo 186 ibidem.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ----------------------- [1] Dato extractado de la página oficial del Ministerio de Salud. [2] Ibidem. [3] Página oficial de la OMS. [4] Ibidem [5] Dato de la página oficial del Ministerio de Salud. [6] Por su parte, el Acuerdo N° 080 de 2019, contentivo del Reglamento del Consejo de Estado, en su artículo 23 determina: “Control Inmediato de legalidad.
Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [7] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.
Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [8] El artículo 23 de la Ley 99 de 1993 establece sobre la naturaleza jurídica de las CAR, lo siguiente: “son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.”.
Conforme a la sentencia C-127 de 21 de noviembre de 2018 “Las Corporaciones Autónomas Regionales están definidas en la Constitución Política de 1991 como organismos autónomos encargados de la protección del medio ambiente en su jurisdicción. Las CAR tienen una naturaleza jurídica especial, y no encajan en ninguna de las categorías de entidades del sector central o descentralizado por servicios, ni tampoco comportan la naturaleza de una entidad territorial, pues el ámbito de ejercicio de sus competencias es de carácter regional, y está asociado con ecosistemas o cuencas específicos.
Por tal motivo, son consideradas entidades sui generis [‘Al respecto, sobre sus características y naturaleza jurídica esta Corte en la Sentencia C-578 de 1999 (MP Antonio Barrera Carbonell) reiterada en la Sentencia C-035 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado) puntualizó: ´Las Corporaciones Autónomas Regionales hacen parte de la estructura administrativa del Estado, como personas jurídicas autónomas con identidad propia, sin que sea posible encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central (ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este mismo orden, ni como una entidad territorial; es necesario convenir entonces, que resultan ser organismos nacionales claramente distintos y jurídicamente autónomos, con misiones y actividades específicas e inconfundibles, cuya misión es la de lograr el cumplimiento de los objetivos ambientales y sociales previstos en la Constitución que conduzcan a asegurar a todas las personas el derecho a gozar de un ambiente sano, y a tener a su disposición una oferta permanente de elementos ambientales’”]. [9] “ARTÍCULO 1º.
Instalar de manera permanente el Puesto de Mando Unificado - PMU - en las instalaciones de la Gobernación de Boyacá, para el monitoreo en tiempo real de todo lo relacionado con la prevención, contención y mitigación del COVID- 19. ARTICULO 2º. El personal de salud, con apoyo de la Fuerza Pública (Fuerzas Militares y Policía Nacional), realizará controles para la detección activa de posibles casos de COVID 19 en el Departamento de Boyacá y su posterior seguimiento y aislamiento preventivo, priorizando lugares de ingreso al Departamento como vías y terminales de transporte.
Toda actuación realizada en virtud del presente artículo se deberá informar de manera inmediata a la Secretaría de Salud de Boyacá y a las Personerías Municipales con el objeto de garantizar la activación de las rutas críticas de COVID-19. ARTÍCULO 3º. Prohibir el ingreso de estudiantes, profesores y personal administrativo a las Instituciones Educativas de la Secretaria de Educación del Departamento de Boyacá, con síntomas de enfermedades respiratorias hasta tanto cesen los síntomas.
ARTÍCULO 4 º. Instar a los servidores públicos con síntomas respiratorios a abstenerse de acudir a su lugar de trabajo hasta tanto cesen los síntomas. En caso de persistir los síntomas o empeoramiento del cuadro clínico acudir a la red de urgencias, siguiendo indicaciones que ha establecido la Secretaría de Salud de Boyacá y demás autoridades de salud nacionales y municipales.
ARTÍCULO 5 º. Recomendar a las Instituciones de Educación superior la realización de clases y actividades bajo plataformas virtuales, así como la generación de espacios de divulgación de medidas preventivas, auto cuidado y detección temprana del COVID 19. ARTÍCULO 6º. Suspender eventos y reuniones masivas de más de 100 personas, los diálogos de saberes e inauguraciones por parte la Gobernación de Boyacá y de las entidades e institutos descentralizados del orden departamental.
En el caso de la construcción del plan de desarrollo se deberán habilitar mecanismos de participación ciudadana a través de medios virtuales. ARTÍCULO 7º. Establecer horarios y mecanismos flexibles, teletrabajo, y atención virtual al ciudadano para la prestación de servicios en la Gobernación de Boyacá y las entidades e institutos descentralizados del orden departamental.
PARÁGRAFO: Invitar e instar a las empresas privadas y a los Municipios a implementar mecanismos relacionados en el presente artículo. ARTÍCULO 8º. Recomendar a los Municipios y al sector privado la adopción de las medidas mencionadas en el presente Decreto según sus competencias, así como a difundir y socializar información que provenga de fuentes oficiales, coadyuven a prevenir el pánico y a orientar las rutas de atención pertinentes.
PARÁGRAFO. Reiterar las medidas adoptadas por el Ministerio de Salud y Protección Social en el artículo 2º de la Resolución 385 de 2020, instando a los Municipios a cumplir y hacer cumplir aquellas que sean de su competencia e imponer las sanciones a que haya lugar por su incumplimiento. ARTÏCULO 9°. Instar a los ciudadanos del Departamento para que apropien las acciones del auto cuidado, según las recomendaciones de la Secretearía de Salud del Departamento y de las autoridades nacionales y Municipales.
ARTÍCULO 10 °. Cada sectorial de la Administración Departamental deberá dictar las circulares y directivas dentro sus competencias en el plazo máximo de 48 horas, disponiendo de los recursos técnicos, administrativos y financieros necesarios para su implementación.
ARTÍCULO 11 º. El presente Decreto rige a partir de su expedición.”. [10]El articulado del Decreto Departamental 180 de 2020 es el siguiente:
ARTÍCULO PRIMERO: DECLARAR la situación de CALAMIDAD PÚBLICA en el Departamento de Boyacá de conformidad lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley 1523 del 2012, por un periodo de tres (03) meses, contados a partir de la declaratoria misma.
PARÁGRAFO: La Calamidad Pública expresada en el presente Decreto, podrá cesar en cualquier momento, siempre y cuando la situación que motiva su expedición sea superada, para lo cual se expedirá el Acto Administrativo que así lo disponga. De persistir la situación de calamidad pública podrá ampliarse el periodo conforme a lo dispuesto en la Ley 1523 de 2012.
ARTÍCULO SEGUNDO: La Secretaría de Salud, el Consejo Departamental para la Gestión del Riesgo de Desastres y demás dependencias del orden Nacional, Departamental y Municipal, elaborarán el plan de acción específico para la respuesta y recuperación, de acuerdo a los lineamientos establecidos en los artículos 61 y ss de la Ley 1523 del 2012 y deberán apoyar la ejecución del referido plan en el marco de sus competencias.
ARTÍCULO TERCERO: La Administración Departamental de Boyacá adelantará las gestiones específicas que requiera, contempladas en el Capítulo VII de la Ley 1523 de 2012, con el fin de atender la situación de calamidad pública declarada, de las cuales deberá comunicar a los organismos de control, vigilancia y prevención competentes.
PARÁGRAFO 1: Los recursos para la ejecución del plan de acción específico, podrán provenir de las entidades de orden internacional, Nacional, Departamental, Regional y Municipal, público y privado.
PARÁGRAFO 2: La Secretaría de Hacienda de la Gobernación de Boyacá deberá realizar las gestiones y operaciones presupuestales necesarias para atender la situación de calamidad pública.
PARÁGRAFO 3: La Secretaría de Contratación de la Gobernación de Boyacá deberá adelantar la celebración de contratos relacionados directamente con las actividades de respuesta a la calamidad declarada, descritas en el plan de acción especifico; contratos que en su trámite se someterán a lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 1523 de 2012 y demás normas legales y reglamentarias que rigen la materia.
ARTÍCULO CUARTO: El presente Decreto deberá ser informado a la Unidad Nacional para el Riesgo de Desastres, Ministerio de Salud y la Protección Social, así como a la Contraloría General de la República y a la Contraloría General de Boyacá para lo de su competencia.
ARTÍCULO QUINTO: El presente acto administrativo rige a partir de la fecha de expedición y podrá prorrogarse, previo concepto favorable del Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres. [11] Expediente RE-228. Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 732 de 5 de mayo de 2017, “Por el cual se dictan medidas transitorias para contribuir al fortalecimiento de la solidaridad y la economía social, y conjurar la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, Departamento del Putumayo”.
M. P. Carlos Bernal Pulido. [12] “Corte Constitucional. Sentencia C-216 de 1999.” [13] “Id.” [14] “Id.” [15] “Corte Constitucional. Sentencias C-366 de 1994 y C-216 de 2011.”